楊小慶，朱小林，周作江，王　植

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410081）

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系研究

楊小慶，朱小林，周作江，王植

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410081）

基于對土地集約利用內(nèi)涵的分析，對三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程中的指標體系進行了對比研究，分析了三輪指標體系變化的合理性，指出了現(xiàn)行指標體系的局限性，在此基礎(chǔ)上提出新的指標體系。以炎陵工業(yè)集中區(qū)為例進行實證分析，對新的指標體系進行定量驗證，結(jié)果表明運用新的指標體系得到的評價結(jié)果更加客觀有效。

開發(fā)區(qū)；土地集約利用；土地集約利用評價；指標體系

開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟的增長中心，所發(fā)揮的集聚效應(yīng)、示范效應(yīng)、輻射效應(yīng)使之成為各個地區(qū)發(fā)展的重點區(qū)域。但是，在開發(fā)區(qū)土地開發(fā)利用過程中，重視擴張忽略挖潛、重視規(guī)模忽略效率等問題不斷出現(xiàn)［1］。為了改變這一狀況，國土資源部以［2008］145號文件通知開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，其目的就是促使開發(fā)區(qū)土地利用方式從外延擴張向效率挖潛方向轉(zhuǎn)變，以解決開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中的土地需求與耕地保護之間的矛盾。

目前，關(guān)于土地集約利用評價的研究多集中在土地集約利用評價方法創(chuàng)新、指標選取、評價指標權(quán)重和理想值確定等方面，關(guān)于指標體系的研究，最多的是基于國家規(guī)程評價指標體系進行調(diào)整［2-3］。本文基于對四輪國家規(guī)程評價指標體系的比較分析以及對土地集約利用利用內(nèi)涵的理解，對現(xiàn)行指標體系進行了完善。

1　三輪指標體系分析

1.1指標體系不斷簡化

2010版《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》中的評價指標［4］由2008版《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》［5］的16個減少為15個，刪除了“土地開發(fā)率”。2012年土地集約利用評價采用2010年《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》。2014版《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》中的評價指標［6］由2010版《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》的15個減少為10個，刪除了“到期項目用地處置率”、“土地有償使用實現(xiàn)率”、“土地招拍掛實現(xiàn)率”（表1）。

1.2內(nèi)涵合理化

將“工業(yè)建筑密度”更新為“工業(yè)建筑系數(shù)”，主要是反映開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地的平面利用狀況。開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地以加工、物流倉儲為主，露天堆場用地面積較大，建筑物占地面積較少，因此建筑系數(shù)比建筑密度更能體現(xiàn)土地的利用強度。

1.3數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致

“工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度”定義為已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的工業(yè)（物流）企業(yè)累計固定資產(chǎn)投資總額與工礦倉儲用地面積之比［7］，因為已建成與在建的工礦倉儲用地均會產(chǎn)生投入，這樣確保了工礦企業(yè)固定資產(chǎn)投資額與已建成工礦倉儲用地面積數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的一致性。

表1　開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系比較情況

2　現(xiàn)行評價指標體系存在的問題

現(xiàn)行最新規(guī)程為《開發(fā)區(qū)土地集約利用規(guī)程》（2014年試行），該規(guī)程中評價指標體系包括3個目標、6個子目標、10個指標，與2008年和2010年規(guī)程中的指標相比，更加簡單，且層次清晰，但是也存在一些問題。

2.1存在重復(fù)性指標

“土地供應(yīng)率”和“土地建成率”主要反映開發(fā)區(qū)土地的開發(fā)進度安排和開發(fā)年限，對土地集約利用評價的影響存在交叉部分，會導(dǎo)致指標之間存在多重共線性，使評價結(jié)果失真，且這兩項指標在反映土地集約利用評價的內(nèi)涵上有限。

2.2指標缺乏針對性

開發(fā)區(qū)可以劃分為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、省級開發(fā)區(qū)等幾類。不同類型的開發(fā)區(qū)具有不同的特點，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置針對不同類型的可選指標，使評價結(jié)果更真實有效。此外，現(xiàn)行指標體系雖然設(shè)定了工業(yè)主導(dǎo)型和產(chǎn)城融合型兩類不同的指標體系，但是隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，逐漸出現(xiàn)以高新技術(shù)、出口加工、物流服務(wù)業(yè)等為主的開發(fā)區(qū)，而現(xiàn)行的指標體系不能真實的反映這類開發(fā)區(qū)的土地集約程度。

2.3指標不夠全面

現(xiàn)行指標體系對于反映投入—產(chǎn)出的指標的設(shè)置不夠全面。當(dāng)前企業(yè)越來越重視在技術(shù)創(chuàng)新、人力資源等無形資產(chǎn)方面的投入，采用地均固定資產(chǎn)投入反映開發(fā)區(qū)投入水平不夠全面。此外，現(xiàn)行指標體系側(cè)重于對經(jīng)濟效益的測度，忽略了測度社會效益和生態(tài)效應(yīng)方面等綜合產(chǎn)出效益指標設(shè)置。

2.4未反映動態(tài)變化

現(xiàn)行指標體系只反映了評價時點內(nèi)開發(fā)區(qū)土地集約利用的靜態(tài)水平，缺乏反映開發(fā)區(qū)土地集約利用隨時間變化的動態(tài)特征的指標。

2.5缺少與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的指標

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平是影響開發(fā)區(qū)土地集約利用的重要因素，開發(fā)區(qū)投入產(chǎn)出效益與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的聯(lián)系，現(xiàn)行指標體系缺少針對區(qū)域經(jīng)濟影響因素的指標設(shè)置。

3　完善評價指標體系的建議

參考現(xiàn)有相關(guān)研究成果以及自身參與評價過程中的實踐經(jīng)驗，對現(xiàn)行指標體系提出修改完善建議，旨在使評價結(jié)果更加能夠真實反映開發(fā)區(qū)土地集約利用水平，修改后的指標體系詳見表2。

3.1刪除土地建成率，增加工業(yè)用地實現(xiàn)率

刪除土地建成率是因為“土地供應(yīng)率”與“土地建成率”之間存在共線性，而“土地開發(fā)率”更加能夠反映開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)利用程度，去掉“土地建成率”這項指標能使評價結(jié)果更加真實。增加“工業(yè)用地實現(xiàn)率”主要是為了反映開發(fā)區(qū)開發(fā)與規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度，規(guī)劃與實施的一致性可保障開發(fā)區(qū)的有序發(fā)展，因此，在評價指標體系中加入“工業(yè)用地實現(xiàn)率”這一指標。

3.2針對不同類型開發(fā)區(qū)設(shè)置可選指標

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重較大，針對高新技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)定“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強度”兩項可選指標；保稅區(qū)與邊境經(jīng)濟合作區(qū)這兩類開發(fā)區(qū)經(jīng)濟活動都是以進出口工業(yè)產(chǎn)品為主，針對這兩類開發(fā)區(qū)設(shè)置“進出口凈值”這一指標；出口加工區(qū)以出口工業(yè)產(chǎn)品為主要經(jīng)濟活動，針對這類開發(fā)區(qū)設(shè)置“工業(yè)出口額”這一指標來反映此類開發(fā)區(qū)的投入產(chǎn)出效益。設(shè)置可選指標主要是為了對不同類型的開發(fā)區(qū)針對性評價，使評價結(jié)果更有效。

3.3增加可持續(xù)能力評價指標

可持續(xù)發(fā)展理論是指導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的一個重要理論，開發(fā)區(qū)土地的可持續(xù)發(fā)展能力的提升要達到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三方面的綜合效益最優(yōu)。

土地集約利用評價工作是以土地為載體的社會經(jīng)濟活動評價，評價指標體系必須包含對社會效益的評價。建議將“工業(yè)用地地均稅收”這項指標調(diào)整用以衡量社會效益，經(jīng)濟產(chǎn)出效益仍然使用2010年《規(guī)程》中“地均總收入”這一指標，增加“地均從業(yè)人員”指標反映開發(fā)區(qū)發(fā)展所產(chǎn)生社會效益。

為實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)、科學(xué)發(fā)展，開發(fā)區(qū)土地集約利用須以改善、至少不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，以此來保證開發(fā)區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性以及科學(xué)性，因此土地集約利用評價指標體系應(yīng)該增加生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)指標。如“工業(yè)廢水排放達標率”、“地均碳排放”、“人均公共綠地面積”三項指標來評價生態(tài)效益；針對可持續(xù)發(fā)展能力評價增加“建設(shè)用地擴張系數(shù)”、“土地持續(xù)供應(yīng)能力”兩項指標。

3.4增加地價指數(shù)指標

“土地閑置率”不能全面反映開發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)管績效，因為，在實施工業(yè)用地招拍掛前，一些具有明顯比較優(yōu)勢的企業(yè)存在較大的選擇余地，并不一定通過招拍掛取得土地使用權(quán)。增加地價指數(shù)指標可以反映工業(yè)用地實施招拍掛之前開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)的市場化程度，同時在一定程度上可以反映政府及開發(fā)區(qū)監(jiān)管機構(gòu)對土地的監(jiān)管作用。

表2　修改后的評價指標體系

4　實證分析

以炎陵工業(yè)集中區(qū)為研究對象，評價時點為2013年12月31日。資料主要來源于炎陵縣國土局、炎陵縣規(guī)劃局、炎陵縣建設(shè)局以及炎陵工業(yè)集中區(qū)管委會。以完善后的新指標體系為基礎(chǔ)，確定理想值與權(quán)重之后，按照《規(guī)程》中的評價方法對炎陵工業(yè)集中區(qū)土地集約利用水平進行評價。

采用特爾斐法確定新指標體系的權(quán)重，采用目標值法與專家咨詢法確定理想值［8］。通過向業(yè)內(nèi)多名專家學(xué)者進行咨詢，并結(jié)合開發(fā)區(qū)實際確定A22、 B12、C12、D11、D12、D13、D21、D22、E12的理想值；E12的理想值是通過對湖南省同類開發(fā)區(qū)指標現(xiàn)狀值進行比較，選取了最大值作為理想值；其他指標的理想值參照湘國土資辦發(fā)［2014］174號文件來確定。新指標體系的權(quán)重及理想值詳見表3。

通過計算，采用《規(guī)程》中的指標體系得到的集約度分值為85.72，采用修改后的指標體系得到的集約度分值為80.65，兩者相差5.07。與《規(guī)程》相比：（1）修改后的指標體系對開發(fā)區(qū)規(guī)劃和實施協(xié)調(diào)程度進行了評價；（2）增加了“地價指數(shù)”、“建設(shè)用地擴張系數(shù)”、“土地持續(xù)供應(yīng)能力”三個指標對土地利用動態(tài)進行了評價；（3）添加了生態(tài)指標與社會指標對開發(fā)區(qū)的綜合效益進行評價。

運用兩套指標體系對炎陵工業(yè)集中區(qū)土地集約利用程度進行評價，結(jié)果表明修改后的指標體系使得評價結(jié)果真實有效。但是本文只針對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進行了實證研究，而不同類型開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)類型不同的開發(fā)區(qū)所表現(xiàn)出來的土地集約利用特征是不同的，有待于進一步深入的研究。

表3　新指標體系的權(quán)重及理想值

［1］周作江，周國華，唐承麗，等.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系研究［J］.湖南師范大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2014，37（4）：6-10.

［2］李海玲.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系及理想值確定存在的問題及改進研究［D］.杭州：浙江大學(xué)，2010.

［3］黃凌翔，趙娣，金麗國.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系優(yōu)化：以天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例［J］.城市，2014，27 （10）：55-61.

［4］國土資源部.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（試行）［EB/ OL］.（2012-05-18）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/9143bfded15abe23482f4dcc.html.

［5］國土資源部.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（試行）［EB/ OL］.（2011-03-23）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/98ef80d084254b35eefd34e6.html.

［6］國土資源部.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（2014年度試行）［EB/OL］.（2014-07-09）［2015-06-20］.http：// www.docin.com/p-859584362.html.

［7］劉向東，高潔.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系探討［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（10）：6285—6288，6291.

［8］尕讓.卓瑪.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標賦權(quán)方法研究：以玉環(huán)縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例［D］.杭州：浙江大學(xué)，2010.

On Index System of Intensive Land Use Evaluation in Development Zones

YANG Xiao-qing，ZHU Xiao-lin，ZHOU Zuo-jiang，WANG Zhi

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081，China）

Based on the connotation of the intensive land use，four-wheel development zones intensive land use evaluation index system has carried on the contrast research in disciplines，the rationality of the index system of four-wheel changes is analyzed and the limitations of the existing evaluation system intensive is pointed out.A new index system is proposed on this basis.The Yanling industrial cluster zone is taken as an example for the empirical analysis and the new index system is quantitatively verified.The result showed that the results obtained from the use of the new index system of evaluation are more objective and effective.

development zone；intensive land use；evaluation of intensive land use；index system

F301.2

A

1673-0313（2015）06-0068-04

2015-10-09

國家自然科學(xué)基金項目“城市群—開發(fā)區(qū)—產(chǎn)業(yè)集群互動機制及整合發(fā)展路徑研究——以長株潭城市群為例”（41371144）

楊小慶（1989-），女，山西臨汾人，碩士研究生，主要從事區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究。