朱北仲

摘要：加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營體系的建立，是當(dāng)前我國農(nóng)村工作的一個(gè)主要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國土地確權(quán)中存在對(duì)土地權(quán)證的作用認(rèn)識(shí)不足、一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實(shí)、在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)、技術(shù)和費(fèi)用問題影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度、土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時(shí)耗力等問題。應(yīng)完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用“四荒”土地，注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運(yùn)用，嚴(yán)格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序，同時(shí)為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化提供必要保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地確權(quán)；土地權(quán)證；四荒土地

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-7685（2015）05-0044-04

通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不斷改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是我國改革開放以來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必要前提。因此，有必要對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行凋查分析，探尋符合我國國情的農(nóng)村土地確權(quán)的途徑。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的意義

（一）農(nóng)村土地確權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

長期以來，農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利沒有得到明確規(guī)定和有效保障。因此，更好保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，必須對(duì)農(nóng)村集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利及其關(guān)系予以確認(rèn)。不僅如此，農(nóng)村土地確權(quán)過程也是一個(gè)摸清土地利用狀況、更好推動(dòng)農(nóng)村土地管理的過程。在過去土地權(quán)責(zé)不清的情況下，當(dāng)農(nóng)民外出務(wù)工后，大多會(huì)選擇將土地流轉(zhuǎn)出去，以此獲得一些穩(wěn)定收入。但一些非農(nóng)就業(yè)較穩(wěn)定、已經(jīng)不打算再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外出務(wù)工農(nóng)民，為了獲取更高的流轉(zhuǎn)收益，會(huì)將土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)用途，致使農(nóng)業(yè)用地遭到破壞。還有一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)收益相對(duì)較低，或大部分青壯勞動(dòng)力都選擇外出務(wù)工導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難，則由于土地未能確權(quán)而導(dǎo)致拋荒問題嚴(yán)重。因此，通過土地確權(quán)，就能明確土地各類權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而及時(shí)有效管理和控制農(nóng)村的土地拋荒和占用土地進(jìn)行非法建設(shè)等問題。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)民收益和土地產(chǎn)出效益

土地確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，而土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就可從土地中解放出來，為從事其他行業(yè)、獲得更高收入創(chuàng)造了條件。農(nóng)民收入的增加不僅意味著生活條件的改善，而且有利于進(jìn)一步拉動(dòng)內(nèi)需。此外，土地確權(quán)也有利于解決農(nóng)村抵押品不足等融資障礙，農(nóng)民可以通過土地經(jīng)營權(quán)抵押等方式從正規(guī)金融系統(tǒng)獲得急需的生產(chǎn)性資金或消費(fèi)資金，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升及農(nóng)村消費(fèi)市場的擴(kuò)張。此外，不僅耕地的確權(quán)有利于土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化提供一定的資金保障、更好推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且在農(nóng)民“流出“”和農(nóng)村宅基地確權(quán)的共同作用下，也會(huì)促使農(nóng)村宅基地大規(guī)模進(jìn)入流通領(lǐng)域，這不僅有利于一定程度上解決城市土地緊張的現(xiàn)狀，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民市民化的“底氣”。總體估算，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，如果能夠推動(dòng)耕地和宅基地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，由此產(chǎn)生的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)將使我國的市場規(guī)模在已有基礎(chǔ)上擴(kuò)張2-3倍。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)有助于政府簡政放權(quán)

長期來，中央不斷提出小政府、大社會(huì)、大部制及下放、裁減審批權(quán)等一系列深化改革的思路，并出臺(tái)了一系列的改革舉措。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方面，由沒有建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營體系，導(dǎo)致政府對(duì)土地及其他自然資源的權(quán)責(zé)不明晰，政府尤所不管、職能重疊，從而造成機(jī)構(gòu)臃腫、冗員較多、效率低下、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)等諸多問題農(nóng)村土地確權(quán)有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營各主體的利益火系，以及構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)到位、自主決策、自我管理、自負(fù)盈虧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益關(guān)系的明確，同樣意味著相關(guān)管理部門權(quán)責(zé)問題的明確，從而有利于原有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門及時(shí)轉(zhuǎn)換職能或撤銷、合并，既能提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，進(jìn)一步縮減行政事業(yè)性開支和行政管理費(fèi)用的攤派，減輕農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也能解決政府機(jī)關(guān)人員冗余問題，并由此推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)的簡政放權(quán)。

二、我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題

自2012年，我國就已全面推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)工作。國土資源部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記確權(quán)工作最遲要在2018年年底前全部完成。按照三部委的要求，各地農(nóng)村土地確權(quán)工作正在有條不紊地依照有關(guān)時(shí)問節(jié)點(diǎn)向前推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西、江西、四川、安徽、湖南、海南、廣東，河北等省的多數(shù)縣鎮(zhèn)已完成確權(quán)登記發(fā)證近半數(shù)以上，其他人部分省市也都確定在2015-2016年期間完成此項(xiàng)工作。土地確權(quán)工作有力地促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，但其過程中仍存在一些問題，主要包括：

（一）對(duì)土地權(quán)證的作用認(rèn)識(shí)不足

近些年，通過進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)等途徑，大量人口流出農(nóng)村地區(qū)，很多地區(qū)的農(nóng)村留守人員均是文化素質(zhì)相對(duì)較低的老人和未成年人對(duì)于留守人員，更關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)金額的限制、土地占用的補(bǔ)償規(guī)定等直接利益問題，而對(duì)附著于土地的諸多權(quán)利關(guān)系這些基礎(chǔ)性問題并不關(guān)心。如果土地繼續(xù)由自家耕種，其所關(guān)心的也只是收成問題這導(dǎo)致很多地區(qū)由于農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)證的作用和意義認(rèn)識(shí)不足，參與土地確權(quán)的積極性不高，不僅阻礙了土地的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)民收益的有效保障，而且導(dǎo)致土地非農(nóng)化使用問題的出現(xiàn)。即使一些地方把土地權(quán)屬證書發(fā)給了民，也不懂得如何使用。此外，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并不能帶來顯著的經(jīng)濟(jì)效益，反而意味著很多繁瑣的解釋和開導(dǎo)工作，實(shí)踐中一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)土地確權(quán)工作的積極性不高。

（二）一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實(shí)

我國許多農(nóng)村地區(qū)有著大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（簡稱“四荒”），當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)戶在沒有事先與村集體簽訂承包合同的情況下，會(huì)相應(yīng)的耕作。這雖然有利于耕種面積的擴(kuò)大與“四荒”土地的開發(fā)，但在全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的情況下，這一部分原本無人問津的“四荒”土地的權(quán)利歸屬便成為必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)一部分村民私自開墾且沒有與村集體簽訂承包合同的土地，如果以“先占為先”原則進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，顯然有失確權(quán)的公平性，不利于土地確權(quán)及其他工作的展開。如果不下發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)證，則直接影響一些有能力、有意愿的農(nóng)戶或者企業(yè)參與“四荒”土地開發(fā)的積極性，從而造成“四荒”土地的重新閑置和無人問津。

（三）在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)

實(shí)踐中，私自占用耕地、濫用建設(shè)用地等現(xiàn)象也阻礙了農(nóng)村土地確權(quán)工作。盡管取消農(nóng)業(yè)稅以后，土地對(duì)于農(nóng)民重要性有所提升，但由于工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)間收入水平的顯著差異，導(dǎo)致很多外出務(wù)工農(nóng)民對(duì)于土地的重視主要放在流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償收益，而不再是農(nóng)業(yè)耕種收益。由于宅基地審批手續(xù)嚴(yán)格，一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工就會(huì)直接選擇在承包地內(nèi)蓋新房，加之基層政府管理缺位，導(dǎo)致一家如此家家效仿。這就不僅給農(nóng)村土地的利用類型、數(shù)量、分布及權(quán)屬、界址等確權(quán)工作帶來諸多困難，而且是對(duì)可用耕地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（四）技術(shù)和費(fèi)用問題影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度

土地確權(quán)工作的順利執(zhí)行需要先進(jìn)的勘察和測繪技術(shù)，但是較之農(nóng)村需要確權(quán)的土地面積，我國相關(guān)技術(shù)人員缺口非常大。因此，為了能夠盡快完成土地確權(quán)的工作任務(wù)，一些地區(qū)在很大程度上是依靠當(dāng)?shù)匦姓块T人員輔助有限數(shù)量的技術(shù)人員進(jìn)行勘察和測繪工作。而在一些較為落后地區(qū)，甚至根本沒有相關(guān)技術(shù)人員。此外，土地勘察和測繪工作的展開需要一定的資金支持，但各地區(qū)財(cái)政情況參差不齊，一些財(cái)政資金并不充裕的地方政府或者不愿意拿出資金用于勘察測繪，或者根本沒有足夠的資金支持勘察測繪。由于勘察測繪是土地確權(quán)的重要先期工作，在人力、財(cái)力均不足的情況下，其技術(shù)分析結(jié)果準(zhǔn)確度有限，必然影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度，這已成為土地確權(quán)工作中一個(gè)亟待解決重要的現(xiàn)實(shí)問題。

（五）土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時(shí)耗力

土地權(quán)證登記與發(fā)放是農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要環(huán)節(jié)。土地權(quán)證是證明土地權(quán)屬的一個(gè)正式文件，農(nóng)民只有握有相應(yīng)的土地權(quán)證，才能明確自己對(duì)土地的權(quán)屬關(guān)系，減少土地糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益。但在發(fā)證過程中，存在一些問題，影響土地確權(quán)工作的效果和進(jìn)度。一是工作量大。據(jù)估計(jì)，全國農(nóng)村土地權(quán)證的登記發(fā)放工作涉及約1.6億家農(nóng)戶，但主要集中在一些農(nóng)業(yè)大省，導(dǎo)致這些地區(qū)面臨龐大的登記方法工作量。以中部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省河南省為例，其土地權(quán)證處理數(shù)量約占全國總數(shù)的1/3。二是矛盾多。土地確權(quán)過程也是對(duì)土地相關(guān)關(guān)系的梳理過程，而農(nóng)戶間長期未能解決的土地矛盾問題，大多集中在土地權(quán)證登記和發(fā)放期間進(jìn)行調(diào)解，這也給土地權(quán)證的登記發(fā)放工作帶來很大難度。三是存在政策空白。由于我國農(nóng)村土地情況復(fù)雜，如“四荒”土地等在國家政策上沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致土地權(quán)證登記工作推進(jìn)困難。

三、有效推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的對(duì)策

（一）完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)

關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)，國家已出臺(tái)一系列政策。但在實(shí)踐中仍存在許多問題，急需一定的政策法規(guī)作為依據(jù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之所以能在短時(shí)間內(nèi)比較公平地將土地和自然資源分配到農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)戶手中，一是盡管當(dāng)時(shí)農(nóng)村的土地是農(nóng)民重要的生存、生產(chǎn)資料，但土地主要突出的是使用價(jià)值屬性，面積上的微小差異所導(dǎo)致的產(chǎn)量差異可以忽略不計(jì)，土地還不具備市場流通能力，并不能轉(zhuǎn)化為貨幣。二是廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部具有較高的覺悟和積極性?；谶@兩點(diǎn)，許多農(nóng)村地區(qū)的土地分配工作完成很快。即使在個(gè)別地區(qū)對(duì)已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，減人不減地”的原則，在集體組織內(nèi)部加以調(diào)整解決。但現(xiàn)階段由于土地具備了更強(qiáng)的資本屬性，土地確權(quán)實(shí)際上成為對(duì)土地資本的再分配與再確認(rèn)過程，這就涉及地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部、農(nóng)民等多方面利益，因此，土地確權(quán)必須避免各方利益沖突導(dǎo)致的矛盾激化問題。對(duì)此，一是制定相對(duì)具體、完善的農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)，并在農(nóng)村普及相關(guān)知識(shí)，使之成為實(shí)踐中的叮操作性依據(jù)。二是集體土地中除用于環(huán)保和公共設(shè)施的土地外，要根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)解釋，明確劃定資源屬性、處理辦法和分配原則，避免以權(quán)謀私、違規(guī)建房等問題的發(fā)生。

（二）鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用“四荒”土地

“四荒”土地既是土地確權(quán)工作中的難點(diǎn)，也是有待開發(fā)利用的巨大資源。我國農(nóng)村有著大量的“四荒”土地，其中可發(fā)展農(nóng)業(yè)或林業(yè)的荒地約19.3億畝，澇洼土地、鹽堿土地、水土流失地、紅壤低產(chǎn)土地等其他各類低產(chǎn)地約5.4億畝。有效利用“四荒”土地，加大對(duì)“四荒”土地的開發(fā)力度，不僅有利于提高土地資源的綜合利用率，也能在一定程度上緩解我國土地資源稀缺的矛盾。由于“四荒”土地同樣具有連片特征，因此，可鼓勵(lì)和扶持新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)“四荒”土地的集約化利用。一是明確新興農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在“四荒”土地確權(quán)中的優(yōu)先地位。二是加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體流入“四荒”土地的補(bǔ)貼力度。三是對(duì)在土壤改良、有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、食品保障、原料供給與就業(yè)增收方面起到重要作用的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過給予多方面的財(cái)稅支持和優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其開發(fā)利用“四荒”土地。四是做好對(duì)“四荒”土地的規(guī)劃管理工作，絕小允許鄉(xiāng)村組織不經(jīng)合法手續(xù)私自轉(zhuǎn)讓和利用“四荒”土地。

（三）注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運(yùn)用

農(nóng)村集體土地確權(quán)過程中，首先要對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行嚴(yán)格的地籍凋查。在地籍調(diào)查、核實(shí)、審核的過程中，應(yīng)注重新技術(shù)、新方法的運(yùn)用。由于歷史原因，許多農(nóng)村地區(qū)村與村、戶與戶、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間土地權(quán)屬不清，導(dǎo)致土地管理混亂，給農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生活帶來很多問題。盡管近年來的土地確權(quán)工作中，一些地方用傳統(tǒng)測繪方法進(jìn)行了劃分，但由于資金和技術(shù)人員的欠缺，導(dǎo)致測繪效果并不理想，甚至造成一些地區(qū)人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。目前，3s技術(shù)是用于土地測繪的新技術(shù)。3s技術(shù)是遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)的總稱，是多種空間技術(shù)的集成應(yīng)用。如果適當(dāng)運(yùn)用，3s技術(shù)不僅會(huì)提高測繪精度，也會(huì)節(jié)約一定人力和物力，可有效解決土地確權(quán)工作中的操作標(biāo)準(zhǔn)化問題，為國家相關(guān)統(tǒng)計(jì)積累科學(xué)、全面的土地?cái)?shù)據(jù)。當(dāng)前，各地土地測繪中關(guān)鍵是解決好資金問題。在這方面，考慮到測繪數(shù)據(jù)的長遠(yuǎn)意義，應(yīng)加大中央對(duì)地方的測繪資金扶持力度。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序

針對(duì)當(dāng)前我國土地權(quán)證登記發(fā)放中存在的現(xiàn)實(shí)問題，一是調(diào)整土地權(quán)證登記發(fā)放機(jī)構(gòu)，成立專門的農(nóng)村土地確權(quán)協(xié)調(diào)小組，制定細(xì)化配套政策，達(dá)到每一個(gè)問題都有相應(yīng)的政策法規(guī)與之對(duì)應(yīng)。二是明確土地確權(quán)中國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的崗位職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范其行為準(zhǔn)則，杜絕土地確權(quán)過程中瞞報(bào)、多報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)或不及時(shí)發(fā)證、對(duì)發(fā)證過程中產(chǎn)生的問題聽之任之等現(xiàn)象發(fā)生。三是土地確權(quán)工作必須嚴(yán)格按照申請、調(diào)查、審核、公告、審批下達(dá)等步驟進(jìn)行，上述程序全部完成并無異議后，才能向農(nóng)民發(fā)放土地權(quán)證。

（五）為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化提供必要保障

土地確權(quán)除了明確附著在土地上的各種權(quán)屬關(guān)系外，更要以此為基礎(chǔ)，促進(jìn)土地的適當(dāng)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展。而這就意味著會(huì)有相當(dāng)比例的農(nóng)民經(jīng)土地流轉(zhuǎn)后向城市遼移，因而解決其市民化的后顧之憂，是實(shí)現(xiàn)土地成功流轉(zhuǎn)、肯定土地確權(quán)工作成果的重要保障。當(dāng)前，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的主要出路是幫助和鼓勵(lì)他們向大中城市和小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，但我國每年數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，仍處在“半市民化”的尷尬境地。其中，一個(gè)重要原因在于農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不清，他們不愿意轉(zhuǎn)為市民后損失掉其應(yīng)有的土地財(cái)富。因此，為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化提供保障，才能真正實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的最終目標(biāo)。一是町考慮將土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)交易中的部分稅費(fèi)，沒置專項(xiàng)土地確權(quán)創(chuàng)業(yè)安家基金，用于農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)和安家的扶持資金。二是對(duì)吸納一定規(guī)模的經(jīng)土地流轉(zhuǎn)而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的企業(yè)，規(guī)定其教育基金費(fèi)用提留及補(bǔ)貼辦法三是有選擇地適度發(fā)展一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，作為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化的過渡，并通過適當(dāng)?shù)恼咭?guī)劃與扶持，引導(dǎo)務(wù)工農(nóng)民收入和技能水平的穩(wěn)步提升及企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。設(shè)置專項(xiàng)基金幫助農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)或就地創(chuàng)業(yè)，發(fā)展包括基本民生產(chǎn)品在內(nèi)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這應(yīng)是今后我國解決土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后，解決農(nóng)民就業(yè)和市民化問題的主要途徑。