黃仲盈

摘 要：自治縣自治條例的貫徹落實在很大程度上促進了民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化以及社會各方面的順利發(fā)展，但是，由于現(xiàn)實條件和立法限制等原因，也面臨著諸多問題。文章以廣西隆林、都安、大化、巴馬4個民族自治縣為例，認為當前自治縣自治條例的貫徹落實存在著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復單一、修訂過程流于形式、法律權(quán)威虛空低效、執(zhí)法部門含糊不清等立法困境。根本原因主要有將賦權(quán)視為優(yōu)惠、推行自上而下的立法、自治區(qū)自治條例缺位、立法內(nèi)容趨向雷同等。最后指出，必須堅持和維護黨和國家的民族政策，鞏固和完善民族區(qū)域自治制度，建立健全民族法制體系，堅決貫徹落實自治縣自治條例，促進民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化及其社會的全面發(fā)展。

關鍵詞：廣西;民族;自治條例;立法;解決路徑

中圖分類號：D912.15 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）04-0116-07

自20世紀80年代中期起至2014年，廣西12個民族自治縣都制定并頒布了自治縣自治條例，且都經(jīng)歷了第一輪自治縣自治條例的修訂，絕大部分正在進行第二輪的修訂，其中，隆林、富川、羅城和巴馬等4個自治縣自治條例已通過廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務委員會審議并頒布實施。應該說，自治縣自治條例確實對促進民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化以及社會等各方面的發(fā)展起到了巨大的作用，但也面臨著諸多的問題，應該予以重視。

一、民族自治縣自治條例的立法困境

民族自治縣自治條例的制定，體現(xiàn)了黨和國家實施民族平等政策、民族區(qū)域自治制度的正確性和優(yōu)越性，也極大地促進了民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化以及社會各方面的發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定，鞏固了民族團結(jié)。但是，由于實際情況及立法本身存在的局限性，當前自治縣自治條例也陷入了立法困境之中，出現(xiàn)了諸多的問題。

（一）結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復單一

從廣西12個自治縣自治條例的具體結(jié)構(gòu)來看，雖然各個自治縣的章節(jié)有所不同，有6章、8章、9章等，但總體上可以整合為6章，即第一章：總則;第二章：自治機關;第三章：人民法院和人民檢察院;第四章：自治權(quán);第五章：民族關系;第六章：附則。之所以有的縣份出現(xiàn)8、9章，實際上只是將第四章“自治權(quán)”細分為經(jīng)濟、財政與金融、教育與科技、文化與衛(wèi)生等章節(jié)，在內(nèi)容上并無異。在法條數(shù)上，各縣自治條例也同樣顯示出一種趨同性，即條數(shù)相當，如融水52條、三江48條、龍勝54條、恭城58條、隆林53條、富川58條、都安52條、羅城56條、巴馬55條、環(huán)江56條、大化52條、金秀54條。雖然，法條數(shù)最少的三江侗族自治縣與法條數(shù)最多的恭城瑤族自治縣、富川瑤族自治縣相比相差了10條之多，但是其所闡釋的內(nèi)容基本一致。以隆林、都安、大化、巴馬4個自治縣的自治條例為例，由于其要求的“自治權(quán)”趨向于一致，如果不標出具體的縣份，任選其中一縣的自治條例都可以套用到其他3個縣的自治條例上，個中的原因就是因為各縣所要求的“自治權(quán)”缺乏地方特色，趨于泛化、同一化，這就使得各縣的自治條例針對性不強，重復而單一的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容在法的效用上已經(jīng)在很大的程度上失去了其權(quán)威性。

各縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容之所以趨同，一個最根本的原因就是，它們均以《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為藍本進行設置。《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為：序言;第一章：總則;第二章：民族自治地方的建立和自治機關的組成;第三章：自治機關的自治權(quán);第四章：民族自治地方的人民法院和人民檢察院;第五章：民族自治地方內(nèi)的民族關系;第六章：上級國家機關的職責;第七章：附則。比對之下，《民族區(qū)域自治法》中的結(jié)構(gòu)和體例除了第六章“上級國家機關的職責”沒有出現(xiàn)在各自治縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中外，其他各章均原封不動地被自治縣自治條例所模仿乃至照搬。作為下位法，遵照上位法的精神和原則制定相關的法條項目，這本是立法的基礎，但是，由于遵照得過于“徹底”，甚至將上位法的一些條款內(nèi)容直接“粘貼復制”，這不僅導致了各自治縣自治條例缺乏“個性”，而且也導致了在實際的執(zhí)行落實過程中顯得底氣不足，出現(xiàn)了所謂的執(zhí)行力度弱的尷尬局面。最為關鍵的是，各自治縣自治條例在制定過程中均有意無意地避開了對“上級國家機關的職責”的相關規(guī)定，這或許體現(xiàn)了我國體制內(nèi)“下不犯上”的無奈之舉，但也集中體現(xiàn)了自治縣自治條例立法所遭遇的尷尬局面。

（二）修訂過程流于形式

以隆林、都安、大化、巴馬4個民族自治縣為例，從章節(jié)上看，1990年版的《隆林各族自治縣自治條例》共有7章，分別為總則、自治縣的自治機關、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣干部隊伍建設、自治縣的經(jīng)濟建設和財政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設、附則;1998年版的則修改成6章，除了保留總則、自治縣的人民法院和人民檢察院、附則等3章外，自治縣的自治機關改為自治縣自治機關的組織，自治縣干部隊伍建設、自治縣的經(jīng)濟建設和財政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設等3章整合成了自治縣自治機關的自治權(quán)1章，并增加了民族關系1章。1989年版的《都安瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治機關、干部工人和專業(yè)人才管理、人民法院和人民檢察院、經(jīng)濟建設、財政與金融、教育科技和文化衛(wèi)生、附則;2002年版的在章節(jié)上沒有改變。1991年版的《大化瑤族自治縣自治條例》共8章，分別為總則，自治縣的自治機關，自治縣人民法院和人民檢察院，自治縣的經(jīng)濟建設，自治縣的財政與金融，自治縣的教育、科技、文化與衛(wèi)生，自治縣的民族關系，附則;1999版的則修改成6章，分別為總則、自治機關的組織、自治縣人民法院和人民檢察院、自治機關的自治權(quán)、民族關系、附則，其調(diào)整的章節(jié)與隆林縣一致。1990年版的《巴馬瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治縣的自治機關、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣的經(jīng)濟建設、自治縣的財政與金融、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生、自治縣的民族關系、附則;2002版的章節(jié)同樣與前版一致。

進行自治縣自治條例的修訂，主要是基于改革開放的深入和現(xiàn)代化建設的發(fā)展，原有的自治縣自治條例有些規(guī)定已不適應新形勢和新任務的要求，不能充分體現(xiàn)自治縣的實際情況和促進自治縣經(jīng)濟社會的發(fā)展，因此，亟需對原有的自治縣自治條例進行適當調(diào)整和補充完善，使之更好地為民族自治地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展服務，促進民族自治地方經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展。但是，從第一次修訂的內(nèi)容來看，大多自治縣自治條例都是在原有的條款和內(nèi)容上進行修補，而且，所謂的修補，多數(shù)也只是針對個別字句進行修改，或者是對原有的章節(jié)和結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，從而缺乏實質(zhì)性的乃至可操作性的內(nèi)容。這樣，修訂成稿后的自治條例，在一定的程度上偏離了“適應新形勢和新任務的要求”的初衷，而是變成了“適應新世紀新時代的閱讀習慣”的意向了。如大化瑤族自治縣修訂的版本與1991年的原始版本相比，修訂版無論是在條款或者是內(nèi)容上都沒有多大突破，只不過是對前者進行內(nèi)容的刪減和相關條款的調(diào)整，一些新增的條款，多數(shù)也只是作為一種原則性的補充，缺乏實際的或者可操作性的內(nèi)容，其他涉及到經(jīng)濟建設或財政金融的新增條款，也多是籠統(tǒng)或者是原則性的闡釋，地方特色和民族特色沒有得到應有的凸顯。

（三）法律權(quán)威難以樹立

當前，自治縣自治條例的制定主要依據(jù)是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，具體有如《民族區(qū)域自治法》第七十三條第二款規(guī)定：“自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體方法?！贝颂幍摹熬唧w方法”，實際上就是指民族區(qū)域自治條例。但由于自治區(qū)自治條例尚未出臺，使得貫徹落實自治縣自治條例只能繞過自治區(qū)自治條例這一環(huán)節(jié)，與《民族區(qū)域自治法》直接對接，缺乏具體的指導意見，出現(xiàn)了權(quán)力的真空。而且，由于《民族區(qū)域自治法》在貫徹落實國家優(yōu)惠政策的條款上，強調(diào)宏觀缺少微觀，重原則而輕細末，在表述上大都是“加大”“傾斜”“加快”等含糊字眼，沒有硬性的指標約束，導致了很多優(yōu)惠政策在地方落實上往往遵循一種視情況而定的狀態(tài)，失去了現(xiàn)實意義。如在地方配套資金上，《民族區(qū)域自治法》雖然有減少乃至減免的條款要求，但由于只是原則性的說明，這就導致了中央相關部委和上級部門在民族地方安排基礎設施建設項目投資計劃時，往往都要求地方財政配套資金，而地方上財政自給率比較低，多數(shù)情況下只能保正常的行政運轉(zhuǎn)，根本無力配套，這就使得很多建設項目往往得不到及時安排乃至擱淺。在自治區(qū)層面上，關于新建建設用地有償使用費、礦產(chǎn)資源補償費、育林基金收取及分成、排污費收取及分成等關鍵性的問題，自治區(qū)有關職能部門也很少放權(quán)，這也使得自治地方很難受到國家賦予自治地方的相關優(yōu)惠政策。

自治縣自治條例是根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關精神和內(nèi)容來制定的，而民族區(qū)域自治法的原則則來自于國家《憲法》，即是說，自治縣自治條例是國家《憲法》精神和原則的延伸，經(jīng)過自治區(qū)人大審定并頒發(fā)實施的自治縣自治條例，在很大的程度上具有憲法及法律效應，如果不執(zhí)行，可以視為違憲，應該承擔相應的法律責任。但是，在隆林、都安、大化、巴馬4個民族自治縣的調(diào)查訪談過程中，政策執(zhí)行力度弱一直是最突出的問題。其他諸如自治地方庫區(qū)移民口糧補助標準多年未變、生態(tài)公益林補償標準過低等也與民族法制的缺位有很大的關系，從而架空了自治縣自治條例的法律效力。

（四）執(zhí)法部門含糊不清

自治縣自治條例的內(nèi)容非常廣泛，涉及了政治、經(jīng)濟、文化、金融、教育、科技、衛(wèi)生等各個方面，所涉及的對象也幾乎囊括了自治縣所有的行政部門，這就要求必須有一個綜合的、高效的乃至強有力的執(zhí)法部門或者組織。而這恰恰是自治縣自治條例貫徹落實過程中的軟肋。自治縣自治條例是由自治縣人大常委會組織制定的，并且也經(jīng)過了一系列的法定程序，如組建自治條例起草委員會（小組）、參觀考察、召開座談會、征求意見、制定修訂、呈遞審核、頒布實施等，可以說具備了法律的效力。一個關鍵的事實是，縱觀各個自治縣自治條例，在自治機關、組織原則、人民法院和檢察院、自治權(quán)等方面可以說是比較全面而細致的，但卻沒有一項條款規(guī)定由誰來組織實施的問題，這就使得自治縣自治條例的貫徹落實陷入了一種真空的狀態(tài)。即使遵循誰制定誰負責的原則，自治縣自治條例的制定者——自治縣人大常委會由于其性質(zhì)，實際上也只能起到一種監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，缺乏強制力和處罰權(quán)。在監(jiān)督立法和執(zhí)法上，各自治縣人大常委會每年都對全縣貫徹落實《民族區(qū)域自治法》以及相關法制進行了執(zhí)法檢查，并針對存在的相關問題進行了總結(jié)和歸納，但年年監(jiān)督檢查，年年存在著相同的問題，這不能不說明人大常委會在執(zhí)法檢查上的“心有余而力不足”。

實際上，這也可以沿溯至制定自治縣自治條例的基礎——《民族區(qū)域自治法》上來探尋其中的原因所在。從《民族區(qū)域自治法》的章節(jié)結(jié)構(gòu)來看，無論是序言，還是第一章、第二章、第三章、第四章、第五章、第六章，乃至最后的附則一章，都沒有明確規(guī)定相關民族法制建設的執(zhí)法部門及其執(zhí)法權(quán)應該歸屬于誰，究竟由誰來負責監(jiān)督其中的立法、執(zhí)法，實行其中的處罰權(quán)，這些都沒有體現(xiàn)在具體的章節(jié)條款中，這就使得自治縣自治條例在制定的過程中陷入了一種尷尬的局面，造成了一種“無法可依”的狀態(tài)。當然，這還是得回歸到前面的話題——自治區(qū)自治條例的制定上來。應該說，制定自治區(qū)自治條例，就是貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的具體實施辦法，也是自治縣自治條例的最直接的上位法，但由于自治區(qū)自治條例沒有能夠出臺，這就造成了自治縣自治條例在貫徹落實的過程中，在組織和責任上出現(xiàn)了相互推諉扯皮的現(xiàn)象，即是通常所說的不作為，極大地降低了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

二、存在立法困境的原因分析

民族立法難，立法后實施更難，這是我國民族法制及法治建設所面臨的普遍現(xiàn)象。體現(xiàn)在自治縣自治條例上，在立法上，由于其涉及的區(qū)域范圍只是局限于縣境內(nèi)，因此制定的過程遇到的阻力相對較小，但是，具體到實施層面上，由于存在著下級與上級、地方與中央爭權(quán)乃至分權(quán)的問題，這就使得貫徹落實自治縣自治條例舉步維艱。

（一）將賦權(quán)視為優(yōu)惠

將法律賦權(quán)視為政策優(yōu)惠，這是當前自治縣自治條例執(zhí)行難、被虛化的關鍵性因素之一。由于將賦權(quán)視為優(yōu)惠，那么相關部門或者是一些利益公司在權(quán)衡一些國家法律賦予自治地方但又涉及本部門和或本公司利益的自治權(quán)利上，存在著一種可有可無的曖昧態(tài)度，以至于導致了現(xiàn)實中自治縣自治條例的無作為。

《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法，規(guī)定擁有最高的法律效力，其權(quán)威性是不容置疑的。《憲法》第一章第4條就明確指出：“各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權(quán)?！边@就決定了自治縣自治條例中相關自治權(quán)訴求的法律效力。作為實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》就明確規(guī)定了必須要切實保障民族自治地方根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，并對民族自治地方自主管理和發(fā)展本地的政治、經(jīng)濟、文化、教育以及社會等各方面的自治權(quán)作了較為詳細的規(guī)定。這也說明了自治縣自治條例中相關促進和發(fā)展本地的經(jīng)濟社會進步的條款內(nèi)容是有法可依的。《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》也進一步強調(diào)了要加強《民族區(qū)域自治法》以及相關法律、法規(guī)和民族政策的宣傳教育，依法制定具體措施，保護少數(shù)民族的合法權(quán)益。這更增強了自治縣自治條例貫徹落實的實效性。

應該說，無論是《中華人民共和國憲法》和《民族區(qū)域自治法》，還是《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，都規(guī)定了自治縣自治條例中的相關自治權(quán)具有法定的法律效力，即是說，自治縣自治條例中所規(guī)定的自治權(quán)，均是遵循和按照國家憲法法律的相關規(guī)定所制定的，具有強制性和不可違背性，一旦制定并經(jīng)自治區(qū)人大常委會審定頒布實施，就應該強制實行。但是，由于現(xiàn)階段我國法律體系還存在著不完善性，同時由于歷史和現(xiàn)實的原因，一些行政部門、央企乃至公司將國家憲法法律賦予民族自治地方的自治權(quán)利視為一種政策上的優(yōu)惠制度，認為這是國家“照顧”“傾斜”自治地方的政策，沒有法律效力，存在著可商量、可推敲的余地，因此在執(zhí)行的過程中多帶有俯視的姿態(tài)，可執(zhí)行可不執(zhí)行也成為了決策的出發(fā)點，自治縣自治條例的法律效力自然被削弱乃至被忽視。而且，由于國家憲法法律中并沒有相關貫徹落實民族區(qū)域自治法的懲戒性條款和規(guī)定，這也導致了一些部門、單位和組織即使在違憲的情況下也能“逍遙法外”，從而也使得貫徹落實自治縣自治條例成為一紙空文。

（二）推行自下而上的立法

縱觀當前各自治縣自治條例的制定過程，均采取了自下而上的方式，即由各自治縣起草文稿后報自治區(qū)人大常委會征求意見。根據(jù)當前自治縣自治條例貫徹落實的情況來看，此種做法并沒有取得預期的效果。

先從自治區(qū)自治條例的制定來探究原因。實際上，由于經(jīng)過了19稿還沒有能夠通過，目前，廣西在制定自治區(qū)自治條例的態(tài)度上積極性已經(jīng)不太高，一方面，我國在處理中央與地方的關系時，主要依靠的是政策的調(diào)整，而不是依靠法律的調(diào)整[1]，相對于法律調(diào)整的條條框框而言，政策調(diào)整具有靈活性、可變性等特點，且目前民族地區(qū)普遍享有了許多的優(yōu)惠政策，自治區(qū)自治條例的制定不僅顯得麻煩，同時顯得有些雞肋;另一方面，在立法程序上，自治區(qū)自治條例必須經(jīng)過全國人大常委會批準，而地方性法規(guī)只需通過自治區(qū)人大常委會批準，這樣，自治區(qū)更多的是熱衷于制定地方性的法規(guī)，自治區(qū)自治條例的制定已經(jīng)處于一種次要的地位。由是觀之，自治縣自治條例的制定同樣面臨著以上的情況。而且，因為上位法自治區(qū)自治條例不能出臺，從而也導致了自治縣自治條例制定和修訂的消極性。

應該說，20世紀80年代的自治縣自治條例的制定，各自治縣還是傾注了極大的熱情的，因為這充分體現(xiàn)出了民族平等政策以及民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。但是隨著預期與現(xiàn)實的巨大落差，各自治縣自治條例的修訂工作也處于一種應付式的狀態(tài)。當前，自治縣自治條例的修訂工作所采取的都是自下而上的方式，即響應國家和自治區(qū)的號召，組織相關人員組成修訂領導小組，進行調(diào)研，召開座談會，征求意見，撰寫文稿等，一切都顯得有條不紊。但實際上，多數(shù)自治縣自治條例的制定都只是對原版的修補，并無實質(zhì)性的內(nèi)容，這主要有以下原因：一是修訂工作一般只來自于國家或者是自治區(qū)的一紙公文，再無其他的具體指示，鑒于原版很多實際的訴求都沒有能夠得到兌現(xiàn)，多數(shù)自治縣無意增添新的訴求或者是對新增添的內(nèi)容不抱奢望;二是自下而上的修訂工作，雖然體現(xiàn)了自治地方的自治權(quán)訴求，但在地方與中央分權(quán)正處于一種膠著的狀態(tài)下，多數(shù)合理訴求呈遞到上級相關部門征求意見時，都會被否決或者是做模糊的處理;三是各自治縣在修訂自治條例時多“自力更生”，缺乏上級乃至相關權(quán)威或強勢部門的支持，其所修訂的條款內(nèi)容在很大的程度上也就成為了無源之水和無本之木，更在一定的范圍內(nèi)削弱了民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。

（三）自治區(qū)自治條例缺位

目前，各自治縣自治條例大多數(shù)處于一種虛設的狀態(tài)，原因有多種，但歸根結(jié)底是廣西沒有出臺自治區(qū)自治條例，使得自治縣自治條例缺乏“母法”的保障，從而架空了自治縣自治條例貫徹落實的根基，削弱了其現(xiàn)實的執(zhí)行力度。

總體來看，我國的五大自治區(qū)即廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)至今尚未出臺各自的自治區(qū)自治條例，這不能不說是我國民族立法的一大缺憾[2]17。特別是廣西壯族自治區(qū)，從1957年廣西籌備建立壯族自治區(qū)期間起草《廣西壯族自治區(qū)自治條例（草案）》算起，至1993年，歷經(jīng)19稿，至今仍未獲得通過。至于各自治區(qū)自治條例不能通過的原因，專家學者們主要總結(jié)歸納為中央與地方權(quán)力劃分、報批制度存在弊端、立法時機不成熟等，從而在經(jīng)過一段時間的努力后，最終將自治條例的制定擱置延后。實際上，其中最為關鍵的原因還是制定的自治區(qū)自治條例是否能夠適用于上級機關的問題，這就存在著一個兩難的選擇：一方面，貫徹落實自治權(quán)需要規(guī)范上級機關和自治區(qū)自治機關兩方面的行為;另一方面，從法理上來說，自治區(qū)自治條例作為下位法又不能規(guī)范上級機關的權(quán)力和義務[2]15。這種立法悖論使得自治區(qū)自治條例的制定遲遲未能通過。

自治區(qū)自治條例不能通過對自治縣自治條例的影響無疑是巨大的。前文已經(jīng)說過，自治區(qū)自治條例作為自治縣自治條例最為直接的上位法，起到對自治縣自治條例的具體指導作用，意即自治縣自治條例的“母法”，而自治縣自治條例是自治區(qū)自治條例原則和精神的細化和延續(xù)。但是，由于自治區(qū)自治條例遲遲未能通過實施，這就使得自治縣自治條例在貫徹落實中處于一種孤立無援的困境之中，在向上級部門訴求相關自治權(quán)時，一些部門就會以“無依據(jù)”或者是“無先例”為由搪塞乃至拒絕。在膠著的狀態(tài)下，即使有《中華人民共和國憲法》、《民族區(qū)域自治法》等作為靠山，但由于相關條款規(guī)定過寬、過泛，也使得自治縣的相關自治權(quán)訴求“有理”而“無實”。一個事實是，自治縣自治條例的立法同樣存在著自治區(qū)自治條例的立法悖論，如果拿著去上級機關或部門進行自治權(quán)的訴求，就會遇到越權(quán)的問題，自然無結(jié)果;如果上級機關或部門對自治地方有相關違背自治縣自治條例的要求時，根據(jù)下級服從上級的原則，自治縣自治條例所制定的相關條款內(nèi)容也就成了擺設，無實際意義。所以，由于沒有自治區(qū)自治條例的保障和支持，自治縣自治條例雖然也能在實際的貫徹落實中起到些許作用，但大部分的自治權(quán)還是被屏蔽。

（四）立法內(nèi)容缺乏特殊性

制定自治縣自治條例的初衷，就是為了能夠突出和適應本地方的實際和特點，自主管理本地方的事務，促進本地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。所以，符合地方實際，突出地方特色，這是制定和修訂自治條例必須掌握的精神和原則。

但從隆林、都安、大化、巴馬4個民族自治縣自治條例的整體框架上來看，無論是在行文結(jié)構(gòu)，還是在條款內(nèi)容上，都在套用著同一框架，沿襲著同一章節(jié)內(nèi)容，使人感覺彼此之間似乎相互“抄襲”。當然，地方政府會說這是一種“借鑒”。但“借鑒”只是一種參考，一種比對，不能將對方的經(jīng)驗做為自己量身定做，更不應將對方的文本剪接或者直接復制到自己的自治條例中，否則，就會出現(xiàn)一種現(xiàn)象：先出臺的那個自治法規(guī)的質(zhì)量比較好，后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較好;反之，先出臺的那個自治法規(guī)的質(zhì)量比較差，那么后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較差[3]。這就容易出現(xiàn)一種較為奇怪的現(xiàn)象：在進行自治縣自治條例立法調(diào)研過程中，去一個自治縣，大抵就掌握了所有自治縣自治條例在貫徹落實中存在的問題。

而以上章節(jié)內(nèi)容的同一性所帶來的一個嚴重后果就是：由于沒有本地特色，沒有能夠為所謂的“自治權(quán)”提供基礎和支撐，導致了在向上級機關和相關部門訴求自治權(quán)益時，一些部門就會以所謂的“無理由”、“無根據(jù)”、“無先例”等托詞疏于應付乃至予以回絕，出現(xiàn)了前文所提及的自治縣自治條例執(zhí)行難的問題。實際上，執(zhí)行難，這是貫徹落實自治縣自治條例的過程中出現(xiàn)的一個普遍現(xiàn)象，現(xiàn)有的觀點都聚焦于上級相關部門的“漠視法律”和“不作為”，但如果我們進一步深究，根源還在于自治縣本身還沒有足夠說服上級機關“放權(quán)”的理由。如隆林、都安、大化、巴馬4個民族自治縣的自治條例無一例外地都將發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)等融入其中，而要求上級“放權(quán)”的條件也如出一轍，這就難免讓上級相關部門懷疑自治地方的“誠意”，從而做出的許諾也未能盡如自治地方所愿。畢竟，發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)并非自治地方的專利，其他非自治地方也面臨著同樣的問題，以廣而泛的項目和內(nèi)容視為本地方的“自治”，其要求遭到拒絕也在情理之中。所以，規(guī)避同一、凸顯特色應該成為自治縣自治條例立法的首要考慮因素。

三、化解立法困境的路徑選擇

制定和修訂自治縣自治條例，主要的目的是充分利用黨和國家的民族平等政策，結(jié)合民族區(qū)域自治制度，促進民族自治地方經(jīng)濟社會等各方面的快速發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關系，促進各民族的共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。但是，由于歷史傳統(tǒng)乃至現(xiàn)實體制等原因，自治縣自治條例在貫徹落實的過程中還存在著諸多的問題，需要從堅持和維護黨和國家的民族政策、鞏固和完善民族區(qū)域自治制度、促進和發(fā)展各民族大團結(jié)格局等方面進行考慮和調(diào)整。

（一）建立健全民族法制體系

建立健全民族法制體系，主要的目的是為自治縣自治條例的貫徹落實保駕護航。

1. 要制定出臺自治區(qū)民族區(qū)域自治條例，使自治縣自治條例在訴求相關自治權(quán)時“師出有門”，有法律的保障。自治區(qū)自治條例遲遲不能出臺，有多種原因，但不能一味采取回避的態(tài)度。在市場經(jīng)濟深入發(fā)展和西部大開發(fā)的形勢下，自治區(qū)自治條例的制定和貫徹落實總體來看還處于一種滯后的狀態(tài)，一些已有的規(guī)定難以落實，而適應建立市場經(jīng)濟新情況需要做出的新規(guī)定又難以出臺，不但制約了民族自治地方自治權(quán)的行使，而且也使得民族自治地方人民群眾的合理訴求在某些時候得不到及時、公正的反應，在一定的程度上損害了人民群眾的合法權(quán)益。所以，要貫徹落實黨和國家的民族政策，要繼續(xù)堅持民族區(qū)域自治制度，不斷增強這一制度的生機和活力，不斷發(fā)揮這一制度的巨大優(yōu)越性，必須認真貫徹《民族區(qū)域自治法》，充分保障自治地方依法行使自治權(quán)，保障少數(shù)民族當家作主的權(quán)利，其中的關鍵就是要制定出臺自治區(qū)自治條例，通過法的形式來固定和細分自治地方的自治權(quán)，從而也為自治縣自治條例的貫徹落實提供“尚方寶劍”。

2. 要因地制宜制定自治縣單行條例。制定自治縣單行條例，實際上就是對自治縣自治條例的一種完善和補充，在當前自治縣自治條例執(zhí)行難、踐行力度弱的困境下，有的放矢地制定各種自治縣單行條例也不失為一種有益的嘗試。相對于自治縣自治條例原則性較強，現(xiàn)實操作性較弱等缺點，由于自治縣單行條例只是關于某個方面、某個具體問題的特殊規(guī)定，涉及的部門單一或較少，協(xié)調(diào)、溝通起來相對容易，極大提高了變通法律、行政法規(guī)獲得批準的可能性，使自治縣的自治權(quán)在某個方面得到了實際實現(xiàn)，而且，其以實施性規(guī)定為主，數(shù)量沒有限制，具有靈活的現(xiàn)實操作性和可行性[4]。所以，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，從自治縣的地方發(fā)展實際出發(fā)，有的放矢地制定出更多符合地方實際、適應民族特點的單行條例，從而形成一個有機整體，在一定的程度上替代自治縣自治條例并實現(xiàn)其主要職能。而且，也可以將制定自治縣單行條例視為在當前自治縣自治條例被架空的情況下，各自治縣行使自治權(quán)的主要突破口。

3. 要建立健全各族群眾利益訴求表達機制，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。貫徹落實自治縣自治條例，最終的目的就是為了維護民族群眾的合法權(quán)益，促進各民族的共同繁榮發(fā)展，所以，建立健全各族群眾利益訴求表達機制，實際上就是為自治縣在訴求自治權(quán)時提供群眾基礎和基層支撐。這就需要：在政府層面上，要完善基層民主制度、信息公開制度、信訪制度、立法和決策旁聽制度、公民監(jiān)督制度、社情民意訪談制度、公民訴求回應制度等，搭建多種形式的溝通平臺，及時了解、處理群眾反映的問題，引導群眾以理性、合法的形式表達利益訴求，預防和及時化解社會矛盾;在群眾層面上，要積極培育和壯大少數(shù)民族利益表達組織，提高少數(shù)民族在社會利益分割中的話語權(quán)和行動力，如組建各種社會團體、行業(yè)協(xié)會、研究學會等，提高利益表達組織骨干人員的公民法律意識、法治觀念和用法素養(yǎng)，提高溝通協(xié)調(diào)的工作能力，實現(xiàn)少數(shù)民族與政府之間在民生利益表達和民生決策上的下情上達、上下貫通、政通民和[5];在社會層面上，要充分發(fā)揮廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡等媒體作用，拓寬社情民意表達渠道，積極收集少數(shù)民族的意見和建議，推動少數(shù)民族民生利益表達的廣泛性、全面性，以及合理合法化。

（二）完善強化國家的法治意識

當前，自治縣自治條例之所以讓人感覺有虛設之嫌，就在于相關部門和單位法治意識的薄弱。

1. 要制定和完善相關貫徹落實自治縣自治條例的懲戒性措施。這就需要中央、自治區(qū)、自治縣等三級聯(lián)動。首先，在中央層面，必須充分顯示憲法的權(quán)威性。目前，中央雖然制定了《民族區(qū)域自治條例》，出臺了《國務院實施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，但在很多內(nèi)容及原則上都過于泛化，缺乏相關細化的規(guī)定。最為關鍵的是，兩者都未對民族區(qū)域自治法的相關責任單位和責任人進行職權(quán)的劃分，這就導致了在貫徹落實民族區(qū)域自治法的過程中，一旦涉及到問責問題，相關當事人就會以“無法”為由，相互推諉。所以，中央應該制定貫徹落實民族區(qū)域自治法的細化規(guī)則，主要對問責內(nèi)容進行規(guī)范，從而真正體現(xiàn)民族區(qū)域自治法的法律權(quán)威。二是在自治區(qū)層面，必須制定相關的懲戒性措施，保障自治縣自治條例有法可依。雖然，自治區(qū)自治條例不能出臺是一大硬傷，但是，自治區(qū)也可以依照《國務院實施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，制定出自治區(qū)實行《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定以及相關的配套措施。這里，由于自治區(qū)作為自治縣的最直接的上級領導，更需要對相關規(guī)定和配套措施進行細化，必須細化到各個相關部門的義務、責任，對相關部門實行問責制，這才能夠確實保障自治縣自治條例的貫徹落實。三是在自治縣自治層面，必須完善自身的體制建設，做到在訴求自治權(quán)的過程中有理有據(jù)。這就需要自治縣相關部門加強法治觀念，增強自身法治修為，做到既能規(guī)范自己，也能夠以此來服人。關鍵是縣級相關部門要建立健全問責制，對相關違反自治縣自治條例的行為要嚴懲不貸，并進行整改，唯此，在向相關上級部門訴求自治權(quán)時，才能正己推人，力求雙贏。

2. 組建相關執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍。當前，自治縣自治條例之所以存在虛設、架空的現(xiàn)象，原因之一就在于缺乏相關的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍，這就在很大程度上削弱了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。當前，自治縣自治條例的貫徹落實很大程度上在于自治縣人大常委會的監(jiān)督和督促。由于自治縣人大常委會的主要工作職能是監(jiān)督和檢查，缺乏具體的執(zhí)法權(quán)，這就使得其在推動自治縣自治條例的具體落實過程中顯得心有余而力不足。所以，要真正使自治縣自治條例落到實處，組建相關執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍勢在必行。鑒于自治縣自治條例的內(nèi)容涉及面廣泛，這就需要進行綜合執(zhí)法，公檢法、經(jīng)濟、教育、文化、民族等各部門必須要參與其中，既各司其職，又相互合作。而且，組建的執(zhí)法部門應該是獨立的、具有自主執(zhí)法權(quán)的，而不是一個臨時的、雜揉式的機構(gòu)，根據(jù)其工作性質(zhì)，可以將之歸屬于自治縣人大常委會的一個常設機構(gòu)，專門負責民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例的執(zhí)法檢查、督查乃至懲戒等工作，這樣，才能使民族自治地方的自治權(quán)正常化、規(guī)范化地發(fā)揮其應有的效應。

3. 強化執(zhí)法的監(jiān)督和檢查工作。這一方面是為了強化自治縣自治條例的法律權(quán)威性，另一方面是為了增強自治縣自治條例的執(zhí)行力度。監(jiān)督和檢查工作應該每年都要進行，要形成常規(guī)性制度。檢查的對象要涵蓋縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關、企事業(yè)單位以及相關社會團體等?？梢圆扇嵉貦z查、匯報座談、問卷調(diào)查等形式，主要檢查的內(nèi)容要涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等各方面，具體的內(nèi)容要監(jiān)督和檢查相關單位和部門是否制定了相關貫徹落實自治縣自治條例的制度和措施、是否在具體的實踐和工作中貫徹落實了自治縣自治條例、是否存在著違反自治縣自治條例的規(guī)定和內(nèi)容等問題，等等。而且，監(jiān)督和檢查工作不能浮于表面，要形成調(diào)研報告，針對存在的相關問題進行深入分析，并進行總結(jié)和整改，對存在嚴重違反自治縣自治條例的單位、組織和個人等要全縣通報批評，進行相應的警戒和處罰，以此來強化自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

（三）加大學習和宣傳力度

目前，雖然民族區(qū)域自治法已經(jīng)頒布30多年，相關自治縣自治條例也已經(jīng)制定了30多年，其中還進行了兩輪修訂，但還處于一種鮮為人知的狀態(tài)。這就需要進行組織學習和大力宣傳。

1. 學習要堅持見實效而杜絕走形式。當前，在職干部學習法制法規(guī)走形式的現(xiàn)象并不鮮見，自治縣自治條例的學習也存在著同樣的情況。在對隆林、都安、大化、巴馬的調(diào)研中，4縣宣揚和踐行的措施主要集中于以下幾點：第一，自治縣人大印制相關民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例內(nèi)容的冊子，分發(fā)到各個單位和職工手中;第二，將相關民族區(qū)域自治內(nèi)容融進各種干部學習和培訓活動中;第三，在干部提拔和任用考試中專門考有民族區(qū)域自治的內(nèi)容。以上措施看似相當完善，但實際卻收效甚微，主要還是因為學習走形式所致。所以，學習必須要堅持見實效，特別是除了理論學習，還要考核實踐成績，這成績可以是調(diào)研報告，也可以是執(zhí)政績效，最終的目的就是要達到理論指導實踐，實踐體現(xiàn)理論。

2. 要加大自治縣自治條例的宣傳教育力度。要使民族區(qū)域自治法的宣傳成為一種長效機制，就需要各級政府注重民族政策的宣傳，要從機關到社會、從部門到學校，大張旗鼓地學習和宣傳黨的民族政策，增強各族人民的自治意識，貫徹落實民族的平等權(quán)利：第一，學習民族區(qū)域自治法并非只是在職干部職工的任務，必須要在中小學培養(yǎng)民族法治意識。在中小學扎實有效開展民族團結(jié)教育活動的同時，將民族區(qū)域自治法相關精神和內(nèi)容融入其中，在民族自治縣，自治縣自治條例更應當成為學生學習和了解的內(nèi)容。第二，利用少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日開展民族區(qū)域自治法和自治條例的宣傳教育活動，宣傳黨的民族政策、民族區(qū)域自治制度和各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，使黨和國家的民族政策深入人心。第三，將民族政策和民族法律法規(guī)列為各級干部培訓的內(nèi)容，將民族區(qū)域自治法、自治縣自治條例等列入學習及考試范圍，使廣大干部職工進一步了解民族區(qū)域自治法，為用好、用足自治法賦予的權(quán)利打下基礎。第四，組織、撰寫、創(chuàng)作、編輯和出版一批相關民族區(qū)域自治法和自治條例的研究著作、普法書籍、音像、刊物、電影、電視劇和歌曲等，通過耳聞能詳?shù)囊曈X感觸和說教方式，進行全方位的宣傳和教育。

3. 要建立起學習和宣傳的績效考核制度。沒有規(guī)矩不能成方圓，學習和宣傳民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例不僅要看過程，還要看結(jié)果，而最終的實效評估標準，必須要建立相關的績效考核制度來衡量。所以，要建立健全相關的績效考核制度，制定績效考核綜合指標體系，將學習的過程和結(jié)果納入到本單位、本部門的日常工作中，使之規(guī)范化、制度化。這就需要有專人負責，進行專門考核，不僅需要制定學習和宣傳的績效目標、記錄在職干部職工的績效表現(xiàn)、實行期終績效考評，還要總結(jié)績效考核經(jīng)驗、實施獎懲制度等，這樣才能夠強化民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例的法律權(quán)威，才能真正貫徹落實民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例，充分發(fā)揮其實際作用。

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責任編輯 陸 瑩