汪全勝,黃蘭松

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系析論

汪全勝,黃蘭松

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)則是由政府出資購(gòu)買企業(yè)、事業(yè)以及其他社會(huì)組織提供的體育公共服務(wù)的行為。在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,地方各級(jí)人民政府部門是購(gòu)買主體,而具備一定資格的企業(yè)、事業(yè)及社會(huì)組織是政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的承接主體;政府購(gòu)買的客體是一定的“體育公共服務(wù)”,一般列入政府購(gòu)買目錄中。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的內(nèi)容則是政府主體與承接主體雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,這種權(quán)利與義務(wù)則是通過政府購(gòu)買合同來確立的。

政府購(gòu)買服務(wù);體育公共服務(wù);法律關(guān)系;承接主體;權(quán)利與義務(wù)

2002年6月29日我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)通過了《政府采購(gòu)法》,該法第2條規(guī)定了政府采購(gòu)的對(duì)象包括“貨物、工程與服務(wù)”,2013年財(cái)政部修訂的《政府采購(gòu)品分類目錄》在“服務(wù)類”第20項(xiàng)將“體育公共服務(wù)”納入了政府采購(gòu)的范圍。2012年7月19日國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家體育總局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》首次明確政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的基本原則;2013年9月26日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》是政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本指導(dǎo)性文件。2014年10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》進(jìn)一步明確政府購(gòu)買體育公共服務(wù)發(fā)展群眾體育的基本精神。我們認(rèn)為關(guān)于政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的立法勢(shì)在必行,如何進(jìn)行政府購(gòu)買體育公共服務(wù)立法,我們認(rèn)為首先要理順政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的法律關(guān)系,從而整體規(guī)范有效的政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律制度。

1 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)及其法律關(guān)系的界定

體育公共服務(wù)是社會(huì)公共服務(wù)的一種,“公共服務(wù)是公共部門與準(zhǔn)公共部門滿足社會(huì)公共需要、提供公共產(chǎn)品服務(wù)行為的總稱”[1]。那么體育公共服務(wù)是指體育公共部門或準(zhǔn)公共部門滿足社會(huì)公眾的體育需求,而為其提供體育公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的總和。所謂政府購(gòu)買公共服務(wù)一般是指政府將原本應(yīng)由自己提供的社會(huì)公共服務(wù)交給政府體制外的企業(yè)、事業(yè)及其他社會(huì)組織來提供,由政府按照市場(chǎng)價(jià)格支付費(fèi)用,以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的行為。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)則是由政府出資購(gòu)買企業(yè)、事業(yè)以及其他社會(huì)組織提供的體育公共服務(wù)而由政府付費(fèi)的行為。

政府為什么進(jìn)行購(gòu)買體育公共服務(wù)?根本上源于我國(guó)現(xiàn)行體育公共服務(wù)與人們?nèi)罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的體育需求之間的矛盾?！蛾P(guān)于印發(fā)“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》指出我國(guó)總體上公共體育設(shè)施仍不能滿足群眾快速增長(zhǎng)的體育健身需求,具體表現(xiàn)在:一是供給不足,我國(guó)人均體育場(chǎng)地面積約1.2平方米,遠(yuǎn)低于日、韓等周邊國(guó)家平均水平。初步調(diào)查顯示,中西部地區(qū)的設(shè)施短缺問題最為突出,許多縣(市、區(qū))完全沒有可供使用的大中型公共體育設(shè)施。二是布局不合理,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡,差異明顯。三是結(jié)構(gòu)不合理,大型綜合性比賽場(chǎng)館所占比例相對(duì)較高,群眾性健身場(chǎng)館所占比例偏低。四是設(shè)施利用率不高,社會(huì)開放度不夠[2]。但是根據(jù)《第六次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)的數(shù)字,我國(guó)教育系統(tǒng)(包括大中小學(xué))總共占有體育場(chǎng)地 66.05萬個(gè),占比38.98%;場(chǎng)地面積10.56億平方米,占比53.01%;企業(yè)總共占有體育場(chǎng)地13.77萬個(gè),占比8.38%;場(chǎng)地面積4.11億平方米,占比21.11%等;這些體育設(shè)施除滿足本單位需要外還可以向社會(huì)開放,滿足群眾體育需求。雖然政府可以購(gòu)買現(xiàn)有的體育資源,但仍不能滿足群眾體育需求,還需要采用政府購(gòu)買的方式,鼓勵(lì)社會(huì)多元化的主體供給體育設(shè)施及資源。

其次,政府購(gòu)買體育公共服務(wù)也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求,早在2010年2月4日,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶就提出:“由政府保障的基本公共服務(wù),也要深化改革、提高績(jī)效。在服務(wù)提供上,應(yīng)該更多地利用社會(huì)資源,建立購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制。要逐步做到凡適合面向市場(chǎng)購(gòu)買的基本公共服務(wù),都采取購(gòu)買服務(wù)的方式;不適合或不具備條件購(gòu)買服務(wù)的,再由政府直接提供?！盵3]我國(guó)傳統(tǒng)是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主,倡導(dǎo)社會(huì)公共服務(wù)由政府大包大攬,但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,政府統(tǒng)攬社會(huì)公共服務(wù)不僅不可能,而且提供的效率低下,政府機(jī)關(guān)人浮于事,運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。20世紀(jì)90年代以來,隨著社會(huì)民主化運(yùn)動(dòng)的開展,新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,世界各國(guó)政府職能都在進(jìn)行積極轉(zhuǎn)變,第一、由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變;第二、由“管理型政府”向“服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”;第三、由“大政府、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是塑造有限政府、服務(wù)型政府、小政府的重要制度創(chuàng)新,“政府購(gòu)買公共服務(wù),可以打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷,使政府從一部分繁雜的公共服務(wù)事務(wù)中逐步脫身出來,政府的角色由傳統(tǒng)的‘生產(chǎn)者'和‘提供者'轉(zhuǎn)變?yōu)椤?gòu)買者'和‘監(jiān)管者',政府的工作重心也轉(zhuǎn)移到了解公眾需求、制定政策規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化監(jiān)督管理上來?！盵4]通過政府購(gòu)買體育公共服務(wù),一可以盡快反映人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求;二可以提高體育公共服務(wù)的質(zhì)量與效益;三是確立政府與體育公共服務(wù)的良好形象,從根本上推動(dòng)我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

那么政府購(gòu)買體育公共服務(wù)需要從制度上進(jìn)行規(guī)制,我國(guó)一些地方如常州、江蘇等都建立了一些行政規(guī)范性文件,但這些規(guī)范性文件還是停留在政策層面上,還不是法,需要從法的層面上提升政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的強(qiáng)制力、約束力。從法律上進(jìn)行規(guī)制,我們就需要考察政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系是指法律在調(diào)整政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中形成的不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,包含了主體、客體、內(nèi)容三個(gè)要素。

2 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的主體

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的主體就是指政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中權(quán)利的享有者與義務(wù)的承擔(dān)者。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)是“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的模式[5]。因此,在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,權(quán)利與義務(wù)是相對(duì)的,權(quán)利主體與義務(wù)主體也是相對(duì)的,即一方的權(quán)利構(gòu)成了另一方的義務(wù),同樣一方的義務(wù)構(gòu)成了另一方的權(quán)利,因此,我們不能簡(jiǎn)單地說,在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中存在兩個(gè)主體即權(quán)利主體與義務(wù)主體,根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定,我們認(rèn)為,有兩大主體,一是購(gòu)買主體;一是承接主體,這兩位主體都同時(shí)具備權(quán)利的享有者與義務(wù)的承擔(dān)者雙重身份。

2.1 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系中的購(gòu)買主體

雖然從“政府購(gòu)買體育公共服務(wù)”這個(gè)名稱上可以得出購(gòu)買體育公共服務(wù)的主體是人民政府,但是它具體的主管部門應(yīng)是體育行政機(jī)關(guān)。我國(guó)《體育法》第4條規(guī)定了四類體育主管部門:一是國(guó)務(wù)院體育主管部門即國(guó)家體育總局主管全國(guó)體育管理工作;二是國(guó)務(wù)院各部門在其職權(quán)范圍內(nèi)管理體育工作;三是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府體育行政部門主管本人民政府范圍內(nèi)的體育工作;四是接受人民政府授權(quán)的組織可以主管授權(quán)范圍內(nèi)的體育工作?！督K省本級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定了省體育局及其承擔(dān)行政管理職能或公益服務(wù)職能的直屬事業(yè)單位作為購(gòu)買體育公共服務(wù)的主體?！冻Ｖ菔嘘P(guān)于購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法(暫行)》也規(guī)定市級(jí)體育行政部門和參照公務(wù)員管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位為購(gòu)買主體。

但根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》所確立的政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制是以財(cái)政部門為主導(dǎo)成立的政府采購(gòu)委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),相應(yīng)主管部門提出預(yù)算方案,實(shí)行“管采分離”的制度,由政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)采購(gòu)的具體實(shí)施,如圖1和圖2所示。

圖1 區(qū)縣人民政府采購(gòu)管理體制設(shè)置狀況

圖2 設(shè)區(qū)的市人民政府采購(gòu)管理體制設(shè)置狀況

我們認(rèn)為,《政府采購(gòu)法》建立的以財(cái)政部門為主的采購(gòu)管理體制雖然在預(yù)算控制、資金使用上對(duì)體育公共服務(wù)的購(gòu)買發(fā)揮監(jiān)督與管理作用,但沒有發(fā)揮體育主管部門在體育公共服務(wù)中對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上的專業(yè)監(jiān)督與管理功能,應(yīng)建立體育主管部門或具備體育公益管理的事業(yè)單位在體育公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用,讓其作為真正的購(gòu)買主體,在購(gòu)買體育公共服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用,財(cái)政部門可發(fā)揮監(jiān)督職能。

2.2 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系中的承接主體

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系中的承接主體是應(yīng)政府購(gòu)買主體的委托或招標(biāo)等,對(duì)政府提出的購(gòu)買要求積極響應(yīng)的非政府部門,一般包括企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)組織等。前面我們考察我國(guó)現(xiàn)有的體育設(shè)施的分布狀況,我國(guó)企業(yè)、事業(yè)單位也有一部分體育設(shè)施資源,在發(fā)展群眾體育的今天,我們應(yīng)整合現(xiàn)有的企業(yè)、事業(yè)等單位的體育設(shè)施等資源,為群眾體育服務(wù)。因此,企業(yè)、事業(yè)單位能夠成為我國(guó)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的承接主體。除此之外,還有體育社會(huì)團(tuán)體。在國(guó)家體育總局2001年9月24日通過的《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第3條規(guī)定了全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體包括國(guó)家體育總局作為業(yè)務(wù)主管單位以及由國(guó)家體育總局發(fā)起成立的全國(guó)性體育協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、基金會(huì)等非營(yíng)利性社會(huì)組織[6]。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定,體育社會(huì)團(tuán)體必須是社團(tuán)法人,是能夠進(jìn)行自律性管理的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！鞍l(fā)達(dá)國(guó)家體育非營(yíng)利組織在體育公共服務(wù)供給中發(fā)揮了非常重要的作用,承擔(dān)了大部分體育公共服務(wù)職能,為各國(guó)體育公共服務(wù)的發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)?！盵7]

當(dāng)然,作為政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的承接主體,不論是企業(yè)、事業(yè)單位還是其他社團(tuán)組織,都應(yīng)具備一定的條件,通常在政府發(fā)布購(gòu)買目錄上,同時(shí)公布承接主體應(yīng)當(dāng)具備的條件。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行各地方的政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的實(shí)踐,對(duì)于承接主體一般應(yīng)具有這樣一些條件:第一、具備獨(dú)立的民事主體資格即依法登記成立、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的獨(dú)立法人;第二、具有完善的內(nèi)部管理制度;第三、有規(guī)范的會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度;第四、能夠提供公共體育服務(wù)所必需的場(chǎng)所、設(shè)備,擁有一支能夠熟練掌握和靈活運(yùn)用社會(huì)體育工作知識(shí)、方法和技能的專業(yè)團(tuán)隊(duì),有較強(qiáng)的體育公益項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn);第五、具備購(gòu)買主體提出的其他專業(yè)方面資質(zhì)要求等,如廣東、山東、云南等地明確提出,承接主體在參與政府購(gòu)買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的前3年內(nèi)無重大違法違紀(jì)行為。在此基礎(chǔ)上,云南要求承接主體最近1年年檢合格,社會(huì)信譽(yù)良好;山東則提出,獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織可優(yōu)先[8]。

3 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的客體

法律關(guān)系的客體一般是指法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)所指向的對(duì)象,在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系中,客體就是政府所要購(gòu)買的體育公共服務(wù)的內(nèi)容。在前文考察過了,體育公共服務(wù)“就是通過提供各種體育產(chǎn)品滿足公民需要的公共服務(wù)”,它有純體育公共服務(wù)與準(zhǔn)公共體育服務(wù)兩類,純體育公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性[9],這種職能如體育法規(guī)規(guī)章的制定、體育外交等只能由體育行政主管機(jī)關(guān)即政府來完成,一些準(zhǔn)體育公共服務(wù)即能夠交由市場(chǎng)來提供的都可以交由市場(chǎng)來提供,而不用政府來親自提供公共服務(wù)。

體育公共服務(wù)內(nèi)容與范圍的確立很重要,有學(xué)者認(rèn)為政府及體育行政主管部門將工作中心放在提供體育基本公共服務(wù)上來,但體育基本公共服務(wù)也是很難確定范圍的一個(gè)概念,“體育行政部門切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,把工作重心放在制定發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善規(guī)章制度、提供公共服務(wù)、維護(hù)行業(yè)秩序上來。促進(jìn)政事分開,管辦分離”[10]。有學(xué)者從人的需要層次出發(fā),對(duì)體育公共服務(wù)的內(nèi)容與分類作如下分類,如圖3。

圖3 體育公共服務(wù)的內(nèi)容與分類[11]

我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)品分類目錄》對(duì)體育公共服務(wù)分為三類:第一類是體育組織服務(wù),包括競(jìng)技體育組織服務(wù)、非競(jìng)技體育組織服務(wù)以及其他體育組織服務(wù);第二類是體育場(chǎng)館服務(wù)包括室內(nèi)、室外以及其他的體育場(chǎng)館服務(wù);第三是其他體育服務(wù),包括體育經(jīng)紀(jì)服務(wù);興奮劑管理服務(wù);體育器材裝備服務(wù);社區(qū)、街心公園、公園等運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所的管理;專門從事體育心理、保健、營(yíng)養(yǎng)、器材、訓(xùn)練指導(dǎo)等服務(wù)。這種規(guī)定范圍是很寬泛的,但這種規(guī)定是我國(guó)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的范圍,不得超越這個(gè)范圍。《江蘇省本級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)暫行辦法》規(guī)定的政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的范圍包括五項(xiàng)[12]:第一、開展群眾體育活動(dòng)和青少年體育活動(dòng);第二、組織運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員和社會(huì)體育指導(dǎo)員等培訓(xùn);第三、國(guó)民體質(zhì)檢測(cè)與健身指導(dǎo);第四、體育公益宣傳;第五、其他適宜由社會(huì)組織承擔(dān)的公共體育服務(wù)事項(xiàng)。雖然不能與《政府采購(gòu)品分類目錄》一一對(duì)應(yīng),但基本范圍還是一致的。

當(dāng)然,體育公共服務(wù)的內(nèi)容與范圍是一回事,公眾的需求又是另一回事,政府購(gòu)買體育公共服務(wù)是以公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)的,“以公眾的體育利益為導(dǎo)向,重視公眾的體育需求,是體育公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)”[13],而且我國(guó)城鄉(xiāng)差異大,地域差別也大,各地方的體育設(shè)施及資源分配不均衡,人民群眾的體育需求也有所不同,政府應(yīng)當(dāng)重視人民的實(shí)際需求,本著“保障基本、受益廣泛、群眾急需”的原則,確定所要購(gòu)買的體育公共服務(wù)的內(nèi)容與范圍。常州市2014年根據(jù)本市的體育需求情況,確定了2014年常州市人民政府購(gòu)買的體育公共服務(wù)范圍,共有業(yè)務(wù)培訓(xùn)、群體賽事、健身活動(dòng)、管理服務(wù)和設(shè)施建設(shè)等5大類22項(xiàng)。2015年常州市又已確定了政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的范圍,2015年的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)項(xiàng)目共計(jì)31項(xiàng),賽事類項(xiàng)目由原來的18項(xiàng)增加到28項(xiàng)。常州市這兩年購(gòu)買的體育公共服務(wù)的項(xiàng)目及內(nèi)容都可以從財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)品分類目錄》以及《江蘇省本級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)暫行辦法》找到根據(jù)。

4 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的內(nèi)容

所謂法律關(guān)系的內(nèi)容就是政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,購(gòu)買主體與承接主體的權(quán)利義務(wù)的安排與設(shè)置。我們?cè)谇拔目疾爝^了,因?yàn)檎?gòu)買體育公共服務(wù)是雙向合同約束關(guān)系,一方的權(quán)利即構(gòu)成了另一方的義務(wù),反之也成立。那么我們來具體考察一下購(gòu)買主體與承接主體的權(quán)利義務(wù)配置問題。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》以及有關(guān)行政規(guī)范性文件的規(guī)定,購(gòu)買主體與承接主體是要簽訂合同,明確各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,那么購(gòu)買主體與承接主體如何簽訂合同,這就涉及到購(gòu)買方式的問題。

從國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買的實(shí)踐來看,政府購(gòu)買的方式基本上分為兩種類型,不同類型的政府購(gòu)買方式又分為不同的種類,如圖4。

圖4 政府購(gòu)買方式的種類

政府購(gòu)買方式的選擇決定于很多因素,比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、供給主體的數(shù)量狀況;購(gòu)買服務(wù)的種類及內(nèi)容等。如果針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有資源的整合利用,正如我國(guó)“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中提出的:“充分利用各類閑置資源,努力增加公共體育設(shè)施供給?！比鐚?duì)企業(yè)、事業(yè)單位的閑置資源,地方體育行政主管部門可以運(yùn)用“定向購(gòu)買”或者“單一來源購(gòu)買“方式購(gòu)買,即政府直接向特定的組織或單位購(gòu)買體育公共服務(wù)的行為。但是在國(guó)外,政府購(gòu)買體育公共服務(wù)多運(yùn)用于招標(biāo)投標(biāo)方式,因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá),參與提供體育公共服務(wù)的主體數(shù)量比較多,政府有很多種選擇的情況下,政府可采用招標(biāo)投標(biāo)的方式尋找合適的合作伙伴,作為體育公共服務(wù)的提供者。另外還有其他的購(gòu)買方式,如國(guó)家體育總局體育器材裝備中心2015年1月5日發(fā)布《國(guó)家體育總局進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)詢價(jià)公告》,就通過詢價(jià)采購(gòu)的方式購(gòu)買,即政府部門將要購(gòu)買的體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格等向社會(huì)公開,具備條件的有關(guān)組織可以提供報(bào)價(jià),由政府部門根據(jù)價(jià)格合理、質(zhì)量符合要求等確定報(bào)價(jià)單位;競(jìng)爭(zhēng)性談判方式也是運(yùn)用較為常見的一種政府購(gòu)買方式,如2014年10月22日國(guó)家體育總局國(guó)家馬術(shù)隊(duì)發(fā)布《進(jìn)口訓(xùn)練器材采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性談判公告》,這就是政府購(gòu)買主體與相關(guān)承接主體談判確定合適的承接主體。在我國(guó)地方政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的實(shí)踐中,三種購(gòu)買方式較為常見:定向委托、有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和公開招標(biāo)。

通過購(gòu)買以后,購(gòu)買主體與承接主體就要簽訂合同,根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究,政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的合同有兩種類型:一類是任務(wù)導(dǎo)向的合同,“任務(wù)導(dǎo)向合同指在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容、規(guī)格等,重在規(guī)范服務(wù)提供者的行為內(nèi)容?！币活愂墙Y(jié)果導(dǎo)向的合同,“結(jié)果導(dǎo)向合同更加關(guān)注服務(wù)的最終效果或者說服務(wù)對(duì)象的感受,并不對(duì)具體的服務(wù)過程做過于詳盡的規(guī)定?！盵14]但根據(jù)我國(guó)購(gòu)買體育公共服務(wù)的實(shí)踐來看,還是以任務(wù)為導(dǎo)向的合同居多,任務(wù)導(dǎo)向的合同就需要在合同中明確購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。從政府購(gòu)買主體的角度來看,它的權(quán)利與義務(wù)有這樣一些方面:

4.1 有獲得合同約定的體育公共服務(wù)的權(quán)利

關(guān)于體育公共服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求有時(shí)是由政府購(gòu)買主體提出來的,有時(shí)是政府提出購(gòu)買體育公共服務(wù)的種類或范圍,具體的數(shù)量、質(zhì)量等要求由招標(biāo)或談判來確定的;有時(shí)是承接主體提出來的,政府購(gòu)買主體認(rèn)為合適而確定的。不同的購(gòu)買方式可能也會(huì)影響體育公共服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量等的要求。這里以國(guó)家體育總局體育器材裝備中心2015年1月5日發(fā)布《國(guó)家體育總局進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)詢價(jià)公告》為例。國(guó)家體育總局體育器材裝備中心擬購(gòu)買兩臺(tái)設(shè)備,一是超短波治療儀,一臺(tái)是電動(dòng)深層肌肉振動(dòng)儀。兩臺(tái)設(shè)備的產(chǎn)品描述及技術(shù)參數(shù)都非常明確了。承接主體必須按時(shí)提供這符合標(biāo)準(zhǔn)、條件的兩臺(tái)設(shè)備。承接主體按時(shí)提供了購(gòu)買主體所要求的體育公共服務(wù)后,就實(shí)現(xiàn)了購(gòu)買主體獲得購(gòu)買體育公共服務(wù)的權(quán)利。

4.2 有監(jiān)督承接主體按質(zhì)按量提供體育公共服務(wù)的權(quán)利

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系不同于民事法律關(guān)系,購(gòu)買主體與承接主體簽訂的合同是行政合同,不是一般的民事合同。行政合同的特點(diǎn)在于:首先,合同主體的一方必然是行政機(jī)關(guān),雖然行政機(jī)關(guān)也可以民事合同的一方主體,但在民事合同中雙方主體地位平等,在行政合同中,行政機(jī)關(guān)是合同的主導(dǎo)方,地位是不平等的;其次,行政合同的目的是在于實(shí)施行政管理職能,這里是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的體育公共服務(wù)職能的;再次,行政主體享有行政優(yōu)益權(quán),即行政主體有對(duì)合同的監(jiān)督權(quán)、單方變更與解除權(quán);而民事合同的主體是不享有這樣的權(quán)力的。因此,在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督承接主體按質(zhì)按量提供體育公共服務(wù)的權(quán)利,如果承接主體在履行合同義務(wù)過程中有瑕疵,不適當(dāng)履行或不完全履行,行政主體有單方變更或解除的權(quán)利。美國(guó)聯(lián)邦法律對(duì)政府購(gòu)買主體的監(jiān)督措施規(guī)定有以下內(nèi)容:一是信息報(bào)告制度,承接主體要定期向政府機(jī)關(guān)匯報(bào)與服務(wù)有關(guān)的各類信息;二是實(shí)地考察制度,政府部門會(huì)委派或者直接派駐工作組對(duì)承接主體的服務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;三是投訴處理,政府部門在接受市民對(duì)承接主體提供的服務(wù)的有關(guān)舉報(bào)或投訴進(jìn)行處理;四是審計(jì)監(jiān)督,委派專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)承接主體的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查;五是階段性評(píng)估,即政府機(jī)關(guān)對(duì)承接主體的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估,以決定是否延續(xù)合同或更換服務(wù)提供者[14]。

4.3 有購(gòu)買體育公共服務(wù)的資金支付的義務(wù)

購(gòu)買主體根據(jù)合同約定了承接主體提供的體育公共服務(wù)的價(jià)款以后,購(gòu)買主體就有義務(wù)根據(jù)合同約定支付價(jià)款。從我國(guó)現(xiàn)行法律及政策來看,政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的資金主要有三類:一類是政府預(yù)算內(nèi)資金;二是留歸各級(jí)體育主管部門使用的彩票公益金;三是中央安排預(yù)算內(nèi)投資對(duì)縣級(jí)體育場(chǎng)以及“全民健身活動(dòng)中心”項(xiàng)目建設(shè)予以專項(xiàng)補(bǔ)助。常州市政府從2014年購(gòu)買22項(xiàng)到2015年購(gòu)買的31項(xiàng),政府預(yù)算內(nèi)資金即政府財(cái)政投入安排也有所提高,即從2014年129萬元增加到2015年的400萬元。有了政府財(cái)政的支持,政府購(gòu)買公共體育服務(wù)就了資金上的保證。根據(jù)合同約定購(gòu)買主體有義務(wù)按照約定的時(shí)間、約定的方式支付所購(gòu)買的體育公共服務(wù)的價(jià)款。

前文說過,一方的權(quán)利是另一方的義務(wù),反之亦然。因此購(gòu)買主體有獲得合同約定的體育公共服務(wù)的權(quán)利,承接主體就有按照合同約定提供體育公共服務(wù)的義務(wù);購(gòu)買主體有監(jiān)督承接主體按質(zhì)按量提供體育公共服務(wù)的權(quán)利,承接主體就有義務(wù)接受購(gòu)買主體的監(jiān)督,并為權(quán)利人行使監(jiān)督權(quán)利創(chuàng)造便利的條件;購(gòu)買主體有購(gòu)買體育公共服務(wù)的資金支付的義務(wù),則承接主體就享有獲得提供體育公共服務(wù)價(jià)款的權(quán)利。

另外作為承接主體,在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的過程中,有不得轉(zhuǎn)包或分包的義務(wù)。我們說政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的合同是雙務(wù)合同、是行政合同,行政機(jī)關(guān)占有主導(dǎo)地位的,雙方都必須親自履行合同約定的義務(wù),享受合同規(guī)定的權(quán)利。承接主體在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,不得以任何理由將其所履行的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給別人,或?qū)⒑贤牟糠煮w育公共服務(wù)轉(zhuǎn)包或分包給別人。

購(gòu)買主體與承接主體在合同履行過程中,一般來講任何一方不得違約,行政機(jī)關(guān)變更或撤銷合同必須有明確的法律或政策根據(jù),否則不得變更或撤銷合同,如因一方的行為造成另一方的損失,則另一方有獲得違約救濟(jì)的權(quán)利。

在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過程中,還存在這樣一些權(quán)利與義務(wù),如承接主體不得虛報(bào)資質(zhì)的要求,因承接主體在招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)等購(gòu)買方式中,運(yùn)用虛假的資質(zhì)獲得提供體育公共服務(wù),則購(gòu)買主體有權(quán)隨時(shí)撤銷合同并要求承接主體予以相應(yīng)的賠償;政府購(gòu)買主體須遵守公平、公正、公開的原則實(shí)施政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的義務(wù),如政府機(jī)關(guān)違背公平、公正、公開的原則,則可以要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)予以糾正;另外,不論是購(gòu)買主體還是承接主體都應(yīng)遵守我國(guó)相關(guān)法律的義務(wù),特別是《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)法律中規(guī)定的政府采購(gòu)的相關(guān)要求。除了合同約定的必要條款來明確各自的權(quán)利與義務(wù)外,雙方還可以約定其他內(nèi)容,以明確雙方的權(quán)利、義務(wù)問題,比如政府機(jī)關(guān)應(yīng)保守承接主體商業(yè)秘密的義務(wù),承接主體有遵守我國(guó)政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)制度的義務(wù)等。

5 結(jié)語(yǔ)

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的行為體現(xiàn)為政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系,對(duì)這種行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)要圍繞法律關(guān)系的構(gòu)成要素來進(jìn)行,即要明確政府(通常是具體的政府組織或部門)與提供體育公共服務(wù)的相對(duì)方是法律關(guān)系的主體,客體即是政府所要購(gòu)買的體育公共服務(wù),但一定要明確體育公共服務(wù)的類型、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)等,內(nèi)容是政府與體育公共服務(wù)提供方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在缺少相關(guān)制度規(guī)范時(shí),政府購(gòu)買體育公共服務(wù)需要通過協(xié)議的方式明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)常規(guī)化時(shí),最好需要由政府部門制定一定的法律規(guī)范性文件,明晰政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系,保障政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的規(guī)范化,擴(kuò)大體育公共服務(wù)的供給路徑,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的體育公共服務(wù)的需求。

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(編輯 馬杰華)

Legal Relationship in Government Purchasing of Sports Public Service

WANG Quansheng,HUANG Lansong

Government purchasing of sports public service is the government behavior of purchasing sports public service from enterprises,institutions and other social organizations,in which process,the local people's governments at various levels are the main purchasers with the qualified enterprises,institutions and social organizations as the main suppliers.The object of government purchase is a certain kind of"sports public service”generally included in the government purchasing directory.The content of the purchase is the relations of rights and obligations(which are established by the purchasing contract)between the purchasers and the suppliers.

Government Purchasing of Services;Sports Public Service;Legal Relationship;Supplying Subject;Rights and Obligations

G80-052 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0023-06

10.15942/j.jcsu.2015.05.005

G80-052

A

1001-9154(2015)05-0023-06

汪全勝,法學(xué)博士,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:體育法學(xué)、立法學(xué),E-mail:pkuwangfang@163.com。

山東大學(xué),山東威海264209

Shandong University,Weihai Shandong 264209

2015-03-18