楊佐航

今年是聯(lián)合國成立70周年。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國成立70年來，秉持其創(chuàng)立時的宗旨和原則，為維護世界和平、促進共同發(fā)展、推動國際合作發(fā)揮了重要作用。聯(lián)合國開展種類繁多、規(guī)模龐大的各項活動需要充足的經(jīng)費保障。經(jīng)過多年實踐和摸索，聯(lián)合國逐步形成了總體行之有效的預(yù)算流程、經(jīng)費分攤和管理辦法。目前，聯(lián)合國193個會員國共同分擔聯(lián)合國每年約30億美元的正常預(yù)算（即會費）和80多億美元的維和行動預(yù)算。此外，聯(lián)合國開展許多活動的經(jīng)費還來自各國捐款。近年來，隨著我國綜合國力大幅提升和經(jīng)濟總量不斷增加，我國聯(lián)合國會費水平的增加是大勢所趨，成為一種“新常態(tài)”。

1 我國繳納聯(lián)合國會費情況及發(fā)展趨勢

聯(lián)合國會費是用來維持聯(lián)合國秘書處工作正常運轉(zhuǎn)所需的經(jīng)常性開支，由會員國根據(jù)支付能力原則按一定比例分攤。2014—2015年兩年期正常預(yù)算約為55.3億美元。聯(lián)合國會費計算的核心參考因素是經(jīng)濟總量和人均收入，前者是計算基礎(chǔ)，后者如未達到全球平均值可享受低人均收入寬減。

我國于1971年恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位后正常預(yù)算比額為4%，最高曾達5.5%，后逐漸下降。上世紀80年代初至上世紀末，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入較低，我國的會費比額一直維持在0.7—1%之間。2001年至今，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國會費比額有較大幅度提高，從1.541%上升至5.148%，在會員國中的排名由第13位上升至第6位，居發(fā)展中國家之首。目前，我國每年需繳納聯(lián)合國會費約1.3億美元。

為了及時反映會員國最新經(jīng)濟情況，聯(lián)合國每三年重新審定一次會員國會費比額。今年就是聯(lián)合國的“會費比額談判年”，第70屆聯(lián)合國大會將討論確定2016—2018年度會費比額表。各方高度重視，都希望通過談判減輕自身會費負擔。我國目前經(jīng)濟走勢在主要經(jīng)濟體中名列前茅。經(jīng)國家統(tǒng)計局初步核算，2014年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值為636463億元人民幣，按匯率折算越過10萬億美元大關(guān)，居世界第二位，相當于美國的60%左右，日本的2倍，超過德、英、法總和，人均收入有望在2020年邁過1萬美元門檻。這決定了我國今后會費計算基數(shù)將越來越大，享受的寬減將越來越少，總量將越來越多。據(jù)聯(lián)合國秘書處預(yù)測，即使按現(xiàn)行計算方法，我國2016—2018年度會費比額漲幅將達30%以上，成為僅次于美國和日本的聯(lián)合國第三大會費國。

2 會員國分攤聯(lián)合國會費的原則及經(jīng)驗做法

財政是聯(lián)合國正常運作的基礎(chǔ)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，會員國有義務(wù)繳納聯(lián)合國會費。由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，為體現(xiàn)公平，聯(lián)合國會費分攤辦法并沒有搞“一刀切”，而是依據(jù)會員國不同的支付能力來確定繳納會費的多少。簡言之，就是發(fā)達國家和富國多交，發(fā)展中國家和窮國少交。

“支付能力”原則是會員國在討論會費分攤辦法時創(chuàng)立的一項原則，主要依據(jù)是一國國民總收入占全體會員國國民總收入的比例，在此基礎(chǔ)上，人均國民收入低于全球平均水平的會員國可再享受一定程度的寬減。這一原則公平合理，對廣大發(fā)展中國家較為有利，可避免承擔超出自身支付能力的財政負擔。上述原則也有一些特例。美國只按照22%的比額上限繳納會費，遠低于美國實際經(jīng)濟發(fā)展水平和支付能力。聯(lián)合國還設(shè)定了最低會費標準，即0.001%。一些非洲及太平洋小國由于人口和經(jīng)濟總量較低，在全體會員國國民總收入中所占比例基本可忽略不計，但聯(lián)合國仍要求這些國家繳納最低額度的會費，體現(xiàn)其作為會員國的責(zé)任和義務(wù)。

當前，一些西方國家以所謂“公平分攤”等為借口，積極推動調(diào)整聯(lián)合國會費比額計算方法，包括要求取消發(fā)展中國家享受的一些寬減等。這實際上是逃避自身責(zé)任，向新興國家轉(zhuǎn)嫁負擔。發(fā)展中國家對此堅決反對。還有一些發(fā)達國家擔心自身會費下降過快會削弱其在聯(lián)合國及多邊事務(wù)中的影響力。

目前，聯(lián)合國前十大會費國中，除我國和巴西外均為西方發(fā)達國家。美國、日本、英國、法國、德國等西方攤款大國常常借助財政杠桿和經(jīng)濟手段，維護自身利益。

一是通過繳納會費、向特定機構(gòu)提供定向捐款，以及在聯(lián)合國審議預(yù)算、撥款等方面做文章，推行于其有利的倡議、標準和規(guī)則。二是深入?yún)⑴c聯(lián)合國財政管理，對聯(lián)合國方案規(guī)劃、議程設(shè)置、資源使用、人事政策等施加影響，增加話語權(quán)。三是通過非正式機制間接參與聯(lián)合國財政事務(wù)。除了運用傳統(tǒng)手段外，美國等發(fā)達國家還成立了日內(nèi)瓦小組等第三方非正式機制，對聯(lián)合國及其專門機構(gòu)財政事務(wù)進行質(zhì)詢、評估和監(jiān)督。四是借助會費和捐款大國地位推送國際職員。具體手段包括，利用聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)經(jīng)費和人手緊張，資助本國人為聯(lián)合國“免費”工作；憑借各領(lǐng)域人才和專業(yè)優(yōu)勢，推動聯(lián)合國秘書處接納更多西方國家人選；通過聯(lián)合國“初級專業(yè)官員”（JPO）項目，資助本國青年到聯(lián)合國培訓(xùn)和鍛煉，推動他們逐步轉(zhuǎn)為正式職員并得到晉升。

3 會費增長對我國的意義和影響分析

我國一貫認真履行聯(lián)合國財政義務(wù)，及時足額繳納聯(lián)合國會費。目前，我國承擔的聯(lián)合國會費總額在所有會員國中位居第六，排在我國前面的是美國、日本、德國、法國和英國。近年來，我國經(jīng)濟快速增長，國民總收入在全球國民總收入中所占比例不斷提升?？梢灶A(yù)見，我國繳納的聯(lián)合國會費將保持上升趨勢。

我國會費比額增長、會費增加是我國經(jīng)濟實力增強、綜合國力提升的必然結(jié)果，對于我國進一步參與聯(lián)合國事務(wù)、維護國家利益、擴大國際影響，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

機遇方面，會費大國地位為我國踐行中國特色大國外交提供了重要基礎(chǔ)和條件。我國會費大幅增長，躍升為同美、日、歐洲大國平起平坐的會費大國，有助于提高我國在聯(lián)合國事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，有助于中國積極引導(dǎo)并推動聯(lián)合國在維護世界和平、促進共同發(fā)展方面作出更多努力。各國將更加重視中國立場，更加倚重中國力量。我國優(yōu)秀人才競選或競聘國際職員將面臨更多機會和更有利條件，我國有關(guān)倡議和主張將更具說服力和感召力。

挑戰(zhàn)方面，會費大幅增長將直接增加我國財政負擔。按現(xiàn)行會費比額計算方法保持不變測算，預(yù)計2016年我國聯(lián)合國會費至少增長30%。由于其他國際組織大多參照聯(lián)合國會費比額確定本組織經(jīng)費分攤辦法，我國在其他國際組織的會費也可能大幅增加。同時，會費增長對于我國參與聯(lián)合國財政工作的深度和廣度，對我國相關(guān)人力投入及人員專業(yè)素質(zhì)等也提出了更高要求。我國會費不斷攀升，財政貢獻率與實際參與度之間還有較大差距。目前我國參與聯(lián)合國大會第五委員會（主管聯(lián)合國財政和人事工作）工作有待進一步深入，在主動提出中國方案或主張方面，與我國大國地位和形象仍有一定差距。此外，我國身份定位與利益取向之間的矛盾也日益突出。作為最大的發(fā)展中國家，我國從政治上應(yīng)支持七十七國集團增加聯(lián)合國經(jīng)費的要求，但作為攤款大國，控制聯(lián)合國總體預(yù)算、嚴格資源管理在經(jīng)濟上對我更為有利。

值得特別指出的是，聯(lián)合國的經(jīng)費預(yù)算與各國在聯(lián)合國的“地域員額”密切相關(guān)?；居嬎惴绞綖椋_定一個基數(shù)（最初為2700，目前為3513），其中的55%按各國會費比額分配，40%由各會員國平均分配，5%按各國人口比例分配。根據(jù)以上因素計算出的數(shù)值上下浮動15%為“理想員額幅度”。同美國等西方國家相比，在聯(lián)合國的中國籍國際職員總數(shù)偏低且在管理崗位和重要部門任職偏少，代表性不足，制約了我國在聯(lián)合國工作的參與度。目前中國籍國際職員在聯(lián)合國的“理想員額幅度”為119—161人，而我國實際任職人數(shù)為72人，其中D級（司局級）以上11人，大大低于上述幅度，屬于代表性嚴重不足國家。如明年起會費上漲30%以上，則上述幅度將增加至少30人，將使我國國際職員代表性不足狀況進一步加劇。我應(yīng)未雨綢繆，妥為應(yīng)對。