● 陳思奇 李 智

完善公共財(cái)政體制發(fā)揮公共財(cái)政職能

● 陳思奇 李 智

深圳推動(dòng)公共財(cái)政體制改革，突出財(cái)政政策和財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；突出財(cái)政公共性，提升財(cái)政管理質(zhì)量，確保民生優(yōu)先，提高公共服務(wù)均等化水平。

▲ 羅湖區(qū)人民南路人行天橋綠化美化

近年來(lái)，深圳市財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化“深圳質(zhì)量”的核心理念，深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體系，充分發(fā)揮財(cái)政政策和財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，采取一系列措施穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、惠民生、推改革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

一、突出財(cái)政政策和財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，支持自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)

深圳市GDP已邁入萬(wàn)億元大關(guān)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨著緊迫的轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。財(cái)政政策和財(cái)政資金發(fā)揮“杠桿”和“培基”作用，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，更加注重提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）創(chuàng)新財(cái)政政策，全面構(gòu)建“高新軟優(yōu)”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。2013年市本級(jí)安排科技創(chuàng)新和人才投入資金53億元，增長(zhǎng)11.3%；充分利用存量資金，籌集6億元啟動(dòng)了市科技研發(fā)資金投入方式改革，調(diào)動(dòng)銀行、保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)投資、技術(shù)市場(chǎng)等金融及資本市場(chǎng)各方面主體的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)科技研發(fā)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入。加大財(cái)政對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度和支撐力量，“十二五”期間市財(cái)政對(duì)生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意和新一代信息技術(shù)六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持資金預(yù)計(jì)累計(jì)將超過(guò)150億元。整合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)支持創(chuàng)新金融、高端物流、總部經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)財(cái)政扶持力度，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌化、國(guó)際化、集約化，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端延伸提升。

（二）強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳綠色發(fā)展。擴(kuò)大財(cái)政支持節(jié)能減排政策的覆蓋面，在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等多環(huán)節(jié)推廣節(jié)能減排產(chǎn)品。2013年市財(cái)政安排循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金15億元，以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金，加大對(duì)節(jié)能減排的投入，支持低碳產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，扶持具有比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Φ牡吞技夹g(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)。推進(jìn)綠色低碳事業(yè)發(fā)展，積極資助和獎(jiǎng)勵(lì)黃標(biāo)車(chē)提前淘汰、新能源公交車(chē)示范運(yùn)行、垃圾減量分類(lèi)試點(diǎn)、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作，2013年投入8億元用于綠化提升改造減少?gòu)U氣源，3億元用于工業(yè)廢氣治理和黃標(biāo)車(chē)更新淘汰。

（三）創(chuàng)新財(cái)政資金引導(dǎo)方式，服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2013年市財(cái)政安排商貿(mào)、會(huì)展、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展、“主打兩個(gè)市場(chǎng)”等專(zhuān)項(xiàng)資金11.2億元，支持開(kāi)展市政府批準(zhǔn)的49個(gè)境外展覽、經(jīng)貿(mào)推廣和招商推介活動(dòng)，支持1492家民營(yíng)及中小企業(yè)參加國(guó)內(nèi)經(jīng)貿(mào)科技展會(huì)。完善多層次政策性融資平臺(tái)，通過(guò)降低貸款風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、政府引導(dǎo)資金投入等措施，以財(cái)政“小資金”撬動(dòng)金融“大資源”。截至2013年，自主創(chuàng)新信用再擔(dān)保平臺(tái)開(kāi)展了535筆再擔(dān)保業(yè)務(wù)，涉及金額40億元，服務(wù)中小企業(yè)超過(guò)2600家；互保金平臺(tái)累計(jì)通過(guò)預(yù)審貸款353筆，貸款金額266億元，“重點(diǎn)民營(yíng)企業(yè)池”中企業(yè)已超過(guò)350家；創(chuàng)投引導(dǎo)基金已正式簽約設(shè)立的子基金達(dá)到10支。

二、突出公共財(cái)政的公共性，優(yōu)先保障民生投入

深圳市財(cái)政加速向“民生財(cái)政”轉(zhuǎn)型，將民生優(yōu)先、民生為重的理念貫徹財(cái)政資金的分配、使用和管理全過(guò)程。逐年加大對(duì)民生和社會(huì)事業(yè)的投入，著力提高基本公共服務(wù)均等化水平。

一是抓緊構(gòu)建財(cái)政對(duì)民生投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。推動(dòng)財(cái)政資金和社會(huì)資源向民生領(lǐng)域傾斜，保障民生投入占財(cái)政支出比重逐年提高。在預(yù)算分配過(guò)程中，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的支出。在資金管理上，轉(zhuǎn)變“給錢(qián)”、“買(mǎi)單”等被動(dòng)式的理財(cái)方式，加大對(duì)直接落實(shí)到個(gè)人、直接補(bǔ)助到民生項(xiàng)目上的各項(xiàng)財(cái)政資金的監(jiān)督力度，讓全體社會(huì)成員平等地享受社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

二是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，重點(diǎn)考慮戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口的關(guān)系，與特區(qū)一體化相銜接。切實(shí)加大公共財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，建立健全符合市情、比較完整、覆蓋全市、分布合理、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。同時(shí)，集中力量解決人民群眾反映突出的民生熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，逐步消除因居民身份屬性或區(qū)域發(fā)展不平衡而造成的公共服務(wù)保障差異，使居民大體均等地享有現(xiàn)代城市生活和發(fā)展必需的基本公共服務(wù)。

三是民生投入的水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和財(cái)力相協(xié)調(diào)。深化財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式的政策研究，統(tǒng)籌安排好財(cái)力，不斷優(yōu)化財(cái)政對(duì)民生的投入方式和投入重點(diǎn)，探索建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府財(cái)力相適應(yīng)的民生投入保障機(jī)制，通過(guò)若干年的努力，逐步、有序、系統(tǒng)地解決好各類(lèi)民生問(wèn)題。

三、深化財(cái)政管理改革，提升財(cái)政管理質(zhì)量

一是實(shí)施政府全口徑預(yù)算管理，所有收支應(yīng)審盡審。2014年起，市政府正式將市本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算統(tǒng)一納入政府預(yù)算體系，按照統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一格式和統(tǒng)一程序編報(bào)，并按照法律規(guī)定的時(shí)間一并提交市人代會(huì)審議，確保本級(jí)政府所有收支均納入市人大審查監(jiān)督范圍。

二是深化部門(mén)預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任。創(chuàng)新部門(mén)預(yù)算編制管理模式，成立了部門(mén)預(yù)算編審委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究解決本級(jí)部門(mén)預(yù)算編制中的問(wèn)題，并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策。制定了《深圳市本級(jí)部門(mén)預(yù)算準(zhǔn)則》、《深圳市人民政府部門(mén)行政首長(zhǎng)財(cái)經(jīng)責(zé)任問(wèn)責(zé)暫行辦法》，強(qiáng)化預(yù)算單位在預(yù)算編制和執(zhí)行中的責(zé)任。延長(zhǎng)預(yù)算編制周期，本級(jí)部門(mén)預(yù)算全面實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理模式?？茖W(xué)劃分支出分類(lèi)，制定相應(yīng)的支出、配備標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化支出預(yù)算編制。完善預(yù)算績(jī)效管理制度。出臺(tái)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的意見(jiàn)，開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，增強(qiáng)了預(yù)算單位績(jī)效管理意識(shí)，提高了財(cái)政資金使用績(jī)效。

三是推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革。2010年，市區(qū)兩級(jí)均已實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付管理。實(shí)現(xiàn)了集中支付系統(tǒng)（信息）與市人大相關(guān)系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，改進(jìn)和完善了國(guó)庫(kù)集中支付改革技術(shù)支撐系統(tǒng)。同時(shí)，解決了過(guò)去財(cái)政資金層層撥付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多容易造成擠占挪用等問(wèn)題，所有款項(xiàng)都能直接、及時(shí)、高效地支付到商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者手中。

四是改革政府采購(gòu)運(yùn)作機(jī)制，讓政府采購(gòu)陽(yáng)光運(yùn)行。在采購(gòu)計(jì)劃管理、投訴管理、信息公告、采購(gòu)流程、專(zhuān)家?guī)旌凸?yīng)商庫(kù)建設(shè)等方面，形成了較為完備的政府采購(gòu)制度體系。改革政府采購(gòu)計(jì)劃下達(dá)方式。政府采購(gòu)項(xiàng)目均以年度總投資下達(dá)虛擬指標(biāo)，按當(dāng)年可支付規(guī)模下達(dá)實(shí)際指標(biāo)，剩余指標(biāo)由財(cái)政統(tǒng)一預(yù)留，年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)單位實(shí)際支付情況予以安排。創(chuàng)新采購(gòu)手段，全面實(shí)施網(wǎng)上采購(gòu)。

五是清理整合專(zhuān)項(xiàng)資金。2009年啟動(dòng)了專(zhuān)項(xiàng)資金整合工作。清理整合后，市級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金只設(shè)立13項(xiàng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行重點(diǎn)整合。通過(guò)建立全市統(tǒng)一專(zhuān)家?guī)旌驮u(píng)審規(guī)則，實(shí)行部門(mén)審核責(zé)任制和項(xiàng)目責(zé)任制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理，探索新的資助資金配置方式方法等多種手段加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理，規(guī)范部門(mén)在企業(yè)項(xiàng)目選擇上的自由裁量權(quán)，減少人為因素影響，提高財(cái)政資源配置效果。

六是創(chuàng)新財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金存放商業(yè)銀行方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全增值。建立了公開(kāi)、公正、透明且具可操作性的財(cái)政存款分配評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新資金運(yùn)作模式，通過(guò)在各商業(yè)性銀行之間進(jìn)行財(cái)政存款分配，引導(dǎo)商業(yè)性銀行加大對(duì)本地企業(yè)的貸款支持力度。閑散資金集中分存。定期存款占專(zhuān)項(xiàng)資金存款總量的比重從改革前的18%上升到改革后的85%以上，定期利息收入大幅增加。統(tǒng)籌安排使用財(cái)政資金，通過(guò)財(cái)政間歇資金墊付基建款，極大地節(jié)省了貸款成本。按照《深圳市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)激勵(lì)辦法》確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系向各家商業(yè)性銀行進(jìn)行存款分配，保證了財(cái)政資金存放的公正、公開(kāi)、透明，從源頭上杜絕腐敗。加強(qiáng)了財(cái)政資金的核算及存放管理。專(zhuān)項(xiàng)資金存放方式由原來(lái)的“一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)應(yīng)一個(gè)銀行賬戶(hù)”變成了“所有專(zhuān)項(xiàng)資金通過(guò)集散賬戶(hù)統(tǒng)籌調(diào)度”，通過(guò)一系列指標(biāo)考評(píng)，確保財(cái)政資金存放在安全系數(shù)高的商業(yè)銀行，從而進(jìn)一步提高財(cái)政資金存放的安全性。

七是推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開(kāi)范圍，細(xì)化預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容。積極推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，落實(shí)好部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的主體責(zé)任，鼓勵(lì)部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，市本級(jí)39家政府部門(mén)全面公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算，48家部門(mén)公開(kāi)了“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算數(shù)據(jù)，且部門(mén)預(yù)算公開(kāi)情況已納入了政務(wù)公開(kāi)電子監(jiān)察系統(tǒng)。

八是改革市區(qū)財(cái)政體制。財(cái)權(quán)事權(quán)下沉，市、區(qū)兩級(jí)的財(cái)力格局由60∶40調(diào)整為50∶50左右，區(qū)級(jí)財(cái)力顯著增強(qiáng)，同時(shí)將部分增長(zhǎng)潛力大的稅種繼續(xù)設(shè)為區(qū)專(zhuān)享收入，夯實(shí)基層財(cái)力財(cái)源。豐富財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制，建立健全促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、節(jié)能減排，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。擴(kuò)大市區(qū)共享稅范圍，市區(qū)共享收入擴(kuò)大到7項(xiàng)主要稅種。建立體制中期評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)體制彈性和靈活性。

九是規(guī)范推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。研究出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》、《深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（試行）》、《深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單（試行）》，積極推動(dòng)社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中發(fā)揮作用。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄緊貼深圳實(shí)際。明確購(gòu)買(mǎi)目錄分面向社會(huì)公眾的服務(wù)事項(xiàng)和政府履職所需的專(zhuān)業(yè)性輔助性服務(wù)事項(xiàng)兩大類(lèi)，并將水務(wù)保障、食品安全、公開(kāi)電話接聽(tīng)服務(wù)、執(zhí)法輔助等內(nèi)容納入目錄，與深圳城市發(fā)展階段和戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。首次提出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單制度。將不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項(xiàng)和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場(chǎng)提供的事項(xiàng)列為禁止購(gòu)買(mǎi)目錄，厘清了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的邊界。完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)各購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際需要及工作目標(biāo)等，綜合物價(jià)水平、工資水平、社會(huì)保障規(guī)定、費(fèi)用成本和財(cái)政支付能力等因素，并根據(jù)厲行節(jié)約的原則科學(xué)測(cè)算，提出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上合理提出預(yù)算需求。優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)程序。對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、信息公開(kāi)、組織實(shí)施、簽訂合同、支付經(jīng)費(fèi)、過(guò)程監(jiān)管、成果驗(yàn)收等作出了明確規(guī)定。如規(guī)定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施前5個(gè)工作日，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)在政府采購(gòu)主管部門(mén)指定的政府采購(gòu)網(wǎng)站公告具體項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、購(gòu)買(mǎi)預(yù)算等內(nèi)容；購(gòu)買(mǎi)服務(wù)結(jié)果產(chǎn)生5個(gè)工作日內(nèi)，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)公告征集篩選情況、競(jìng)爭(zhēng)及評(píng)比遴選情況、承接主體、成交金額、服務(wù)內(nèi)容和承諾等信息，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目完成后，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)組織對(duì)服務(wù)成果驗(yàn)收，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。這樣，明確了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各環(huán)節(jié)要求，有利于實(shí)踐操作。

（作者系深圳市財(cái)政委員會(huì)副處長(zhǎng)；深圳市編辦副處長(zhǎng)）