沈平

【摘要】隨著國庫集中支付制度在全部預算單位中展開，基層預算單位面臨了許多新問題。一個新的制度必然會對原有環(huán)境產(chǎn)生重大影響，發(fā)展的道路上總是曲折的。本文圍繞預算單位實行國庫集中支付以后，在內(nèi)部控制方面產(chǎn)生的影響，進而剖析出現(xiàn)的問題，針對問題提出改進基層預算單位內(nèi)部控制的措施。

【關(guān)鍵詞】預算單位；內(nèi)部控制要素；集中支付

國庫集中制度實施以來，各級政府通過支付系統(tǒng)實現(xiàn)了對各預算單位的資金監(jiān)控，在財政改革方面取得了長足的發(fā)展，增強行政事業(yè)單位對外提供的社會管理和公共服務(wù)的能力。內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，對于提高單位管理水平，改進公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。新的國庫支付方式是對預算單位內(nèi)部控制的補充和完善，各預算單位也結(jié)合2014年我同頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，逐步形成了適合行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，本文就國庫集中支付方式對預算單位的業(yè)務(wù)流程產(chǎn)生的影響，分析該制度給預算單位的內(nèi)部控制帶來的新問題，為預算單位完善內(nèi)部控制提出一些建議。

一、國庫集中支付對預算單位業(yè)務(wù)流程帶來的變化

國庫集中支付系統(tǒng)是各預算單位的財政性資金存放在財政部門設(shè)立的一個單一賬戶中，通過財政部門、代理商業(yè)銀行、基層預算單位三家系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)連接，將申請和支付指令在系統(tǒng)間傳遞，實現(xiàn)預算單位銀行賬戶額度為零的支付方式。各基層預算單位在需要使用財政資金的時候，選擇直接支付或者是授權(quán)支付方式提出用款申請，財政部門通過網(wǎng)絡(luò)審批，將審批數(shù)據(jù)發(fā)送到結(jié)算的商業(yè)銀行系統(tǒng)中進行支付。財政部門通過對預算單位用款額度的審批節(jié)點，對申請的項目內(nèi)容進行初步篩選，對不符合用款規(guī)定的申請，直接拒絕支付，實現(xiàn)了對基層預算單位財政資金的實時監(jiān)控。預算單位也通過國庫集中支付系統(tǒng)，對本單位的財政性資金實現(xiàn)了有效管理，保證了本單位資金使用的合法合規(guī)性，但仍然保留了基層預算單位對資金的自主使用權(quán)。

二、國庫集中支付情況下，預算單位內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題

國庫集中支付制度直接影響到了預算單位已有的內(nèi)部控制制度，新變化直接產(chǎn)生了以下五大問題：

1.在控制環(huán)境方面

行政事業(yè)單位經(jīng)營相對簡單，普遍對控制環(huán)境建設(shè)重視程度不夠。近年來許多事業(yè)單位經(jīng)濟案件、腐敗案件頻頻發(fā)生，很多都與單位內(nèi)部控制機制薄弱、管理上存在漏洞有關(guān)。單位領(lǐng)導對控制環(huán)境建設(shè)重視程度不夠，對內(nèi)部控制的意識淡薄。白從實施國庫集中支付制度以來，在財政資金使用方面，依賴和相信國庫集中支付系統(tǒng)可以防范全部的有關(guān)資金使用的違規(guī)風險。在相關(guān)內(nèi)部控制制度方面建設(shè)滯后，單位領(lǐng)導中很少有了解財務(wù)知識的，不熟悉財務(wù)工作也不了解圍庫集中支付流程，只簡單的認為需要使用資金時仍像以前未實行集中支付時一樣隨意使用，也不管資金使用方向，有時未經(jīng)財政部門批準預先使用大額資金或超額使用，嚴重影響整個預算單位對資金和資產(chǎn)安全的考慮，難以適應(yīng)國庫集中支付制度下的內(nèi)部控制的新要求。

2.在風險評估方面

行政事業(yè)單位缺乏風險識別、風險分析、風險應(yīng)對的風險評估機制。缺少對各種渠道資金使用的風險分辨能力。隨著國庫集中支付的范圍擴大，幾乎所有的財政資金都通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付到所屬行政事業(yè)單位，不同類型的財政資金都集中到了一個系統(tǒng)，這樣就要求基層預算單位的零余額系統(tǒng)操作人員對每個項目內(nèi)容都要十分清楚。有些單位的零余額操作人員是出納，但是出納崗位經(jīng)常更換人員，新任的出納也不是很清楚國庫支付系統(tǒng)中的類款項名稱的含義，很容易弄錯不同預算項目的撥款，或者變更資金具體使用方向，導致對變更項目資金使用和違規(guī)使用財政資金所產(chǎn)生的法律后果的風險評估不足，使得單位面臨財務(wù)管理混亂的局面和違法違規(guī)、引發(fā)經(jīng)濟犯罪的嚴重后果。

3.在信息與溝通方面

日前集中支付系統(tǒng)缺乏零余額賬戶信息與會計賬套信息的很好融合。不能達到信息的實時核對。每個月審核會計要核對賬套余額與零余額賬戶余額。包括總用款額度和各項目的余額情況，保證資金的準確性，如果出現(xiàn)差異，要對每筆交易進行檢查，花費很多時間。信息共享性比較差。

4.在控制活動方面

預算編制的合理科學會影響到預算執(zhí)行的規(guī)范程度，行政事業(yè)單位實行零基預算，對預算的合理性考慮不足。為了多申請財政撥款，低估項目風險、虛報項目收益，多報預計日常費用支出導致預算編制十分不準確。預算科日設(shè)置也不準確，預算編制人員認為預算額編報足了，劃歸到具體什么預算科目無所謂。這樣在預算執(zhí)行的時候，會造成這個項目資金緊張，另外項目資金有結(jié)余，年中還要找財政部門更改不同科日資金之間的額度。影響資金的使用效率和合規(guī)性。

5.在監(jiān)督與評價方面

預算單位有內(nèi)部與外部監(jiān)督和評價程序?qū)挝坏慕?jīng)營活動進行監(jiān)督。財政每年都在強化對零余額資金的使用，包括現(xiàn)金的使用限額等。但是具體費用報銷的是否合理，財政無法獲得真實性的憑證，容易產(chǎn)生基層預算單位會計造假，通過第三方套取現(xiàn)金等情況出現(xiàn)。對于內(nèi)部，很多行政事業(yè)單位設(shè)立了審計部門，但是只有一名審計人員，有的由單位領(lǐng)導及相關(guān)科室人員組成審計領(lǐng)導小組，但組長仍由一把手兼任，并不具備獨立監(jiān)督審計職能，形同虛設(shè)。加之內(nèi)審人員的素質(zhì)也不高，也不能提出內(nèi)部控制缺點并提出相應(yīng)的專業(yè)對策，即便內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題和瑕疵也會顧及自我臉面，大事化小，小事化了，最終不了了之。

三、完善預算單位在國庫集中支付制度下的內(nèi)部控制

針對上訴問題，筆者提出以下幾點改進意見：

1.在控制環(huán)境方面

提高單位整體對內(nèi)部控制的意識，特別是單位的一把手，有條件的單位可以引入總會計師制度，在領(lǐng)導班子中安排有豐富財務(wù)背景的總會計師，通過總會計師對內(nèi)部控制重要性的宣傳，提高預算單位整體的內(nèi)部控制思想。形成人人了解內(nèi)部控制，理解財務(wù)人員對資金嚴格管理的意義和作用，相互監(jiān)督與制衡。實現(xiàn)每個部門都能尊重財務(wù)部門的要求，特別是在使用零余額系統(tǒng)下，理解給各報銷人員帶來的不便，以提高集中支付制度與內(nèi)部控制制度的結(jié)合。

2.在風險評估方面

預算單位的領(lǐng)導應(yīng)該對集中支付系統(tǒng)有個初步的了解，財務(wù)負責人應(yīng)該與單位負責人及時溝通，及時修改集中支付系統(tǒng)與內(nèi)部控制制度之間的不兼容方面。加強對零余額系統(tǒng)操作人員的學習，經(jīng)常與預算編制人員多進行溝通、了解單位預算編制的體系，主要使用的預算科日與項目，財政對于零余額用款額度的規(guī)定，防止在具體使用中違規(guī)違法事件的發(fā)生。

3.在信息與溝通方面

加強集中支付系統(tǒng)與財務(wù)賬套很好的融合，方便的對賬。財政部門通過優(yōu)化零余額系統(tǒng)的查詢系統(tǒng)，方便基層預算單位對業(yè)務(wù)的查詢。基層預算單位也要調(diào)整本部門的財務(wù)軟件，設(shè)計出兼容零余額系統(tǒng)的表格輸入程序，方便零余額系統(tǒng)查詢結(jié)果與賬套數(shù)據(jù)的核對，提高查錯的工作效率。

4.在控制活動方面

加強預算編制的規(guī)范性。預算編制人員要合理科學的安排預算，深入調(diào)查了解單位的短期規(guī)劃和長期規(guī)劃，防止“拍腦門”式的編制預算。到達預算和決算的完整統(tǒng)一，減少零余額操作人員的工作量，提高預算單位對項目資金的監(jiān)控能力。預算編制人員也要認真負責、科學合理的編制完預算后，核對各項目使用的預算科日與具體實施項目的類別是否一致正確，提高預算的編制質(zhì)量，保證集中支付制度的順利進行。

5.在監(jiān)督與評價方面

財政部門應(yīng)該完善集中支付系統(tǒng)的制度.隨著業(yè)務(wù)的開展及時更新資金的使用用途，現(xiàn)金提取比例等規(guī)定。充分考慮基層預算單位的實際情況，結(jié)合具體業(yè)務(wù)對資金使用的特別要求，合理制定備選方案，蠻子各基層預算單位對不同結(jié)算方式的要求，減少集中支付系統(tǒng)漏洞的出現(xiàn)?；鶎宇A算單位也要加強本單位的內(nèi)部審計部門的力量，重視內(nèi)部審計人員對內(nèi)部控制的監(jiān)督和檢查功能，選派更有經(jīng)驗的財務(wù)和業(yè)務(wù)人員擔任內(nèi)部審計部門的職員，提高內(nèi)審在預算單位內(nèi)控建設(shè)方面的作用。

四、以案例說明加強預算單位內(nèi)部控制意義重大

本文介紹一個真實的案例說明預算單位加強內(nèi)部控制制度的必要性，來提高國庫集中支付制度下的資金的安全使用。

宋天曉是遼寧省海洋與漁業(yè)廳辦公室會計，在擔任遼寧省海洋與漁業(yè)廳辦公室會計期間，在2013年3月至10月期間利用管理本單位財政零余額賬戶的職務(wù)便利，違反相關(guān)財務(wù)規(guī)定，未經(jīng)授權(quán)和審批，采用私自開立現(xiàn)金支票支取現(xiàn)金或私白開立轉(zhuǎn)賬支票用于個人消費支付。先后23次從遼寧省海洋與漁業(yè)廳賬戶中支取人民幣130余萬元用于個人高檔消費。這是一個非常嚴重的違法案例，主要原因就是遼寧省海洋與漁業(yè)廳對于零余額的資金使用沒有很好的內(nèi)部控制制度。第一，單位領(lǐng)導沒有對零余額資金的使用有足夠的重視，十分信任會計人員對單位資金的管理，疏于對會計人員的職業(yè)道德教育。第二，沒有有效的內(nèi)部控制活動。對于零余額賬戶的資金票據(jù)，沒有落實未審批是不能使用的的管理規(guī)定，另外，出納也沒有起到監(jiān)督的作用，對應(yīng)該經(jīng)過審批的銀行票據(jù)才能付款的內(nèi)部控制制度也沒有重視，按規(guī)定應(yīng)由出納管理的法人章和支票，因出納工作繁忙遂交由會計宋天曉保管。第三，內(nèi)部審計部門也沒有對財務(wù)核算進行及時檢查，在檢查機制上防止會計人員私自挪用公款。因此筆者認為，預算單位應(yīng)該加強對全體員工遵守內(nèi)部控制制度的宣傳，單位的負責人也要重視零余額賬戶的資金安全，提高對財政資金的管理，及時了解資金的使用動向，避免資金被會計人員擅白挪用。財務(wù)人員也要潔身白好，遵守職業(yè)道德，履行維護單位的零余額資金安全的責任。第四，在業(yè)務(wù)流程上必須要無漏洞的設(shè)計適合預算單位特點的內(nèi)部控制活動，防止由于控制活動缺失引發(fā)違規(guī)違法行為并徹底的貫徹執(zhí)行。最后，預算單位也要加強內(nèi)部審計機制的建立，通過定期和不定期的檢查，對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進行檢查，提升內(nèi)部審計制度的有效性。同時也能提高財務(wù)人員的守法意識，給財務(wù)人員以警示作用。

五、結(jié)束語

國庫集中支付制度是行政事業(yè)單位改革的重大舉措，是加強我國政府對預算單位監(jiān)控的制度之一。各預算單位要結(jié)合集中支付與本單位內(nèi)部控制的特點，發(fā)揮集中支付的優(yōu)勢，完善內(nèi)部控制在防范違法違規(guī)方面的積極作用，提高內(nèi)控的有效性和單位整體的工作效率。參考文獻：

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