文/易　水

社會(huì)資本擁抱公共服務(wù)

文/易水

【編者按】

社會(huì)資本正以一種新的形式，廣泛參與到政府公共項(xiàng)目的投資建設(shè)中。作為我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新之舉，推廣運(yùn)用PPP模式被視為2015年政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域——從中央到地方， PPP模式正達(dá)到前所未有的熱度。但與此同時(shí)，社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的生存空間相對(duì)狹小、實(shí)際簽約率過(guò)低等也受到業(yè)界關(guān)注。

PPP在助力公共建設(shè)方面究竟能發(fā)揮哪些作用？政府應(yīng)當(dāng)如何吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)？怎樣才能形成政府、社會(huì)資本與公共利益的多贏格局？走訪PPP專(zhuān)家，觀察云南在引社會(huì)資本“活水”入公共服務(wù)“大田”方面的一些實(shí)例和做法，對(duì)我們解答以上問(wèn)題或有助益。

政府引導(dǎo)下PPP模式加速推廣（圖/CFP）

今年以來(lái)，PPP這個(gè)名詞已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上的“熱詞”：

4月15日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出在公共領(lǐng)域大力推廣特許經(jīng)營(yíng)、PPP等模式，并擴(kuò)大教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域基本公共服務(wù)供給。

5月13日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。

8月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問(wèn)題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設(shè)，設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，擴(kuò)大有效投資需求……

9月23日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，部署加快電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施和城市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)。會(huì)議提出，放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、PPP等方式參與。

……

有評(píng)論認(rèn)為，如果說(shuō)2014年是我國(guó)PPP模式的探路之年，那么2015年則是政府和社會(huì)資本合作的元年。

政策利好加速釋放

PPP（Public—PrivatePartnership）模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

PPP模式起源于歐美國(guó)家中私營(yíng)投資者所開(kāi)展的道路維修、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。PPP在我國(guó)也并非新鮮事物，上世紀(jì)80年代，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施以BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）為主要形式的PPP項(xiàng)目。但是2014年之前一直是小范圍推進(jìn)，由頂層制度安排空白、相關(guān)法律法規(guī)不明確、運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致失敗的案例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于成功案例。

PPP模式在我國(guó)真正受到前所未有的重視，是自去年開(kāi)始的。

2014年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，鋪開(kāi)了PPP模式廣泛運(yùn)用的序幕。該文提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用PPP模式。

同年10月，財(cái)政部組織了第一批PPP示范項(xiàng)目推介會(huì)，19個(gè)省份和國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局官員帶著66個(gè)項(xiàng)目來(lái)爭(zhēng)取示范項(xiàng)目，項(xiàng)目集中在污水處理、水環(huán)境治理、供水供熱等領(lǐng)域。最終，15個(gè)省份30個(gè)項(xiàng)目入圍。

12月4日，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)，標(biāo)志著PPP模式走上了有章可循之路。

截至去年12月，河北、江蘇、湖南等多省份已紛紛出臺(tái)PPP實(shí)施意見(jiàn)。

今年以來(lái)，頂層設(shè)計(jì)層面給予PPP模式的利好政策，更是接踵而出。

2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國(guó)開(kāi)行出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》。4月，發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；同月，財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)充分激發(fā)社會(huì)資本活力，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力作出了重要部署。

緊接著，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。

9月21日，作為中英雙方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最高級(jí)別的政府對(duì)話，第七次中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話政府和社會(huì)資本圓桌會(huì)議在北京釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉行。中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理馬凱和英國(guó)財(cái)政大臣奧斯本共同指出，PPP具有越來(lái)越廣闊的全球市場(chǎng)和發(fā)展前景，中英雙方政府和企業(yè)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)合作，為兩國(guó)PPP事業(yè)不斷注入新動(dòng)力。

除了前文提及的幾次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，10月16日，PPP再次出現(xiàn)在李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的金融企業(yè)座談會(huì)上：“為PPP等方式安排合理融資渠道，更有效吸引社會(huì)資金參與擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給?！?/p>

伴隨著高層的重視和各部委的支持，PPP項(xiàng)目推廣進(jìn)入加速期。繼去年底財(cái)政部公布了首批PPP項(xiàng)目后，2015年9月底財(cái)政部再次放大招：公布了《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》。相比第一批推出30個(gè)示范項(xiàng)目，第二批推行的PPP項(xiàng)目總數(shù)為206個(gè)，投資額為6589億元，在規(guī)模和數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了雙增長(zhǎng)。根據(jù)通知，第二批PPP示范項(xiàng)目覆蓋28個(gè)省(市、自治區(qū))，和寧波、廈門(mén)2個(gè)計(jì)劃單列市。兩次公布PPP示范項(xiàng)目預(yù)計(jì)直接帶動(dòng)了近8000億元的項(xiàng)目供給需求。這次PPP項(xiàng)目的巨大投資無(wú)疑將為年底前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)添上光輝的一筆。

財(cái)政部出臺(tái)的支持政策包括資金獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等，如每年用財(cái)政收入的10％支持鼓勵(lì)民營(yíng)資本、社會(huì)資本參與政府PPP項(xiàng)目，保證民營(yíng)資本和社會(huì)資本能有一定的投資收益。

國(guó)慶節(jié)前夕，財(cái)政部再度出招，聯(lián)合國(guó)內(nèi)十大金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金，總規(guī)模1800億元。地方政府迎來(lái)實(shí)際利好。

在國(guó)家相關(guān)政策頂層設(shè)計(jì)不斷完善的前提下，地方PPP的腳步也正在加快，在2015年各地兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，包括新疆、重慶、云南等19個(gè)省市自治區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目均有重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

截至9月25日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1049個(gè)，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，總投資1.97萬(wàn)億元。值得一提的是，這1049個(gè)PPP項(xiàng)目并未包括全國(guó)推介的全部項(xiàng)目。上述項(xiàng)目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個(gè)省份和青島、深圳、新疆建設(shè)兵團(tuán)等3個(gè)地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項(xiàng)目。

在1049個(gè)項(xiàng)目中，安徽以127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項(xiàng)目均超過(guò)60個(gè)。

新“伙伴”帶來(lái)的不僅是資金

環(huán)顧域外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是國(guó)際上的普遍做法。這是因?yàn)椋琍PP模式有一舉多贏之效：鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共服務(wù)，拓寬了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間；政府能減輕財(cái)政支出壓力，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接干預(yù)；加大資金投入彌補(bǔ) “短板”，百姓可以享受到更好的公共服務(wù)。

顯而易見(jiàn)，作為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，PPP模式一舉打破了政府在公共服務(wù)改善中唱“獨(dú)角戲”的傳統(tǒng)作法，改由政府與社會(huì)資本聯(lián)手演繹“二重唱”，共同為群眾建設(shè)公共服務(wù)產(chǎn)品。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，最新公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)大多表現(xiàn)不佳。另一方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，我國(guó)還需要大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)。以前單純依靠政府主導(dǎo)的供給方式，在地方政府債務(wù)陸續(xù)到期、經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)前形勢(shì)下，似乎財(cái)匱力絀。

而經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)積累起來(lái)的社會(huì)資本已經(jīng)非常雄厚，這些資本在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型中，也需要尋找到新的投資渠道。在這樣的背景下，PPP作為化解存量債務(wù)以及今后城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道，被各界寄予厚望。

云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授郭樹(shù)華認(rèn)為，引進(jìn)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有利于深化投融資體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；有利于拓展社會(huì)資本尤其是民間資本投資的渠道和領(lǐng)域，增強(qiáng)投資發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力；有利于形成多元主體和適度競(jìng)爭(zhēng)的格局，保障公共產(chǎn)品有效供給，不斷提升城市建設(shè)管理水平。例如，去年年底昆明市拿出80個(gè)項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)投資，也是為了優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提高決策科學(xué)性，在項(xiàng)目發(fā)展中相互制衡，提升投資使用效率。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，這樣的項(xiàng)目實(shí)施后，之前的壟斷會(huì)被打破，大家會(huì)得到更好、更到位的服務(wù)。

事實(shí)上，PPP不僅是一種新的投融資模式，更是一種政府管理機(jī)制的創(chuàng)新。隨著社會(huì)資本這個(gè)新“伙伴”的加盟，政府在利用對(duì)方資金有效化解公共項(xiàng)目投入不足難題的同時(shí)，還能夠最大限度地利用社會(huì)資本方的技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)等，以此提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

不僅如此，社會(huì)資本的“嗅覺(jué)”最敏銳，倘若一個(gè)地方?jīng)]有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿?，沒(méi)有法治、高效的政府支撐體系，PPP項(xiàng)目必然也無(wú)法落地生根。鑒于此，PPP模式實(shí)際上也形成了對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、改革創(chuàng)新的有力“倒逼”，有助于政府從過(guò)去的深度參與項(xiàng)目中脫出身來(lái)，把更多的精力用來(lái)營(yíng)造良好的、公平透明的政策環(huán)境，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華分析，國(guó)家力推PPP，從短期目標(biāo)來(lái)看，主要是替代地方融資平臺(tái)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和公共事業(yè)發(fā)展的資金來(lái)源問(wèn)題。同時(shí)，“從長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠結(jié)合并充分發(fā)揮政府部門(mén)和社會(huì)資本的各自?xún)?yōu)勢(shì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及公共事業(yè)發(fā)展的效率。在當(dāng)下全面深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和行為的大格局下，推進(jìn)PPP模式具有重要的意義?！?/p>

目前，公共服務(wù)大量由政府自己立項(xiàng)，自己實(shí)施，自己評(píng)價(jià)。這樣的“三自”項(xiàng)目沒(méi)有招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有社會(huì)創(chuàng)造性參與。政府以行政方式分配公共服務(wù)項(xiàng)目、壟斷式經(jīng)營(yíng)，單邊“配餐”，抑制了服務(wù)業(yè)發(fā)展。

開(kāi)放公共服務(wù)同樣也是一場(chǎng)革命，其意義不亞于簡(jiǎn)政放權(quán)。不少專(zhuān)家認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效率，降低行政成本、提高行政效率，同時(shí)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高了政府的透明度，將有效抑制腐敗。

作為PPP較為發(fā)達(dá)的省份，江蘇省指導(dǎo)意見(jiàn)就將PPP模式定位于“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的體制機(jī)制變革”，并提出“PPP不僅是一種融資模式，更是一種體制、機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新”。

社會(huì)資本投向公共領(lǐng)域前景廣闊