● 陳思奇 李 智

完善公共財政體制發(fā)揮公共財政職能

● 陳思奇 李 智

深圳推動公共財政體制改革，突出財政政策和財政資金的導向作用，促使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；突出財政公共性，提升財政管理質(zhì)量，確保民生優(yōu)先，提高公共服務(wù)均等化水平。

▲ 羅湖區(qū)人民南路人行天橋綠化美化

近年來，深圳市財政部門強化“深圳質(zhì)量”的核心理念，深化財政體制改革，完善公共財政體系，充分發(fā)揮財政政策和財政資金的引導作用，采取一系列措施穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、惠民生、推改革，促進了經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)發(fā)展。

一、突出財政政策和財政資金的導向作用，支持自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級

深圳市GDP已邁入萬億元大關(guān)。當前，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨著緊迫的轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。財政政策和財政資金發(fā)揮“杠桿”和“培基”作用，在促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，更加注重提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）創(chuàng)新財政政策，全面構(gòu)建“高新軟優(yōu)”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。2013年市本級安排科技創(chuàng)新和人才投入資金53億元，增長11.3%；充分利用存量資金，籌集6億元啟動了市科技研發(fā)資金投入方式改革，調(diào)動銀行、保險、創(chuàng)業(yè)投資、技術(shù)市場等金融及資本市場各方面主體的積極性，引導社會資本加大對科技研發(fā)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入。加大財政對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度和支撐力量，“十二五”期間市財政對生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意和新一代信息技術(shù)六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持資金預(yù)計累計將超過150億元。整合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專項資金，通過財政資金引導支持創(chuàng)新金融、高端物流、總部經(jīng)濟加速發(fā)展。加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級財政扶持力度，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌化、國際化、集約化，推動優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端延伸提升。

（二）強力推進節(jié)能減排，促進循環(huán)經(jīng)濟和低碳綠色發(fā)展。擴大財政支持節(jié)能減排政策的覆蓋面，在生產(chǎn)、流通、消費等多環(huán)節(jié)推廣節(jié)能減排產(chǎn)品。2013年市財政安排循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能減排專項資金15億元，以財政資金撬動社會資金，加大對節(jié)能減排的投入，支持低碳產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，扶持具有比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ牡吞技夹g(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)。推進綠色低碳事業(yè)發(fā)展，積極資助和獎勵黃標車提前淘汰、新能源公交車示范運行、垃圾減量分類試點、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護等工作，2013年投入8億元用于綠化提升改造減少廢氣源，3億元用于工業(yè)廢氣治理和黃標車更新淘汰。

（三）創(chuàng)新財政資金引導方式，服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2013年市財政安排商貿(mào)、會展、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展、“主打兩個市場”等專項資金11.2億元，支持開展市政府批準的49個境外展覽、經(jīng)貿(mào)推廣和招商推介活動，支持1492家民營及中小企業(yè)參加國內(nèi)經(jīng)貿(mào)科技展會。完善多層次政策性融資平臺，通過降低貸款風險、設(shè)立風險補償機制、政府引導資金投入等措施，以財政“小資金”撬動金融“大資源”。截至2013年，自主創(chuàng)新信用再擔保平臺開展了535筆再擔保業(yè)務(wù)，涉及金額40億元，服務(wù)中小企業(yè)超過2600家；互保金平臺累計通過預(yù)審貸款353筆，貸款金額266億元，“重點民營企業(yè)池”中企業(yè)已超過350家；創(chuàng)投引導基金已正式簽約設(shè)立的子基金達到10支。

二、突出公共財政的公共性，優(yōu)先保障民生投入

深圳市財政加速向“民生財政”轉(zhuǎn)型，將民生優(yōu)先、民生為重的理念貫徹財政資金的分配、使用和管理全過程。逐年加大對民生和社會事業(yè)的投入，著力提高基本公共服務(wù)均等化水平。

一是抓緊構(gòu)建財政對民生投入穩(wěn)定增長的長效機制。推動財政資金和社會資源向民生領(lǐng)域傾斜，保障民生投入占財政支出比重逐年提高。在預(yù)算分配過程中，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的支出。在資金管理上，轉(zhuǎn)變“給錢”、“買單”等被動式的理財方式，加大對直接落實到個人、直接補助到民生項目上的各項財政資金的監(jiān)督力度，讓全體社會成員平等地享受社會資源和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

二是加快推進基本公共服務(wù)均等化的進程，重點考慮戶籍人口和非戶籍人口的關(guān)系，與特區(qū)一體化相銜接。切實加大公共財政對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，建立健全符合市情、比較完整、覆蓋全市、分布合理、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。同時，集中力量解決人民群眾反映突出的民生熱點、難點問題，逐步消除因居民身份屬性或區(qū)域發(fā)展不平衡而造成的公共服務(wù)保障差異，使居民大體均等地享有現(xiàn)代城市生活和發(fā)展必需的基本公共服務(wù)。

三是民生投入的水平與社會經(jīng)濟發(fā)展階段和財力相協(xié)調(diào)。深化財政對民生領(lǐng)域保障范圍、標準和方式的政策研究，統(tǒng)籌安排好財力，不斷優(yōu)化財政對民生的投入方式和投入重點，探索建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府財力相適應(yīng)的民生投入保障機制，通過若干年的努力，逐步、有序、系統(tǒng)地解決好各類民生問題。

三、深化財政管理改革，提升財政管理質(zhì)量

一是實施政府全口徑預(yù)算管理，所有收支應(yīng)審盡審。2014年起，市政府正式將市本級公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算統(tǒng)一納入政府預(yù)算體系，按照統(tǒng)一時間、統(tǒng)一格式和統(tǒng)一程序編報，并按照法律規(guī)定的時間一并提交市人代會審議，確保本級政府所有收支均納入市人大審查監(jiān)督范圍。

二是深化部門預(yù)算改革，強化預(yù)算責任。創(chuàng)新部門預(yù)算編制管理模式，成立了部門預(yù)算編審委員會，負責研究解決本級部門預(yù)算編制中的問題，并統(tǒng)一標準、統(tǒng)一政策。制定了《深圳市本級部門預(yù)算準則》、《深圳市人民政府部門行政首長財經(jīng)責任問責暫行辦法》，強化預(yù)算單位在預(yù)算編制和執(zhí)行中的責任。延長預(yù)算編制周期，本級部門預(yù)算全面實施項目庫管理模式?？茖W劃分支出分類，制定相應(yīng)的支出、配備標準，細化支出預(yù)算編制。完善預(yù)算績效管理制度。出臺加強財政預(yù)算績效管理工作的意見，開展重點績效評價試點，增強了預(yù)算單位績效管理意識，提高了財政資金使用績效。

三是推進國庫集中支付改革。2010年，市區(qū)兩級均已實行了國庫集中支付管理。實現(xiàn)了集中支付系統(tǒng)（信息）與市人大相關(guān)系統(tǒng)實時聯(lián)網(wǎng)，改進和完善了國庫集中支付改革技術(shù)支撐系統(tǒng)。同時，解決了過去財政資金層層撥付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多容易造成擠占挪用等問題，所有款項都能直接、及時、高效地支付到商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者手中。

四是改革政府采購運作機制，讓政府采購陽光運行。在采購計劃管理、投訴管理、信息公告、采購流程、專家?guī)旌凸?yīng)商庫建設(shè)等方面，形成了較為完備的政府采購制度體系。改革政府采購計劃下達方式。政府采購項目均以年度總投資下達虛擬指標，按當年可支付規(guī)模下達實際指標，剩余指標由財政統(tǒng)一預(yù)留，年度預(yù)算執(zhí)行過程中根據(jù)單位實際支付情況予以安排。創(chuàng)新采購手段，全面實施網(wǎng)上采購。

五是清理整合專項資金。2009年啟動了專項資金整合工作。清理整合后，市級財政專項資金只設(shè)立13項，對產(chǎn)業(yè)類專項資金進行重點整合。通過建立全市統(tǒng)一專家?guī)旌驮u審規(guī)則，實行部門審核責任制和項目責任制，加強績效評價管理，探索新的資助資金配置方式方法等多種手段加強專項資金管理，規(guī)范部門在企業(yè)項目選擇上的自由裁量權(quán)，減少人為因素影響，提高財政資源配置效果。

六是創(chuàng)新財政專項資金存放商業(yè)銀行方式，實現(xiàn)財政資金的安全增值。建立了公開、公正、透明且具可操作性的財政存款分配評價激勵機制。創(chuàng)新資金運作模式，通過在各商業(yè)性銀行之間進行財政存款分配，引導商業(yè)性銀行加大對本地企業(yè)的貸款支持力度。閑散資金集中分存。定期存款占專項資金存款總量的比重從改革前的18%上升到改革后的85%以上，定期利息收入大幅增加。統(tǒng)籌安排使用財政資金，通過財政間歇資金墊付基建款，極大地節(jié)省了貸款成本。按照《深圳市財政專項資金評價激勵辦法》確定的評價指標體系向各家商業(yè)性銀行進行存款分配，保證了財政資金存放的公正、公開、透明，從源頭上杜絕腐敗。加強了財政資金的核算及存放管理。專項資金存放方式由原來的“一個專項資金對應(yīng)一個銀行賬戶”變成了“所有專項資金通過集散賬戶統(tǒng)籌調(diào)度”，通過一系列指標考評，確保財政資金存放在安全系數(shù)高的商業(yè)銀行，從而進一步提高財政資金存放的安全性。

七是推進預(yù)算信息公開。進一步擴大預(yù)算公開范圍，細化預(yù)算公開內(nèi)容。積極推進部門預(yù)算公開，落實好部門預(yù)算公開的主體責任，鼓勵部門進一步細化部門預(yù)算公開的內(nèi)容，市本級39家政府部門全面公開了部門預(yù)算，48家部門公開了“三公”經(jīng)費預(yù)決算數(shù)據(jù)，且部門預(yù)算公開情況已納入了政務(wù)公開電子監(jiān)察系統(tǒng)。

八是改革市區(qū)財政體制。財權(quán)事權(quán)下沉，市、區(qū)兩級的財力格局由60∶40調(diào)整為50∶50左右，區(qū)級財力顯著增強，同時將部分增長潛力大的稅種繼續(xù)設(shè)為區(qū)專享收入，夯實基層財力財源。豐富財稅激勵機制，建立健全促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、節(jié)能減排，加強生態(tài)保護和基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付機制。擴大市區(qū)共享稅范圍，市區(qū)共享收入擴大到7項主要稅種。建立體制中期評估機制，增強體制彈性和靈活性。

九是規(guī)范推進政府購買服務(wù)。研究出臺《關(guān)于政府購買服務(wù)的實施意見》、《深圳市政府購買服務(wù)目錄（試行）》、《深圳市政府購買服務(wù)負面清單（試行）》，積極推動社會組織在社會管理和公共服務(wù)中發(fā)揮作用。購買服務(wù)目錄緊貼深圳實際。明確購買目錄分面向社會公眾的服務(wù)事項和政府履職所需的專業(yè)性輔助性服務(wù)事項兩大類，并將水務(wù)保障、食品安全、公開電話接聽服務(wù)、執(zhí)法輔助等內(nèi)容納入目錄，與深圳城市發(fā)展階段和戰(zhàn)略目標相一致。首次提出政府購買服務(wù)負面清單制度。將不屬于政府職責范圍的服務(wù)事項、應(yīng)當由政府直接提供的履職服務(wù)事項和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場提供的事項列為禁止購買目錄，厘清了政府購買服務(wù)的邊界。完善政府購買服務(wù)標準。強調(diào)各購買主體應(yīng)按照國家標準、行業(yè)標準，結(jié)合購買服務(wù)項目實際需要及工作目標等，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素，并根據(jù)厲行節(jié)約的原則科學測算，提出購買服務(wù)的價格標準和數(shù)量標準，在此基礎(chǔ)上合理提出預(yù)算需求。優(yōu)化購買服務(wù)程序。對項目申報、預(yù)算編報、信息公開、組織實施、簽訂合同、支付經(jīng)費、過程監(jiān)管、成果驗收等作出了明確規(guī)定。如規(guī)定購買服務(wù)實施前5個工作日，購買主體應(yīng)在政府采購主管部門指定的政府采購網(wǎng)站公告具體項目、服務(wù)標準和要求、購買預(yù)算等內(nèi)容；購買服務(wù)結(jié)果產(chǎn)生5個工作日內(nèi)，購買主體應(yīng)公告征集篩選情況、競爭及評比遴選情況、承接主體、成交金額、服務(wù)內(nèi)容和承諾等信息，主動接受社會各界的監(jiān)督。購買服務(wù)的項目完成后，購買主體應(yīng)在一個月內(nèi)組織對服務(wù)成果驗收，出具驗收報告。這樣，明確了購買服務(wù)的各環(huán)節(jié)要求，有利于實踐操作。

（作者系深圳市財政委員會副處長；深圳市編辦副處長）