朱苗苗

摘要：新世紀(jì)以來，德國政府不斷細(xì)化對可再生能源發(fā)展的規(guī)劃，積極通過立法確定可再生能源的發(fā)展目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并采取上網(wǎng)優(yōu)先、保障補(bǔ)貼、加大投資等舉措進(jìn)行政策扶植和推動相關(guān)科技創(chuàng)新 德國在可再生能源利用領(lǐng)域取得了一定的成績，可再生能源發(fā)電在德國電力總消費(fèi)量中所占比重已近30%，德國發(fā)展可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗值得我國借鑒和參考，

關(guān)鍵詞：德國；可再生能源；《可再生能源法》；能源轉(zhuǎn)向

中圖分類號：F51.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0115-05

新世紀(jì)以來，德國通過立法等手段不斷細(xì)化對可再生能源發(fā)展的規(guī)劃，經(jīng)過一段時問的努力，德國在可再生能源利用方面取得了可觀的成績，盡管進(jìn)一步發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍有許多政策和經(jīng)驗值得參號和借鑒。

一、德國促進(jìn)可再生能源利用的主要政策措施

（一）以強(qiáng)制收購補(bǔ)貼體系為核心的政策設(shè)計

為推進(jìn)可再生能源的發(fā)展，德國政府在2000年出臺《可再生能源法》，并在2004、2009、2011、2012和2014年分別進(jìn)行補(bǔ)充修訂。雖經(jīng)多次修訂，但其核心原則沒有改變，即可再生能源電力具有優(yōu)先上網(wǎng)和收購權(quán)，且長期以固定價格補(bǔ)貼?！犊稍偕茉捶ā反_定的強(qiáng)制收購補(bǔ)貼體系主要包括以下內(nèi)容：可再生能源產(chǎn)生的電力具有優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)；可再生能源產(chǎn)生的電力具有優(yōu)先收購及輸送權(quán)；每度電有固定收購價格，保持20年不變（從投產(chǎn)年算起）；影響入網(wǎng)收購電價的技術(shù)因素包括發(fā)電站的類型、大小及系統(tǒng)功效；根據(jù)技術(shù)和市場的發(fā)展趨勢下調(diào)收購標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的補(bǔ)貼“逐年遞減率”。如，光伏電力收購補(bǔ)貼為0.45-0.62歐元/千瓦時，每年首次運(yùn)行的新設(shè)備補(bǔ)貼率都比上一年首次運(yùn)行的新設(shè)備補(bǔ)貼率遞減5%-6.5%；在所有電網(wǎng)運(yùn)營商和發(fā)電商間建立平衡機(jī)制，以平衡可再生能源發(fā)電的額外成本；根據(jù)該法律產(chǎn)生的補(bǔ)貼費(fèi)用獨立于國家財政預(yù)算外開支；定期監(jiān)測及評議，進(jìn)行廣泛的研究與分析；聯(lián)邦政府在《能源方案》中確定的可再生能源目標(biāo)具有法律約束性。

在《可再生能源法》的指導(dǎo)下，德國政府又相繼出臺對可再生能源發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃的《能源方案》、《可再生能源國家行動計劃》及加快可再生能源推廣應(yīng)用的《可再生能源供熱法》、《生物發(fā)動機(jī)燃料份額法》及《生物發(fā)動機(jī)燃料可持續(xù)性規(guī)定》。《能源方案》是德國政府的能源規(guī)劃，包括對可再生能源的擴(kuò)建、開發(fā)和促進(jìn)措施等內(nèi)容，發(fā)展目標(biāo)是：可再生能源在用電總量中占比到2020年至少為35%，2030年至少50%，2040年至少65%，2050年至少80%?！犊稍偕茉磭倚袆佑媱潯烦舜_定可再生能源在國家能源總消費(fèi)中占比的目標(biāo)，還具體包括可再生能源發(fā)電、供熱、制造生物發(fā)動機(jī)燃料、利用生物氣、地?zé)?、可再生能源在建筑中的運(yùn)用等標(biāo)準(zhǔn)和措施?！犊稍偕茉垂岱ā芬?guī)定，新建建筑（包括公共建筑）的所有者必須部分用可再生能源滿足該建筑的供熱和制冷需求，即所謂的可再生能源的“使用義務(wù)”，業(yè)主可自行選擇太陽能光伏、生物質(zhì)能（固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)）、地?zé)崮芎铜h(huán)境熱能，計劃進(jìn)行大規(guī)模改造的舊公共建筑也必須部分使用可再生能源以滿足供熱和制冷需求?！渡锇l(fā)動機(jī)燃料份額法》規(guī)定，從2010年開始，根據(jù)燃料中含有的不同物質(zhì)，生物發(fā)動機(jī)燃料比例應(yīng)為6.25%，但從2015年開始，該比例必須考慮氣候保護(hù)因素，并根據(jù)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)需要規(guī)定生物燃料最低比例，到2020年該比例須達(dá)到7%?！渡锇l(fā)動機(jī)燃料可持續(xù)性規(guī)定》規(guī)定，生物發(fā)動機(jī)燃料（包括乙醇汽油ElO中包含的生物乙醇）和用于發(fā)電的植物油如果想得到補(bǔ)貼，必須提交其可持續(xù)性和環(huán)保性的證明。另外，根據(jù)此項規(guī)定，生物發(fā)動機(jī)燃料在整個生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈中與化石燃料相比至少必須減排35%（從2017年后為50%）。

德國計劃通過構(gòu)建以可再生能源為依托的新能源體系，使其成為世界上能源效率最高、最環(huán)保的國家，同時保障能源價格的可支付性及較高的社會福利水平。相繼出臺了《可再生能源市場刺激計劃》、《輸電網(wǎng)絡(luò)開發(fā)計劃》及《海上風(fēng)電輸電網(wǎng)絡(luò)開發(fā)計劃》?！犊稍偕茉词袌龃碳び媱潯贰Ｍㄟ^這些汁劃德國政府計劃到2020年由可再生能源供熱的部分達(dá)14%（2013年前三個季度比例為12.1%）。2011年8月，德國政府通過決議委托四大輸電網(wǎng)運(yùn)營商每年制定輸電網(wǎng)擴(kuò)建計劃，以應(yīng)對不斷變化的能源經(jīng)濟(jì)框架條件。從2012年起，輸電網(wǎng)運(yùn)營商與聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局共同制定《輸電網(wǎng)絡(luò)開發(fā)計劃》草案。2013年，德國政府首次公布《海上風(fēng)電輸電網(wǎng)絡(luò)開發(fā)計劃》，對未來10-20年海上風(fēng)力發(fā)電電力輸送網(wǎng)建設(shè)的技術(shù)條件、特性、時間節(jié)點及費(fèi)用做出詳細(xì)說明和規(guī)定。

（二）強(qiáng)調(diào)能源結(jié)構(gòu)平衡與市場化改革相結(jié)合

大規(guī)模保障性補(bǔ)貼推動了德國新能源產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，但同時也大幅推高了電價。補(bǔ)貼不是從聯(lián)邦預(yù)算中撥款，而主要由“可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)”來支出，最終由電力消費(fèi)者承擔(dān)。隨著保障補(bǔ)貼政策的執(zhí)行，可再生能源的補(bǔ)貼成本快速上升，德國的電力零售價格也從2000年的14歐分/千瓦時上升到2013年的約29歐分/千瓦時，民眾所承擔(dān)的可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)大幅增加。2013年，居民零售電價中，新能源分?jǐn)傎M(fèi)達(dá)5.39歐分/千瓦時，相應(yīng)的電力生產(chǎn)、傳輸和銷售成本為14.42歐分/千瓦時。鑒于此，德國政府在2009年引入增長通道的概念，將補(bǔ)貼的遞減率與裝機(jī)容量掛鉤。2012年，通過修訂《可再生能源法》進(jìn)一步收窄通道，將每年光伏發(fā)電的裝機(jī)容量限定為250-350萬千瓦，且設(shè)定補(bǔ)貼光伏的上限為5200萬千瓦，表明政府對可再生能源的政策由“過度支持”向“適度支持”發(fā)展轉(zhuǎn)變。2013年底，德國政府頒布新版《可再生能源法》規(guī)定：首先，除光伏發(fā)電外，對風(fēng)力發(fā)電和沼氣發(fā)電的年度新增規(guī)模設(shè)定補(bǔ)貼上限。按規(guī)定，光伏發(fā)電的年擴(kuò)建量縮小為240-260萬千瓦（總量），如果超出，針對超出部分的上網(wǎng)電價則迅速累進(jìn)下調(diào)，增加越多則電價下降越快；陸地風(fēng)力發(fā)電每年的新增擴(kuò)建規(guī)模為240-260萬千瓦；大大降低了海上風(fēng)力發(fā)電的發(fā)展目標(biāo)，2020年為650萬千瓦，2030年為1500萬千瓦；沼氣發(fā)電的每年擴(kuò)建規(guī)模被限定為10萬千瓦。其次，在可再生能源發(fā)展中全面引入市場機(jī)制。即自2015年起新設(shè)備的運(yùn)營商平均將僅獲約12歐分/千瓦時，而現(xiàn)有設(shè)備目前的平均上網(wǎng)價格約為17歐分/千瓦時。按照新規(guī)定，強(qiáng)制上網(wǎng)電力價格將只針對500千瓦以下的設(shè)備，從2016年起僅適用于100千瓦以下的設(shè)備，而大型設(shè)備發(fā)電只能遵循市場為主的彈性價格。再次，為加快市場化改革，改變可再生能源所發(fā)電力由電網(wǎng)企業(yè)收購后再進(jìn)入電力市場的模式，即如想獲得政府補(bǔ)貼，可再生能源發(fā)電企業(yè)就要自己負(fù)責(zé)銷售。第四，嚴(yán)格限定工業(yè)企業(yè)的可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)的減免范圍，規(guī)定只針對電價在其參與國際競爭中起決定性作用的用電密集型企業(yè)，以保障該類企業(yè)的國際競爭力和就業(yè)。最后，對現(xiàn)有設(shè)備發(fā)電用于自己消費(fèi)的企業(yè)仍無需支付可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)，但今后新上大型自發(fā)自用設(shè)備一般要繳付全額可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)。同時規(guī)定，使用可再生能源或高效熱電聯(lián)產(chǎn)自發(fā)自銷設(shè)備只需減繳可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)，2015年、2016年、2017年分別需繳納全額可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)的30%、35%、40%，而對10千瓦以下且每年至多使用10兆瓦時電力的自產(chǎn)自銷設(shè)備仍不需要繳納可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)。《新可再生能源法》主要強(qiáng)調(diào)了公平和效率原則，主張能源結(jié)構(gòu)平衡和可再生能源的市場化發(fā)展。

（三）通過投資補(bǔ)貼推動可再生能源的推廣和應(yīng)用

德國對可再生能源的投資補(bǔ)貼主要分兩種方式：一是聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部下屬的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與出口管制局負(fù)責(zé)實施，該補(bǔ)貼主要用于資助獨棟和雙戶房屋的私人投資者進(jìn)行的小型項目。二是德國復(fù)興信貸銀行向企業(yè)或社區(qū)的大型供熱項目提供帶有還款補(bǔ)助金的低息貸款。2012年，通過前一種方式獲得資助的小型項目有74779個，比2011年增加26%。通過后一種方式獲得的貸款共計2724筆貸款，總額約為3.65億歐元。此外，在政府引導(dǎo)下的公共投資對可再生能源的發(fā)展也發(fā)揮了重要作用。德國投資環(huán)境總體上支持可再生能源的利用，與其他國家相比，德國可再生能源項目的資金成本相對較低。從可再生能源的投資看，2012年德國在全球名列第三，僅次于中國和美國。

（四）大力支持可再生能源科技創(chuàng)新工程

德國可再生能源的利用及成本的降低很大程度上依賴于科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新。德國政府大力促進(jìn)該領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，措施包括：聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部負(fù)責(zé)能效的提高和協(xié)調(diào)聯(lián)邦層面的能源研究；聯(lián)邦教育與科研部負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究；聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部負(fù)責(zé)生物質(zhì)能領(lǐng)域的科研促進(jìn)措施。在德國政府2005年啟動《第五次能源研究計劃》時，對太陽能光伏的資助大約占聯(lián)邦環(huán)境部對可再生能源全部預(yù)算的46%，其次是地?zé)崮芎惋L(fēng)能。從2008年起，國家從戰(zhàn)略上對可再生能源供應(yīng)體系及將可再生能源體系整合進(jìn)能源供應(yīng)體系做了重新調(diào)整，將這一領(lǐng)域也納入促進(jìn)政策的重點。2011年8月，德國發(fā)布《第六次能源研究計劃》，確定未來幾年聯(lián)邦政府促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新政策的基本方針。2011-2013年，約有47億歐元用于促進(jìn)能源研究，旨在能源轉(zhuǎn)向的框架內(nèi)加速能源供應(yīng)體系的改建，其重點領(lǐng)域有：可再生能源、能源效率、儲能器、電網(wǎng)技術(shù)及將可再生能源整合到能源工業(yè)系統(tǒng)中。2013年，德國從國家財政和能源與氣候基金（EKF）中拿出大約1.86億歐元用于支持可再生能源領(lǐng)域的科研與開發(fā)，相比2012年增加3150萬歐元，比2004年增加三倍。

二、德國可再生能源利用取得的成效

（一）可再生能源利用率不斷提高

2000-2013年，德國可再生能源的利用不斷增加，2013年可再生能源在終端能源消費(fèi)量中占比為12%，比2011年增長0.7%。2013年，德國一次能源總消費(fèi)量比2012年同期增加2.6%，其中，可再生能源使用總量增加5.8%。在發(fā)電方面，可再生能源發(fā)電量在德國電力總消費(fèi)量中占比逐年提升，2011年以后超過20%（見圖1）。可再生能源發(fā)電設(shè)備的擴(kuò)建速度也非?？欤饕黾拥牟糠謥碜蕴柲芄夥?、生物質(zhì)能。由于氣候原因，2013年風(fēng)力發(fā)電量比2012年略微下降，水力發(fā)電有所減少，可再生能源發(fā)電、石煤和褐煤發(fā)電比例增加，而燃?xì)獍l(fā)電與核電明顯減少。在供熱方面，2012年德國可再生能源供熱增加至1440億千瓦時，在終端供熱消費(fèi)量中占比為9.4%，2013年為9.1%?？稍偕茉丛诮K端供熱消費(fèi)量中占比從2000年的4.0%增加到2013年9.1%，離2020年14%的目標(biāo)僅有4.9%的差距。

（二）可再生能源發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)效益不斷增加

從可再生能源發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)效益看，德國與其他國家相比優(yōu)勢明顯。2012年，在歐盟國家中，德國可再生能源創(chuàng)造的銷售額為342.6億歐元，位居第一（見表1）?？稍偕茉窗l(fā)展為德國帶來的工作崗位也在歐盟國家中名列前茅，占?xì)W盟的32%。根據(jù)《2014全球可再生能源現(xiàn)狀報告》，2013年德國可再生能源行業(yè)直接或間接帶來的工作崗位為37.1萬個，占?xì)W盟可再生能源行業(yè)就業(yè)崗位的49%。

三、德國可再生能源發(fā)展對我國的啟示

（一）建立可再生能源強(qiáng)制收購補(bǔ)貼體系

可再生能源強(qiáng)制收購補(bǔ)貼體系對可再生能源的起步和推進(jìn)階段是必需的，但政策的決策過程要盡可能精簡。首先，盡管我國已是全球最大的風(fēng)電裝機(jī)國和太陽能光伏制造國，但要發(fā)展成為可再生能源強(qiáng)國，在堅持可再生能源強(qiáng)制收購、固定電價、電價附加和費(fèi)用分?jǐn)偟日叩耐瑫r，針對補(bǔ)貼上收難和發(fā)放滯后的問題，有必要完善政策細(xì)節(jié)和執(zhí)行效果評估，但對補(bǔ)貼的分配應(yīng)逐步引進(jìn)招投標(biāo)等市場手段，以更好地發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。其次，在國際能源價格持續(xù)走低的情況下，可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤其需要國家政策和資金的支持，以幫助企業(yè)平穩(wěn)度過困難期。最后，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，我國還應(yīng)抓緊出臺可再生能源配額制，對地方政府、發(fā)電企業(yè)和區(qū)域電網(wǎng)形成明確的指標(biāo)約束和激勵及懲罰機(jī)制，協(xié)調(diào)項曰和電網(wǎng)規(guī)劃，從制度上克服可再生能源發(fā)電所面臨的并網(wǎng)、調(diào)度及電網(wǎng)建設(shè)和改造等方面的障礙上網(wǎng)電價補(bǔ)貼適用于可再生能源發(fā)展的起步階段，但隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效應(yīng)所帶來的開發(fā)成本降低，在可再生能源發(fā)展逐步步人成熟階段后，配額制的推行將更有利于可再生能源的健康發(fā)展。

德國的經(jīng)驗表明，還要控制好補(bǔ)貼的規(guī)模和指向，漸序推進(jìn)市場化改革。一方面，為克服可再生能源初始發(fā)展的成本瓶頸，國家的補(bǔ)貼政策是必須也是必要的；另一方面，要相應(yīng)控制好對可再生能源的補(bǔ)貼規(guī)模，避免形成過度補(bǔ)貼，最終危及可再生能源的長遠(yuǎn)發(fā)展。德國經(jīng)驗表明，國家對新能源的補(bǔ)貼政策中也應(yīng)包含補(bǔ)貼遞減機(jī)制，在技術(shù)和市場比較成熟的領(lǐng)域還可借助拍賣和競標(biāo)等市場手段來引導(dǎo)和規(guī)范，以防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無序和失控。同時，在可再生能源成本分擔(dān)機(jī)制的制定中，要體現(xiàn)效率和公平原則，既要保證企業(yè)的國際競爭力，還要防止向其他消費(fèi)者轉(zhuǎn)移過多的成本。

（二）政府在資助可再生能源新技術(shù)發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任

可再生能源最終還是要實現(xiàn)市場化，徹底擺脫補(bǔ)貼，其主要路徑就是依靠技術(shù)創(chuàng)新來不斷降低成本。一直以來，德國政府的大力資助對推動可再生能源相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。對此，我國仍要繼續(xù)加大政策傾斜和投資支持，幫助企業(yè)降低或分擔(dān)投資可再生能源新技術(shù)的風(fēng)險，加快推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)和裝備項目，包括：高容量儲能系統(tǒng)和高性能動力電池；多能互補(bǔ)分布式供能系統(tǒng)關(guān)鍵裝備的系統(tǒng)集成；大功率風(fēng)電機(jī)組整機(jī)及大型軸承、變流器等關(guān)鍵零部件的制造技術(shù)；兆瓦級光伏電站逆變、控制系統(tǒng)技術(shù)；太陽能熱發(fā)電關(guān)鍵裝備生產(chǎn)等。

（三）推進(jìn)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展

在當(dāng)前情況下，可再生能源不是簡單地越多越好。通過補(bǔ)貼的電力大規(guī)模進(jìn)入電網(wǎng)，勢必推高電價并對傳統(tǒng)能源形成擠出效應(yīng)，而在可再生能源發(fā)電仍受制于自然條件的情況下，整個電力系統(tǒng)的可靠性也將面臨挑戰(zhàn)，最終也會威脅到可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。為穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及確保電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行，避免出現(xiàn)大起大落，一是我國應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、能源需求大的現(xiàn)實，科學(xué)規(guī)劃傳統(tǒng)能源和可再生能源的結(jié)構(gòu)比例，合理評估和確定可再生能源的階段性發(fā)展目標(biāo)，尤其是年度擴(kuò)建規(guī)模。二是加強(qiáng)智能電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，以提高可再生能源并網(wǎng)輸送能力和電網(wǎng)的穩(wěn)定性。

（四）做好可再生能源能效評價

能效被德國政府視為可持續(xù)的能源轉(zhuǎn)向的第二支柱。我國1998年就已實施《節(jié)能法》，并與聯(lián)合國計劃署共同啟動了“中國終端能效項目”等諸多能效規(guī)劃，但德國的一系列評價體系和標(biāo)準(zhǔn)，包括引入第三方專家評估委員會的做法，對我國在工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域制定和完善節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和推廣新能源應(yīng)用上都具有重要的參考價值。