鄧淑蓮 溫嬌秀

政府信息公開是一個國家或一個社會良好治理的前提和重要標志,而財政信息公開則是政府信息公開的核心內(nèi)容。由于財政信息公開透明關(guān)涉公眾對政府職能、收支、資產(chǎn)負債及各種財政政策和財政活動績效信息的知情與理解,因而提高財政透明度對公共治理水平的提升具有重要意義。一方面,可以強化政府的公共受托責任 (王紹光,2007[1]),減少腐敗 (Reinikka和Svensson,2002[2];劉笑霞和李建發(fā),2008[3];卡恩,2008[4];趙倩,2009[5];郭劍鳴,2011[6];胡錦光和張獻勇,2011[7]),另一方面,還能抑制政府債務(wù)的積累 (Alt和Lassen,2006[8]),直接或間接地提升政府經(jīng)濟管理的績效水平(Alesina等,1999[9])。因此,財政透明被視為政府從無限的、人治的、集權(quán)的 “管理型”政府向有限的、法治的、民主的 “服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的前提條件和重要標志。黨的十八屆三中全會明確提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,為此要深化財稅體制改革,改善預算管理,實施全面規(guī)范、公開透明的預算。這表明以預算信息為主要內(nèi)容的財政信息公開已成為我國財稅體制改革的主要內(nèi)容。

近年來,中國在財政公開透明上的進步令人矚目。自2008年 《政府信息公開條例》(以下簡稱 《條例》)頒布實施以來,中國政府、人大及社會各界在推動財政預算公開透明方面都做出了不懈的努力,從而使中國財政透明度狀況不斷得到改善。預算公開的依據(jù)從《條例》上升到 《預算法》;從只有一本預算的公開到如今四本預算的建立和公開;從政府預算的公開到部門預算的公開;從預算支出只有幾個功能大類項的信息公開到功能分類的項級信息公開以及某些政府的經(jīng)濟分類信息的公開;從最初只有幾個政府的財政信息公開到如今各級政府財政信息的公開等等,我國政府財政信息公開在制度建設(shè)、廣度拓展和深度加強上都取得了前所未有的成就,中國財政透明度已進入全面提升階段。從 “中國財政透明度”課題組調(diào)查評估的情況看,財政透明度不斷改進的趨勢也得到了證實。2009—2014年,全國31個省級政府財政透明度百分制得分分別為 21.71、21.87、23.14、25.33、31.40和32.68,呈現(xiàn)不斷上升趨勢。

盡管如此,通過對省級政府財政信息公開狀況連續(xù)多年的調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)我國財政信息公開中仍然存在許多問題,面臨嚴峻挑戰(zhàn)。如何解決存在的問題,應對挑戰(zhàn),找到建設(shè)我國透明財政的有效途徑是建立現(xiàn)代預算制度的必然要求,也是擺在我們面前的緊迫任務(wù)。

一、中國省級財政信息公開中存在的問題

自2009年開始,我們對全國31個省級政府財政透明度進行了調(diào)查評估。調(diào)查重點是政府財政的決算信息。調(diào)查的角度有兩個:一個是政府財政活動的流量信息,即財政收支信息,另一個則是政府收支的存量信息,即政府的資產(chǎn)負債信息。評估的標準是財政信息的完整性和詳細性。依據(jù) 《條例》規(guī)定的政府信息公開的兩種方式,即主動公開和依申請公開,我們采用了網(wǎng)絡(luò)、出版物搜索和向政府申請兩種方式獲得信息。

通過調(diào)查評估,我們發(fā)現(xiàn)我國省級政府財政信息公開存在以下問題。

（一）公開的財政信息不全面

財政資金信息公開的全面性或完整性是指所有政府收支及其結(jié)果 (包括資產(chǎn)負債)信息,除按法律規(guī)定的國家或商業(yè)秘密事項外,都應公開。完整性是財政信息公開的重要原則,其目的是為了保證所有公共資金的安全性和有效性。如果政府只公開了部分資金信息,則另一部分資金的安全、有效運營就難以保證。在我們對省級政府財政透明度的調(diào)查提綱設(shè)計中,完整性是一以貫之的原則。

從我們連續(xù)6年調(diào)查的情況來看,雖然政府財政信息的完整性有不斷改善的趨勢,但政府公開的財政信息缺失仍然是一個較為嚴重的問題。根據(jù) 《條例》,項目組調(diào)查的信息都為可公開信息,但每年獲得的信息占所調(diào)查信息的比例較低,范圍在20%～30%之間,最高不超過40%,而60%～80%的調(diào)查信息不可獲得,見表1。

表1 2009—2014年財政信息公開的完整性調(diào)查結(jié)果表

財政信息公開缺乏完整性最突出的表現(xiàn)是有些公共資金沒有納入預算管理,因而透明度差。在我們所調(diào)查的任何年份中,都有一部分公共資金沒有納入政府預算。①由于我國財政管理制度進入2000年代以來變動較為頻繁,因而我們的調(diào)查項目也隨著變化進行必要的調(diào)整。

2009—2012年,財政信息的不完整性主要體現(xiàn)為預算外資金透明度差。為了解這部分資金的透明度,并將其與預算資金透明度進行比較,我們設(shè)計了49個項目對納入預算管理的資金收支項目進行信息調(diào)查和評估;10個項目對未納入預算管理的資金收支項目進行信息調(diào)查和評估。結(jié)果顯示,2009—2012年4年中,納入預算管理資金的透明度明顯高于未納入預算管理資金的透明度,且每年如此。納入預算管理資金的透明度大約是未納入預算管理資金透明度的2倍,見表2。這表明,省級政府使用的大量公共資金 (包括地方政府債務(wù)、土地出讓金)沒有納入預算管理,它們游離于預算之外,收支處于暗箱操作狀態(tài),這不僅使公眾及其代表無法了解和監(jiān)督資金的來龍去脈,更讓中國經(jīng)濟潛藏著巨大的財政和金融風險。

2013年以后,由于我國政府已不使用 “預算外資金”這一概念,而是以四本預算基金,即一般公共預算基金、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算基金和社會保險基金覆蓋所有公共資金,因而調(diào)查評估不再設(shè)置 “預算外資金”調(diào)查項目。但財政信息公開的不完整問題依然存在。雖然新 《預算法》要求公開政府一般公共預算、政府性基金預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和社會保險基金預算四本賬的信息,但從目前公開的情況看,每本預算公開的信息都不完整。從我們調(diào)查評估的結(jié)果看,仍有一部分收費沒有納入政府一般公共預算,而是進入財政專戶資金管理;公開的政府性基金只是所有政府性基金中的一部分;國有資本經(jīng)營預算實際上是國有資本上繳收益預算,隱去了國有資本經(jīng)營預算中收入與支出中的許多重要信息,如營業(yè)收入、利潤總額、資本性支出、費用性支出等。不僅如此,目前,我國各級政府公布的各類財政信息只包括收入與支出信息,不包括政府的資產(chǎn)和負債信息。

表2 納入預算管理項目與未納入預算管理項目得分率比較

表3 2013—2014年省級政府財政信息公開完整性調(diào)查結(jié)果表

從表3中可以看出,2013年和2014年有關(guān)省級政府四本賬目的信息公開程度都較低。與調(diào)查信息相比,公開的信息最高不超過50%,如2013年的社會保險基金和2014年的國有企業(yè)基金。而政府部門資產(chǎn)負債信息幾乎沒有公開。

（二）公開的財政信息不詳細

詳細性是信息公開的另一重要原則,意味著公開的信息要具體,要細化,以便于公眾及其代表理解政府的活動及其收支情況。如果公開的財政信息不詳細,即使公開的信息符合完整性原則,公眾及其代表也無法讀懂政府的預決算及其他財政信息,更無法監(jiān)督和約束政府的行為。從我們對省級政府財政信息公開情況的調(diào)查結(jié)果看,詳細具體的財政信息透明度較差,見表4。

表4 2009—2012年省級政府財政信息公開詳細性調(diào)查表

公開較差的詳細財政信息主要體現(xiàn)在以下兩方面:

1.所有預算都沒有公開預算支出的經(jīng)濟分類信息。從了解和監(jiān)督財政資金運營狀況的角度看,財政支出應按照功能、部門和經(jīng)濟三維度進行分類。功能分類表明的是資金的使用目的,即資金用來做什么,都提供了哪些公共產(chǎn)品和服務(wù);部門分類則表明資金的使用者是誰,向誰問責;而經(jīng)濟分類表明的是資金是如何使用的。三種分類對了解和監(jiān)督公共資金的運行而言缺一不可,但經(jīng)濟分類信息是更為詳細、具體的信息。支出的功能分類信息最終必須轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟分類信息才能使公眾及其代表真正了解政府及其部門預決算。支出的功能分類信息表明的是資金的用途。從籠統(tǒng)的角度說,資金用途可以劃分為 “國防、外交、教育、衛(wèi)生”等大類科目。而從最詳細的角度看,可劃分為資金使用的單個具體項目。但是,即使到了功能分類最詳細的項目層次,公眾及其代表依然無法判斷某個項目從效率角度看應該使用多少資金才是合理的,盡管這種判斷對公共預算決策而言是必不可少、至關(guān)重要的。但如果一個公共項目有充分詳細的經(jīng)濟分類信息,這種判斷就容易做出。經(jīng)濟分類直接表明該項目詳細的人員經(jīng)費 (包括工資和與工資有關(guān)的津貼、補助)和非人員經(jīng)費 (辦公費、差旅費、印刷費等)。任何預算的編制都是從人員經(jīng)費和非人員經(jīng)費的計算開始的。正因如此,我們在設(shè)置分值時,賦予經(jīng)濟分類信息較高的分值 (56分),功能分類信息次之 (42分)。遺憾的是,最重要的經(jīng)濟分類信息透明度得分最低,且與另外兩部分信息的分值相去甚遠,表明我國的財政信息公開仍處于低水平,離公開透明還很遠。

2.一般公共預算中的項目經(jīng)費、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算以及社會保險基金預算都只公開了匯總的預決算信息,而沒有公開單個項目、單個政府性基金、單個國有企業(yè)、單個社?；鸬念A決算信息。匯總的信息也稱籠統(tǒng)的信息,只能提供資金支出的大概情況,而不能反映資金具體的花費情況。

（三）各類預算中都設(shè)置數(shù)額巨大的 “其他支出”科目，且沒有明細說明

在我們調(diào)查的信息中,無論是政府依申請公開的信息,還是主動公開的信息,各類預決算支出中都存在多個 “其他支出”項目。而在 “其他支出”項下,都有大量未說明用途的資金。這些資金占該類總支出的比重高達40%以上,有的甚至達到90%。另據(jù)記者調(diào)查,財政部公開的2013年全國公共財政決算、政府性基金決算、國有資本經(jīng)營決算的23張表中,“其他支出”項下的資金高達1.3萬億元,相當于2013年全國公共財政收入的十分之一。不僅如此,“其他支出”在各類支出中的占比也不容忽視。例如,在18678億元的非稅收入構(gòu)成中,“其他收入”高達8716億元,占比接近一半;而在全國國有資本經(jīng)營支出決算表中,節(jié)能環(huán)保支出下面的 “其他支出”占比更是高達95%。[10]在北京市公布的2013年18個部門的決算中,“其他支出”項花費8億元。其中,體育局等4部門 “其他支出”比例超過部門決算的10%。[11]

上述問題的存在表明,我國目前的財政透明度還處于初級水平,公開的信息籠統(tǒng)、粗糙、不完整,無法滿足公眾及其代表監(jiān)督政府的要求,也與現(xiàn)代預算制度的要求相去甚遠。

二、制約我國政府財政信息公開的制度因素分析

政府信息公開制度對財政透明度具有決定性影響。2008年以來,我國政府制定了一系列有利于政府信息,包括財政信息公開的法律制度。2008年實施的 《中華人民共和國政府信息公開條例》開啟了中國政府財政信息公開的新紀元;2014年通過的新修訂 《預算法》(以下簡稱新 《預算法》)使政府財政信息公開的制度保障由行政條例上升到更高層次的法律。這些制度建設(shè)無疑對推動中國財政信息公開起到了決定性的作用。2008年以后,我國各級政府,無論是主動公開的財政信息,還是依申請公開的財政信息,在數(shù)量上都大幅度增加。盡管如此,目前我國政府在財政信息公開制度建設(shè)方面仍然存在不足,制約財政透明度的提高,主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）來自 《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱 《保密法》）的制約

2010年4月我國修訂通過了 《保密法》。其對政府信息公開的制約表現(xiàn)在,首先,保密范圍仍然過于原則和寬泛,幾乎將所有領(lǐng)域的事項都納入國家秘密。沒有以例舉方式明確國家秘密的事項,更沒有將《條例》第九條規(guī)定的政府必須公開的事項從保密范圍中剔除,仍然堅持 “以保密為原則,以公開為例外”的原則,從而與 “以公開為原則,以不公開為例外”的政府信息公開原則相矛盾。其次,定密權(quán)仍歸于行政部門,從而使本應由人大掌握的國家秘密立法權(quán)卻荒謬地賦予行政管理部門行使。其結(jié)果必然是公開什么信息,公開到什么程度完全由行政部門說了算,最后,涉密糾紛的裁定權(quán)仍然歸屬行政部門。這意味著行政部門不僅擁有國家秘密的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán),而且還擁有司法權(quán)。即什么是國家秘密由它說了算,而且不容爭議。在這種情況下,當行政部門界定的國家秘密超出了合理范圍時,沒有法律途徑可以對它進行制約和規(guī)范。

雖然 《條例》開創(chuàng)了中國政府信息公開的嶄新歷史,諸多規(guī)定都為民眾的知情權(quán)保駕護航,但它在法律層級上屬于從屬于法律的行政法規(guī)。也就是說,它從屬于 《保密法》。政府信息公開首先要遵守 《保密法》。而 《保密法》的上述種種問題已成為財政信息公開的嚴重障礙。

（二）新 《預算法》對財政信息公開的規(guī)定過于籠統(tǒng)，影響法律的權(quán)威性和可操作性

新 《預算法》第十四款專門對財政信息公開進行了法律約定,這是我國首次在法律中明確提出建立公開透明的預算制度,是中國向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重要一步。但遺憾的是,法律規(guī)定得不詳細,且有不合理性,因而建立公開透明的財政實際上沒有可靠的保障。

1.法律沒有細化預算公開的內(nèi)容。對于預算公開,法律只是簡單地規(guī)定,“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表,應當在批準后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?！备鶕?jù)這一規(guī)定,公開只與上述這些報告和報表有關(guān)。只要公開了這些報告和報表,就符合了法律規(guī)定,至于這些報告和報表上都包括了哪些內(nèi)容,提供了哪些信息,則不在法律規(guī)定之列,由此給行政部門保留了很大的自由裁量權(quán),行政部門可以提供很籠統(tǒng)的報告和報表,也可以提供很詳細的報告和報表,無論哪種情況都不違反 《預算法》。而新 《預算法》第四十六條規(guī)定則決定了行政部門只會選擇內(nèi)容簡化的報告和報表公開。

2.法律雖然對政府預算編制提出了細化的要求,但并沒有規(guī)定這些細化的內(nèi)容全部公開。新 《預算法》第四十六條規(guī)定,“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出,按其功能分類應當編列到項,按其經(jīng)濟性質(zhì)分類,基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出,按其功能分類應當編列到項”。這一規(guī)定使得報送各級人大審批的預算與政府編制的預算相比,大大縮水。

根據(jù)新 《預算法》第三十二條規(guī)定,政府各部門、各單位的預算草案,收入編制按類、款、項、目步步細化;支出的功能分類按類、款、項細化展開,經(jīng)濟性質(zhì)分類按類、款細化展開。這種進步令人欣慰。但在公開預算信息方面,第十四條又規(guī)定,只有經(jīng)各級人大審批的預算才可以公開。因此,政府向社會公開的預算與其編制的預算相比,將缺失一大塊重要信息,即:一般公共預算支出中的項目預算支出、政府性基金支出、國有資本經(jīng)營預算支出和社會保險基金預算支出的經(jīng)濟分類信息。

3.另有一些重要的預算信息,新 《預算法》并沒有規(guī)定必須公開。這些信息包括:一般公共預算中的單個項目的收支信息;政府性基金預算中的單個基金收支信息;國有資本經(jīng)營預算中的單個國有企業(yè)的收支信息;社會保險預算中單個保險基金的收支信息。具體的項目、基金和國有企業(yè)信息是公眾了解公共資金安全、有效運轉(zhuǎn)的必備信息。只有項目、基金和國有企業(yè)的匯總信息,沒有具體詳細的信息,公眾及其代表無論如何都無法判斷公共資金是否按照公共利益配置,是否有效率地運作。

基于遠程費控的電力營銷系統(tǒng)主要由業(yè)務(wù)應用系統(tǒng)和用電信息采集系統(tǒng)組成，完成了與現(xiàn)場采集終端設(shè)備與終端服務(wù)器的數(shù)據(jù)傳輸和指令交換，具體結(jié)構(gòu)如圖1所示。

（三）行政規(guī)定對財政信息公開的阻礙

典型的當屬財政部于2010年3月1日頒布的財預 [2010]31號 《關(guān)于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》(以下簡稱 《指導意見》)?！吨笇б庖姟返牡诙l (一)款規(guī)定 “各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開,各部門負責本部門預算、決算的公開。”預算信息的公開應本著完整、詳細、及時、便利等原則進行。國際組織和發(fā)達國家將違背上述任何原則的規(guī)定和做法都視為預算公開的阻礙。財政部的這一規(guī)定將本應由財政部門完整公布的政府預算和政府轄制內(nèi)所有部門的預算分割、撕裂,既降低了行政效率,也阻礙了公眾了解和監(jiān)督政府的行動。在 《指導意見》發(fā)布之前,曾有政府集中公開本級政府所有部門預算 (如2009年廣州市財政局在其網(wǎng)站上一次性全部公開了本市114個本級部門的預算)。但 《指導意見》發(fā)布之后,全國幾乎所有政府都按照 “誰制作、誰公開”的原則執(zhí)行,部門預算分散公開,獲得一級政府所有部門預算信息的成本極大。

三、提高我國財政透明度的目標設(shè)計及制度保障

基于我國財政信息公開所處的階段及存在的問題,提高財政透明度,建立透明財政應從以下方面著手。

一是確立四本預算公開的目標框架。作為正在崛起的世界級大國,中國的財政透明度必須與時俱進,順應、甚至引導世界潮流。為此,基于國際經(jīng)驗,結(jié)合中國國情,設(shè)計中國財政公開透明的目標框架是進一步提高財政透明度的關(guān)鍵。按照完全性和詳細性的基本原則確立的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算信息公開的目標框架,為我國財政信息公開提供了方向性指導。在這個目標框架中,政府要分別公開部門預算信息、預算支出的功能分類和經(jīng)濟分類信息;各功能分類支出和經(jīng)濟分類支出不僅要公布籠統(tǒng)的類級信息,而且要公布詳細的款級和項級信息;不僅要公布匯總的項目預算、基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算的信息,而且要公布單個項目、單個基金、單個國有企業(yè)和單個社會保險基金的預算信息;不僅要公開四本預算的收支流量信息,而且要公開其資產(chǎn)負債信息。

二是設(shè)計實現(xiàn)財政公開透明的階段性目標。實現(xiàn)公開透明的財政是現(xiàn)代國家的重要治理目標,但這一治理目標的實現(xiàn)不可能一蹴而就,而是需要一個過程。圍繞著財政公開透明的總目標,根據(jù)我國的實際情況劃分建設(shè)透明財政的階段,并制定各階段性目標,是實現(xiàn)透明財政的重要步驟。由此確定的第一階段性目標主要是滿足信息公開的完全性要求,即利用2年時間公布全口徑財政信息,將政府所有收支信息(除保密信息外)全部納入政府信息公開范圍。第二階段是利用2～3年時間實現(xiàn)財政信息公開的詳細性,即公開所有部門及單位預算信息;公開財政支出功能分類和經(jīng)濟分類的類、款、項信息;公開單個項目、單個基金、單個國有企業(yè)和單個社會保險基金的預算信息;第三階段是利用2～3年的時間編制政府財務(wù)報告,公開政府的資產(chǎn)負債信息。

三是制度保障。實現(xiàn)建設(shè)透明財政的上述目標需要做多方面努力,如,政府收支分類科目的改革、會計制度改革、財政統(tǒng)計年鑒的規(guī)范編制與出版和發(fā)表等,但制度方面的努力是關(guān)鍵。制度是人類行為的規(guī)則,是秩序的保障。人類社會越發(fā)展,文明程度越高,以制度保障的秩序的重要性就越凸顯。黨的十八屆四中全會關(guān)于 “依法治國”的決定為建立公開透明財政提供了制度建設(shè)的政治保障。透明財政建立的制度保障應從短期和長期兩個維度著眼建設(shè)。

從短期看,首先應通過 《預算法實施條例》細化新 《預算法》中關(guān)于財政公開透明的條款。但從最近國務(wù)院制定的 《預算法實施條例》征求意見稿看,有關(guān)財政信息公開的內(nèi)容仍然沒有細化。因此,建議在新 《預算法實施條例》中,應明確規(guī)定,各級政府應公開其全部資金的預算和決算。公開內(nèi)容包括一般公共預決算、政府性基金預決算、國有資本經(jīng)營預決算、社會保險基金預決算以及未包含在上述四本預決算中的政府收支的補充預決算信息。

補充預決算信息包括專戶存儲資金預決算信息、未列入政府性基金預算的其他政府性基金的預決算信息 (如住房公積金的收支及其結(jié)果信息)、國有企業(yè)全部收支及其利潤分配信息、政府資產(chǎn)負債信息等。

政府收入應當按其來源公開到目;支出應當按其功能分類公開到項,按其經(jīng)濟性質(zhì)分類公開到款。

部門及部門所屬單位的預算、決算應當公開基本支出和項目支出信息及部門、單位基本數(shù)字表。項目預算信息的公開既要包括匯總的項目預決算信息,又要包括單個項目的預決算信息。部門預算、決算支出應當按其功能分類公開到項,按其經(jīng)濟性質(zhì)分類公開到款。

其次,改進預算的公開方式。便利原則是政府信息公開,包括財政信息公開的重要原則。便利的含義是指便利公眾獲得政府信息。將公眾獲取政府財政信息的成本 (包括時間成本)最小化應是政府財政公開工作的重要目標之一。與國際比較,目前我國財政信息公開的方式不符合便利原則。從國際上看,將財政信息集中在一個網(wǎng)站上公開已是慣例。這個網(wǎng)站要么為財政部網(wǎng)站,要么為政府指定的特別網(wǎng)站 (如美國的審計署網(wǎng)站)。我國也有一些政府,如焦作市政府和廣州市政府遵循此原則和國際慣例公開財政預算信息。廣州市政府2009年將所屬的114個部門的預算集中在財政局網(wǎng)站上公布,而焦作市多年來一直將政府財政預算信息和所屬部門財政預算信息集中在財政局的網(wǎng)站上公布。但 《指導意見》使得政府財政信息公開違背了便利原則,本應由財政部門在同一地點、同一時間統(tǒng)一公布的政府部門財政預算信息卻由分散的各部門在各自的網(wǎng)站上公布。

沒有將部門財政預算信息集中在一個網(wǎng)站統(tǒng)一公布的弊端是明顯的。一是公眾要獲得多個政府部門的財政預算信息要一個部門、一個部門地查找,增加了查找的時間。二是不利于獲知到底公布財政預算信息的部門有多少。如果部門財政預算信息都集中公布在同一網(wǎng)站上,則很容易確認哪些部門公布了,哪些沒有公布。而分散公布很難確認公布部門財政預算信息的部門數(shù)量。

因此,要提高財政預算透明度,必須通過制度規(guī)定一級政府的財政部門承擔搜集、整理并集中公開與本級總預算和部門預算相關(guān)的所有預算信息的責任。

從長期看,應建立政府信息公開方面的專門法律。目前世界上200多個國家和地區(qū)中,已有100多個國家和地區(qū)對政府信息公開進行了專門的立法,頒布了專門的法律。為證明政府信息公開立法對財政信息公開的保障作用,我們采用國際數(shù)據(jù)進行了實證分析。有無政府信息公開立法的國家信息通過文獻和各國相關(guān)網(wǎng)站獲得,財政或預算公開信息采用國際預算合作組織的最新評估,即2012年的評估數(shù)據(jù),共獲取101個國家的信息?；貧w結(jié)果見表5。

表5 信息公開立法對財政信息公開的影響

從表5中可以看出,有信息公開立法的國家預算透明度平均得分幾乎是無信息公開立法國家得分的兩倍。通過兩樣本的T檢驗,我們發(fā)現(xiàn)兩類國家在預算透明度上的平均得分確實有顯著差異 (p=0.0001),即無信息公開法的國家的平均得分顯著低于有信息公開法國家的平均得分。

而從變異系數(shù)來看 (標準差/均值),有信息公開立法國家預算透明度得分的變異系數(shù)明顯低于無信息公開立法的國家,表明有信息公開立法的國家之間預算透明度得分波動較小,預算信息公開穩(wěn)定性好。

由此,我們可以安全地得出這一結(jié)論,即政府信息公開法律是財政透明度提升的必要保障。我國應順應國際潮流,盡快將 《政府信息公開條例》上升為法律。只有在法律的保障下,我國財政透明度才能進一步提升。