曹永盛 秦德君

摘 要：改革開放以來進行的分權(quán)改革，使得地方政府的權(quán)力不斷膨脹，加之考核機制的不完善和監(jiān)督的不斷弱化，地方政府利用自身多維角色（中央政府的代理者、地方利益的代表者和地方公共物品的提供者）之間的相互交叉和重疊通過所謂的制度創(chuàng)新來追求自身利益最大化。文章通過對案例的分析，進一步厘清了制度創(chuàng)新與政策謀利的內(nèi)在區(qū)別，重新界定了制度創(chuàng)新的邊界，提出以法律的形式確定地方政府制度創(chuàng)新的范圍、推動決策體制和決策程序的制度化建設(shè)、建立制度創(chuàng)新的備案和糾錯機制、完善政績考核機制和監(jiān)督機制等手段使地方政府的制度創(chuàng)新在法律的授權(quán)范圍和制度化的程序內(nèi)進行，避免打著制度創(chuàng)新的幌子謀取自身利益最大化現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障地區(qū)公共利益的最大化。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共政策;制度創(chuàng)新;政策謀利

中圖分類號：D035-01 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1004-1494（2015）04-0082-06

隨著改革開放分權(quán)和市場化的逐步深化，我國先后實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革;國有企業(yè)放權(quán)讓利和允許非公有制經(jīng)濟合法存在改革;社會主義市場經(jīng)濟體制改革等一系列制度創(chuàng)新，這一切無疑是保障我國30年經(jīng)濟高速增長和社會穩(wěn)定的重要制度基礎(chǔ)。

改革開放以來我國進行的強制型制度變遷固然離不開中央政府的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，但是地方政府的制度創(chuàng)新也發(fā)揮著重要作用。錢穎一和溫加特把財政分權(quán)后的中國政府體制稱為“維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”，認為1979年以后我國建立的M型層級行政管理結(jié)構(gòu)使得中央政府可以利用指標競爭對地方政府官員形成強有力的激勵機制，促使各地方政府進行制度創(chuàng)新保障本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展[1]。中國學者楊瑞龍認為改革開放以來的制度變遷，地方政府在其中擔當了第一行動集團的角色，使其更加具有實施制度創(chuàng)新的意愿。哈耶克認為地方政府與中央政府相比更貼近民眾，具有信息優(yōu)勢，因此分權(quán)能夠帶來的更高的效率[2]。林毅夫通過對1970至1993年中國28個省市的相關(guān)數(shù)據(jù)進行計量分析，得出中國的財政分權(quán)推動了中國經(jīng)濟增長，改善了經(jīng)濟效率[3]。但是也有學者認為分權(quán)改革帶來的不僅是經(jīng)濟的增長，更導致了各種社會問題。如黃君潔認為地方政府權(quán)力的擴大會導致腐敗問題的發(fā)生，從而降低經(jīng)濟效率。孫群力認為財政分權(quán)會導致地方政府規(guī)模的擴大，壓縮民間資本的活力和積極性[4]。周業(yè)安認為分權(quán)事實上會引起地方政府在競爭過程中選擇保護性策略，從而增加地區(qū)之間的交易成本，損害經(jīng)濟增長[5]。

所以說，分權(quán)化改革一方面使地方政府擁有了較大的地方自主管理權(quán)，可以根據(jù)地區(qū)的實際情況制定更符合轄區(qū)經(jīng)濟、政治、文化等方面發(fā)展的公共政策，另一方面，也使具有三重身份的（中央政府在本轄區(qū)的代理者、地方利益的代表者、地方公共物品的提供者）地方政府利用身份的相互交叉逐漸發(fā)展為具有自身獨立利益的謀利型地方政府，部分謀利型的公共政策以制度創(chuàng)新的面貌披上了合法化的外衣。

一、地方政府的多維角色定位透視

（一）中央政府在本轄區(qū)的代理者

盡管改革開放以來，隨著分稅制等其他分權(quán)制度的實行使地方政府相較于改革前擁有了更為廣泛的權(quán)力，但是在我國這樣一個單一制主權(quán)國家里，地方政府以中央政府代理者的身份進行政治活動，其公共行為受中央政府的約束和監(jiān)督。地方政府的權(quán)力來自于中央政府的授權(quán)和特許，按照權(quán)責對等的原則中央政府有權(quán)利也有義務(wù)通過立法、行政、財政、人事等途徑對地方政府的公共政策行為進行合理的監(jiān)控。從現(xiàn)實情況來說，地方政府雖然掌握了越來越多的自主管理權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，但是中央與地方之間政治框架基本沒有改變，中央政府一方面通過財政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)資源分配來調(diào)控地方政府的行為，另一方面則通過一整套政府績效考評制度來約束地方的決策者。

所以說，改革開放以來經(jīng)濟上分權(quán)和政治上集權(quán)的改革方式使得中央政府依然有方法可以約束地方政府的公共政策行為，使得地方政府不得不通過完成中央政府及上級政府的任務(wù)目標（包括發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、消除貧困、保護環(huán)境等）來獲取上級政府的滿意和肯定。

（二）地方利益的代表者

改革開放前，我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制使得地方政府實際上是上級政府的執(zhí)行機構(gòu)，地方利益雖客觀存在，但被整合到整體利益范圍中。改革開放后，地方政府的自主性逐漸增強，地方政府尋求合法性的途徑由原來僅僅依靠上級政府的認可拓寬為尋求轄區(qū)內(nèi)居民認同和上級政府的認可。

從法理上來說，政府的權(quán)力來自于轄區(qū)內(nèi)公民自然權(quán)利的讓渡，政府存在的必要性就是代表轄區(qū)內(nèi)的公共利益。從實際情況來說，公民可以通過“用手投票”的方式來向地方政府表達自己的利益訴求。權(quán)力機關(guān)在某種意義上就是為了收集公共意見，形成公共利益，而作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)就是為了最大化的實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的公共利益，作為轄區(qū)利益代表者的地方政府其目標是向上級機關(guān)反映本轄區(qū)的公共利益爭取上級政府財力、人力和物力的支持和其他的地方政府進行競爭爭取本地區(qū)的利益最大化。

（三）轄區(qū)的管理者和地方公共物品的提供者

社會契約論認為，由個人權(quán)利讓渡而組成的公共管理機構(gòu)存在主要目的在于避免個人在各自爭斗中導致社會的消亡，限制人類無休止的爭斗，政府以管理者的身份保障社會正常運行。公共經(jīng)濟學則從公共物品的提供效率提出中央政府應(yīng)當提供全國性公共物品，地方政府應(yīng)當提供地方性公共物品。

從管理的效益上來說，地方政府能更準確、更有效的了解和把握本地方民眾的需求和具體偏好，從而能夠更有效地為本轄區(qū)的公民服務(wù)。更重要的是中央政府在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置地方一級政府的原因也是在于更有效，更有針對性的滿足該轄區(qū)的需求。所以對于地方政府來說生產(chǎn)出更多更好的公共物品，提供給社會成員更多的社會福利是地方政府重要的職責。

二、謀利型地方政府：權(quán)力膨脹、“壓力型”考核、監(jiān)督缺位

公共選擇理論認為，政府并不是傳統(tǒng)理論所認為的是追求公共利益最大化的“政治人”，而是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。對地方政府而言，最主要的利益就是政府財政收入的最大化。對地方政府官員而言，他們“不僅需要關(guān)心自己在任期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟利益的實現(xiàn)程度如何，更關(guān)心自身的政治利益能否得到滿足，如中央的嘉獎、職務(wù)的升遷”[6]。

作為中央政府在本轄區(qū)的代理者、地方利益的代表者和轄區(qū)的管理者和地方公共物品的提供者，這三重身份相互交叉、互有重疊，但也正是因為這三維角色集地方政府于一身，造成了地方政府的監(jiān)督主體不明確，權(quán)力界限不清晰，行為目標不確定，考核機制不健全。地方政府在行為時既要“眼睛向上看”（即觀察上級政府的反應(yīng)），也要“眼睛向下看”（即是否滿足本轄區(qū)內(nèi)公民的需求），更重要的是地方政府往往會利用多維角色的相互交叉和重疊，欺上瞞下，“眼睛向自己看”（即是否滿足自身的政治和經(jīng)濟利益），通過所謂的制度創(chuàng)新來追求自身利益的最大化。

（一）權(quán)力膨脹

改革開放30多年的飛速發(fā)展，很大程度上是得益于放權(quán)讓利的改革方式有效的刺激了地方政府和微觀主體的積極性。在體制轉(zhuǎn)軌的大背景下，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟發(fā)展收益權(quán)、財政自主支配權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)，逐漸發(fā)展成為合法的獨立利益主體。

在經(jīng)濟發(fā)展收益權(quán)方面，我國由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制先后經(jīng)歷了1980—1984年的“劃分收支，分級包干”體制，1985—1987年的“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制，1988—1993年的“財政大包干”體制和1994年實行至今的分稅制。1980—1993年“分灶吃飯”的財政體制打破了“一灶吃飯”的傳統(tǒng)格局，按照經(jīng)濟管理制度規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方的收支范圍，將收入劃分為中央財政固定收入，地方財政固定收入和中央、地方的調(diào)劑收入，并根據(jù)核定的地方收支基數(shù)，分地區(qū)確定地方固定收入上解比例，調(diào)劑收入上解比例和定額補助數(shù)額，承認了中央與地方各自的利益，賦予了地方較大的財政自主權(quán)[7]。1994年實行的“分稅制”按照“存量不動，增量調(diào)整”的原則，將原屬地方財源劃作中央收入和共享收入后，在體制上采取稅收返還的形式保證了地方的財政收入，更重要的是將與經(jīng)濟增長直接相關(guān)的增值稅的25%留給地方，保障了地方的既得利益。所以總的來說，改革開放后，地方政府由原來幾乎單純依賴上級政府的資源扶持逐步獲得了自己的經(jīng)濟發(fā)展收益權(quán)。

在財政自主支配權(quán)方面，“分灶吃飯”體制下，中央政府對于地方政府的自留財政收入的使用不做具體安排，也不再向地方分配支出指標，地方財政資金的分配完全與中央脫鉤。分稅制下，地方財政收入雖在量上受到限制，但地方政府對地方財政收入的使用與分配依然具有較大的自主權(quán)，在本級政權(quán)運轉(zhuǎn)、所屬企業(yè)投資補貼、省內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、省屬事業(yè)單位事業(yè)費開支和社會保障等財政支出方面有較大自由度。

在經(jīng)濟管理權(quán)方面，伴隨著中央向地方下放財權(quán)的同時，地方政府也擁有了支配地方國有、共有資源的權(quán)力，在公共政策的制定和執(zhí)行上不僅獲得了自主權(quán)更具備了與中央博弈的能力，在土地和水資源使用、國有企業(yè)的改制與轉(zhuǎn)讓、城市建設(shè)與經(jīng)營等方面也逐漸獲得了主導權(quán)。由此，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟管理權(quán)，由一個被動的執(zhí)行者變成積極的管理者，大大調(diào)動了其參與改革和發(fā)展的積極性。

（二）“壓力型”考核

一般認為，我國經(jīng)濟增長的動力來源地方政府，而地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的動力不僅來自于財政體制改革后形成的經(jīng)濟利益的激勵，而且來自于政治利益上的激勵。改革采取的經(jīng)濟上分權(quán)和政治上集權(quán)的方式使地方政府政績考核主體沒有改變，依然是上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)的居民，而我國作為一個發(fā)展中國家，政府作為一個發(fā)展型政府其首要目標就是推動經(jīng)濟發(fā)展，自然而然，中央政府對于地方政府的政績考核標準就是國資利用率、GDP和財政收入增長率等反映經(jīng)濟績效的指標。

更為重要的是上級政府把就業(yè)率、GDP增長率、稅收增長率等經(jīng)濟指標作為評價和獎懲地方官員的主要依據(jù)，讓每個官員的仕途升遷與本地經(jīng)濟增長掛鉤，作為理性經(jīng)濟人的地方官員必然會以大力發(fā)展經(jīng)濟來建立政績，為自己的提升撈取政治資本，有時更會不顧地方的公共利益和中央政府的總體戰(zhàn)略部署將自己的利益轉(zhuǎn)化為看似合理的地方利益，例如在房價調(diào)控領(lǐng)域、地方保護主義和重復(fù)建設(shè)領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域都出現(xiàn)此類情況。

（三）監(jiān)督缺位

改革開放后，我國中央政府雖然一方面仍繼續(xù)通過干部人事制度等維持著地方嚴格的政治控制，另一方面也通過黨的紀律檢查制度、行政監(jiān)察制度等嚴格監(jiān)督著地方政府和地方政府官員的公共行為，但不得不承認，隨著行政性分權(quán)的實行，中央與地方政府經(jīng)濟關(guān)系上出現(xiàn)了“強地方弱中央”的格局。更為重要的是，中央與地方作為一種典型的委托—代理關(guān)系，處于信息劣勢的委托方即中央政府無法有效的監(jiān)督處于信息優(yōu)勢的代理方即地方政府，地方政府可以通過瞞報、虛報等手段來躲避中央政府的監(jiān)督。更何況，地方政府的紀委和監(jiān)察部門的人力、財力和物力都是來源于本級地方黨委和地方政府，無法獨立、公正展開監(jiān)督任務(wù)。

按照社會契約論的觀點，地方政府的權(quán)力來源于轄區(qū)內(nèi)人民權(quán)力的讓渡，地方政府存在的必要在于化解個人紛爭實現(xiàn)公共利益的最大化，所以說地方政府的公共政策行為要以滿足轄區(qū)內(nèi)公共利益訴求為導向，盡量實現(xiàn)本轄區(qū)居民的福利最大化。在制度設(shè)計上表現(xiàn)為，轄區(qū)居民可以通過“用手投票”和“用腳投票”兩種機制約束地方政府的利維坦性質(zhì)，提高本地區(qū)的教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利。但是在實際生活中，因為地方政府實行的是一種自上而下的政府委任制的官員選拔制度，上級是根據(jù)官員任期內(nèi)所實現(xiàn)的經(jīng)濟績效來決定他們的政治升遷，而不是根據(jù)居民的需求和意愿，再加上地方人大相對于地方政府的弱勢地位，并不能對政府形成真正的約束力，所以說，我國轄區(qū)內(nèi)居民的“用手投票”選舉機制在監(jiān)督地方政府公共政策行為上力量是較弱的。在發(fā)揮“用腳投票”機制監(jiān)督政府行為方面，我國轄區(qū)居民流動一方面受制于傳統(tǒng)“差序格局”社會的影響，即社會關(guān)系以及文化等因素導致居民遷移成本過高，另一方面還受制于我國封閉的戶籍制度，即戶口與就業(yè)、社會保障等個人福利是緊密聯(lián)系在一起的，因而“用腳投票”的人口跨區(qū)域遷移在約束地方政府公共政策行為方面發(fā)揮的作用是比較有限的。

正如上面所分析的，在市場化的大環(huán)境下，地方政府的權(quán)力不斷膨脹，與此相應(yīng)的是對于地方政府的考核機制和監(jiān)督機制卻沒有完善，地方政府利用這樣的制度設(shè)計漏洞通過所謂的制度創(chuàng)新去制定公共政策謀求自身利益的最大化，我們把這種政府稱之為“謀利型政府”。

三、制度創(chuàng)新還是政策謀利：基于案例的分析

美國學者熊彼特將制度創(chuàng)新定義為用一種效益更高的制度來代替另一種制度的過程，其誘致因素在于主體期望獲得更大的潛在利潤。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)制度的供給者，為了獲取比其他地區(qū)更多的潛在利潤包括政治利益（本屆政府的政績以及官員個人的升遷等）和經(jīng)濟利益（地方政府財政收入最大化、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況以及官員灰色收入、腐敗收入等）必然會通過制度創(chuàng)新不斷修正和調(diào)適原有的不利于自身發(fā)展的制度和政策使自己在競爭中得以生存和發(fā)展。

我國目前地方政府制度創(chuàng)新行為主要有以下三種類型：一是中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為，二是地方政府自主的制度創(chuàng)新行為，三是地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為[8]。有效的制度創(chuàng)新確實一方面促進了轄區(qū)原有的技術(shù)、資本和勞動力對經(jīng)濟增長發(fā)揮更大作用，另一方面也吸引更多的流動性資源要素來促進本轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。但是不得不注意的是，在地方政府權(quán)力膨脹，考核畸形和監(jiān)督缺位的環(huán)境下，部分的地方政府正逐漸發(fā)展成為謀利型政府，利用制度創(chuàng)新的幌子追求本級政府的利益和地方政府官員的利益。地方政府本身的利益既包括政府規(guī)模的擴大、預(yù)算的增加和自身經(jīng)濟能力和財政收入增長，也包括部門在提供公共產(chǎn)品時支出的擴大。地方政府官員的利益其中又分為兩個方面，一是政治利益即政治升遷其決定因素在于地方經(jīng)濟的狀況，二是經(jīng)濟利益表現(xiàn)為設(shè)租獲取更多的財富。

案例一：弋陽不許賣外地肉[9]。

江西省上饒市弋陽縣的一家冷鮮肉門店，在2013年10月3日遭到了數(shù)名當?shù)匦⊥涝讏鰡T工的打砸，并對門店值班店員方有明（男，40歲，江西弋陽縣人）進行毆打?！盀楸Ｗo人身安全和財產(chǎn)安全，方有明奮起自衛(wèi)，雙方各有損傷”，但隨后方有明被當?shù)剡柨h公安局以涉嫌故意傷害罪進行了刑事拘留。

在弋陽打砸雙匯營業(yè)點事件中，該縣商務(wù)局副局長、縣屠宰廠承包人葉某某利用其主管全縣屠宰工作的公權(quán)力，把持和壟斷該縣肉類市場，利用縣政府，草率下發(fā)弋陽縣人民政府〔2013〕145號文件，明確要求：“從嚴準入、實行市場準入制度”，實行外埠冷鮮豬肉類產(chǎn)品市場準入制度，要求雙匯肉必須先備案、二次檢疫才能銷售。

案例二：地方政府救市政策各出奇招[10]。

以?？跒槔?，三個月內(nèi)三度救市，并于近期出臺的救市文件提出，建立房地產(chǎn)銷售獎勵機制，對島外中介機構(gòu)每銷售1套面積在90平方米（含）以上的商品房，獎勵1000元，每銷售1套面積在90平方米以下的商品房，獎勵500元;同時獎勵本市2014年銷售量（網(wǎng)簽數(shù)據(jù)）前10名的房地產(chǎn)企業(yè)，每家獎勵10萬元。這也是多年來首次出現(xiàn)獎勵中介的舉措。

四川出臺政策，從2014年7月1日至2014年12月31日期間，對金融機構(gòu)按照國家政策規(guī)定向居民家庭在四川省行政轄區(qū)內(nèi)首次購買自住普通商品房 提供貸款，且貸款利率不超過（含）人民銀行公布的同期貸款基準利率，按金融機構(gòu)實際發(fā)放符合條件貸款金額的3%給予財政補助。

2014年8月8日，福建省住建廳官網(wǎng)終于悄悄掛出《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》（下稱“《意見》”），被業(yè)內(nèi)稱為“閩八條”，這是自本輪地方政府松綁樓市調(diào)控以來，首個正式由省級政府出臺的樓市松綁政策。

寧夏出臺的《關(guān)于促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中，明確對首次使用住房公積金貸款購買普通商品住房的職工，貸款額度最高可以達到本人（含配偶）繳存余額的15倍，住房公積金貸款比例可以達到購房總價的75%。

案例一中地方政府出臺的限制外地豬進入弋陽的公共政策，看似是為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟和保護當?shù)仞B(yǎng)豬專業(yè)戶的利益，但是背后暗含著地方政府和地方官員的利益訴求。此地方保護主義的公共政策既滿足了該縣商務(wù)局副局長、縣屠宰廠承包人葉某某的經(jīng)濟利益，也滿足了地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟，以此獲得政治升遷的目的?？此票Ｗo地方利益的政策既造成了大量的重復(fù)、低效甚至“擺設(shè)”的投資和大量的產(chǎn)能過剩，形成封閉的地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，市場遭到扭曲，使國家蒙受巨大損失，又使該地區(qū)的居民無法購買到廉價、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。

案例二中各地方政府出臺的各種救市政策則直接反應(yīng)了謀利型地方政府的政策謀利行為。一方面，房地產(chǎn)市場作為地方經(jīng)濟的重要部分，地方政府不可能允許房地產(chǎn)市場的萎縮，影響其政治前途，另一方面，房地產(chǎn)市場作為地方政府主要財源之一，其市場的興衰直接影響地方政府的財政收入和地方公務(wù)員隊伍的福利，更何況，作為中國三大利益集團之一的房地產(chǎn)商是給地方官員輸送經(jīng)濟利益的主要供給者。而作為地方政府權(quán)力的來源者，轄區(qū)內(nèi)居民對于高額的房價或“望而生畏”，或淪為“房奴”。

在現(xiàn)實生活中，諸如南京市衛(wèi)生防疫站濫用行政權(quán)力禁止“娃哈哈”食品集團公司的“娃哈哈”果奶在南京地區(qū)銷售，上海市與湖北省之間的“汽車大戰(zhàn)”;為污染企業(yè)打開方便之門;土地傾銷式招商引資等行為都是典型的通過出臺公共政策為地方政府或地方官員謀取的利益最大化的行為。這其中既有上述所說的權(quán)力膨脹，考核畸形和監(jiān)督缺位的因素，也有政企不分（原有的中央對于企業(yè)的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府）;法律法規(guī)不健全（地方政府權(quán)力的范圍并不是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定而是根據(jù)地方與中央的博弈結(jié)果）;行政決策體制和程序不規(guī)范（權(quán)力幾乎成為唯一的或最重要的決策資源，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會得到通過和貫徹[11]）的影響。

四、地方政府推進制度創(chuàng)新應(yīng)堅持的主要原則

要防止制度創(chuàng)新變成政府謀利手段，應(yīng)堅持以下原則：

（一）法無授權(quán)不可為。政府的一切權(quán)力源于人民和法授，所以說國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)，任何級別的領(lǐng)導干部都沒有法外之權(quán)。地方政府的制度創(chuàng)新也必須按照法治引領(lǐng)改革發(fā)展的原則，在法律的框架內(nèi)合理、合法創(chuàng)新，地方政府惟有樹立法治思維，謹守權(quán)力邊界，秉持職權(quán)法定，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，依法用權(quán)、秉公用權(quán)，才能從根本上防范政策謀利的出現(xiàn)，做到從心所欲不逾矩。

（二）不以犧牲公民利益為代價。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表者，其目標在于追求公共利益的最大化，但是在實現(xiàn)公共利益的最大化的過程中一定要處理好個人利益與公共利益的關(guān)系、公共利益與地區(qū)利益、部門利益的關(guān)系。事實上，加大招商力度、優(yōu)化投資環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟等固然是政府應(yīng)盡之責，但如果以犧牲、侵犯公民的合法利益為代價，則背離了制度創(chuàng)新“為人民服務(wù)”的初衷，則違背了公共利益內(nèi)涵本身就所包涵的不以任何個人利益為代價的原則，所以說，無論動機多么單純、訴求多么合理，只要受損害的是民眾，這樣的制度創(chuàng)新都是不可取的。而謀利型公共政策正是以“公共利益”之名，“部門利益和官員利益”之實，侵蝕公民個體或法人的合法利益，實質(zhì)上是政府公權(quán)力對民眾私權(quán)利的侵犯，對此我們必須加以警惕之。

（三）程序正義重于結(jié)果正義。結(jié)果正義和程序正義密不可分，結(jié)果正義是公共政策追求的目標，而程序正義是公共政策目標實現(xiàn)的手段，在制度創(chuàng)新的過程中一定要通過程序正義來保證結(jié)果正義，在任何情況下都不可因追求結(jié)果正義而忽視程序正義，二者的關(guān)系在公共政策的制定與執(zhí)行過程都不可偏廢。只有一個“程序正義”的制度創(chuàng)新，才可能使全體社會成員得到正義、公平的利益和損失分配，這樣的“結(jié)果正義”才可靠，讓人放心，這個社會才是正義社會。

五、地方政府推進制度創(chuàng)新的對策

改革開放30多年來的實踐經(jīng)驗表明，地方政府的制度創(chuàng)新一方面保證了中國經(jīng)濟的活躍與飛速發(fā)展，另一方面也不斷改善了地方政府的治理能力和轄區(qū)制度環(huán)境。但需要注意的是，地方政府利用制度創(chuàng)新謀取自身利益是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中迫切需要解決的問題之一。

（一）以法律的形式確定地方政府制度創(chuàng)新的范圍。目前，我國地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力范圍在法律上沒有得到明確的合理的界定，中央與地方的權(quán)力范圍和自由裁量空間的確定基本上都是依靠中央領(lǐng)導與地方領(lǐng)導討價還價的談判和中央政府與地方政府的博弈能力，缺乏法律依據(jù)，變動性和隨意性大。當?shù)胤秸畬χ醒胝咦晕依婊瘓?zhí)行時，經(jīng)常會出現(xiàn)中央踩“剎車”，地方踩“油門”的情況，所以說，要防范謀利型公共政策的出現(xiàn)，就應(yīng)該使制度創(chuàng)新的權(quán)力和范圍具有法律或制度的保障，減少各自行為的不確定性，從原來的行政分權(quán)走向法律分權(quán)，使地方政府的制度創(chuàng)新法制化、制度化和程序化。

（二）決策體制和決策程序的制度化。根據(jù)程序正義重于結(jié)果正義的原則，應(yīng)將地方政府制度創(chuàng)新的公共決策納入到法制化的軌道，依法確立科學合理的決策體制和決策程序，將調(diào)查程序、方案設(shè)計程序、可行性論證程序和聽證程序等以法律的形式固定下來，保障制度創(chuàng)新的科學化、民主化，避免“政策近視病”和“長官意志”等弊端。

（三）建立制度創(chuàng)新的備案和糾錯機制。中央政府不僅要從法律上確定地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力和范圍，也要對于地方政府的制度創(chuàng)新行為進行有效的管理。一方面，地方政府的制度創(chuàng)新行為要及時上報中央政府，建立備案制度，讓中央知曉地方的創(chuàng)新行為，另一方面，建立糾錯機制，對于不合理、不合法、損害公共利益的地方政府制度創(chuàng)新行為，中央政府要及時給與撤銷或者勒令地方政府予以調(diào)整。

（四）從行政性分權(quán)走向經(jīng)濟性分權(quán)。行政性分權(quán)下，地方政府全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戲競爭者等多重身份介入到經(jīng)濟發(fā)展過程中，造成市場行為和政府行為的相互糾纏，給予了地方政府追求自己利益而設(shè)租的機會。所以說，不僅要實現(xiàn)中央與地方的縱向行政性分權(quán)，也要進行政府、市場和社會之間的橫向經(jīng)濟性分權(quán)，要求地方政府要向社會、企業(yè)分權(quán)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與公共行政權(quán)的分離。

（五）完善地方政府政績考核制度。在我國當前以經(jīng)濟增長作為地方政府領(lǐng)導政績考核指標的制度安排下，忽視地區(qū)公共利益，關(guān)注本地的經(jīng)濟狀況和財政收入，追求自己的政治前途是地方政府官員作為理性經(jīng)濟人的必然選擇。所以說，改革我國的政績考核制度已經(jīng)刻不容緩，一方面，我們需要改變以GDP為中心的政績考核指標，將諸如群眾生產(chǎn)生活條件提高狀況、社會發(fā)展和環(huán)境保護情況、資源消耗情況和行政效能進步狀況等與地方居民利益密切相關(guān)的因素考慮進去，建立一套科學、合理的政績考核標準。另一方面，我們也需要改變以上級政府作為唯一政績考核主體的狀況，賦權(quán)以民，將最有發(fā)言權(quán)的當?shù)鼐用窈蜕鐣M織納入到政績考核主體當中，使得地方官員必須注重民生，提高公共服務(wù)水平。

（六）完善地方政府制度創(chuàng)新的約束機制。只有建立起全面有效的約束機制，才能使地方政府不敢、不能、不想通過公共政策謀取自己的利益。目前，我國要從兩方面加強約束機制的建設(shè)，一是內(nèi)部監(jiān)督，強調(diào)上級政府對于下級政府的監(jiān)督，建立監(jiān)督部門的直線領(lǐng)導制，避免受同級黨委和政府的干預(yù)。二是外部監(jiān)督，民眾通過意愿表達和退出機制來控制和約束地方政府，目前我國謀利型政策的出現(xiàn)與轄區(qū)內(nèi)居民難以發(fā)揮“用手投票”（表達）和“用腳投票”（退出）有很大關(guān)聯(lián)。通過戶籍制度、社會保障制度和教育制度等方面的改革，保障居民自由遷移權(quán)，使公民能夠通過“退出”向地方政府表達對于制度創(chuàng)新的看法，通過強化各級人大對于政府的監(jiān)督作用和各種社會團體參政議政的優(yōu)勢，使公民能夠通過“表達”向地方政府表達自己的意愿。

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責任編輯 陸 瑩