蔡志堅(jiān)等

摘要 論文旨在提高重啟的退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性，具體內(nèi)容如下：①理論研究。利用丁伯根和丁伯根-博弈納什均衡理論，分別從中央政府政策制定和縣級(jí)政府政策執(zhí)行視角，討論現(xiàn)有退耕還林政策多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性和退耕還林政策實(shí)施過(guò)程中與其他相關(guān)政策有效搭配的存在性。②實(shí)證檢驗(yàn)。論文首先利用貴州省既屬（國(guó)家）退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣（市、區(qū)）作為樣本檢驗(yàn)退耕還林政策的有效性，用“石漠化改善率”作為項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)的檢驗(yàn)結(jié)果表明項(xiàng)目的生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的，而用“縣域2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入”作為項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。接著，論文利用貴州省晴隆縣多政策配套實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的結(jié)果來(lái)檢驗(yàn)有效政策搭配的存在性，用“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個(gè)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的生態(tài)效果并利用觀測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果表明退耕還草項(xiàng)目具有較顯著的生態(tài)效果。用晴隆縣實(shí)施退耕還草項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)“家庭總收入”指標(biāo)反映項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并利用農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的。③研究結(jié)論。從政策設(shè)計(jì)角度看，退耕還林項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)自身有效地同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；從縣級(jí)政府政策實(shí)施的角度看，若縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中能整合性地配套相關(guān)政策，則項(xiàng)目存在“有效政策搭配”，即項(xiàng)目可同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)。因此，在縣級(jí)政府績(jī)效考核中增加生態(tài)考核指標(biāo)，進(jìn)而在縣級(jí)層面通過(guò)政策搭配謀求退耕還林多目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，在生態(tài)文明建設(shè)背景下顯得現(xiàn)實(shí)與可行。

關(guān)鍵詞 退耕還林；政策有效性；有效政策搭配；丁伯根理論；丁伯根-納什模型

中圖分類(lèi)號(hào) X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2015）09-0060-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.009

2005年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)搞好“五個(gè)結(jié)合”進(jìn)一步鞏固退耕還林成果的通知》（國(guó)辦[2005]25號(hào)）中明確提出退耕還林工程要“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富”和“增加農(nóng)民收入”的目標(biāo)，且退耕還林工程在具體實(shí)施中除退耕還生態(tài)林外，還存在著經(jīng)濟(jì)效益更佳的退耕還經(jīng)濟(jì)林和退耕還草兩種模式，但由于退耕還林工程堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則且明確規(guī)定項(xiàng)目“以營(yíng)造生態(tài)林為主，營(yíng)造的生態(tài)林比例以縣為核算單位不得低于80%，經(jīng)濟(jì)林比例不得超過(guò)20%”，因此，退耕還林工程對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[1-2]，而項(xiàng)目區(qū)發(fā)生的毀林開(kāi)荒及復(fù)墾現(xiàn)象經(jīng)常成為退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)未達(dá)的證據(jù)[3]。鑒于此，2015年重啟的退耕還林新方案規(guī)定“要確保工程退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”，同時(shí)還明確“對(duì)還生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的比例不再作限制，使農(nóng)民獲得較好的收益，既改善生態(tài)、又改善民生”[4-5]。那么，通過(guò)這些舉措，新方案能否有效實(shí)現(xiàn)其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)？

針對(duì)此問(wèn)題，從政策制定角度看，李周認(rèn)為：作為退耕還林項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)者的中央政府關(guān)注生態(tài)改善目標(biāo)，項(xiàng)目主要執(zhí)行者的地方政府關(guān)注政績(jī)考核目標(biāo)，而退耕農(nóng)戶(hù)或企業(yè)則關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，三者之間的目標(biāo)存在差異，現(xiàn)有政策下項(xiàng)目想達(dá)到既減少水土流失又增加農(nóng)民收入目標(biāo)很可能是不切實(shí)際的[1，6]。國(guó)外相關(guān)研究也顯示，由于生態(tài)項(xiàng)目中的貧困緩解目標(biāo)和環(huán)境改善目標(biāo)僅僅是部分相關(guān)，因此，能有效實(shí)現(xiàn)貧困緩解目標(biāo)的方案并不能有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)[7]，如當(dāng)歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境項(xiàng)目增加額外的（經(jīng)濟(jì)）目標(biāo)時(shí)，其環(huán)境服務(wù)提高的主導(dǎo)目標(biāo)便只是部分實(shí)現(xiàn)了[8]。但若從公共政策執(zhí)行角度看，由于我國(guó)《憲法》和《立法法》規(guī)定縣級(jí)政府可以發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù)，這意味著縣級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源情況，通過(guò)發(fā)布決定和命令來(lái)整合各類(lèi)公共政策以充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且由于政績(jī)考核需要，縣級(jí)政府比中央政府有更強(qiáng)烈的動(dòng)力協(xié)調(diào)各類(lèi)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的本級(jí)各職能部門(mén)間的博弈與沖突。具體到退耕還林項(xiàng)目，由于“農(nóng)民收入增長(zhǎng)”是政府政績(jī)考核指標(biāo)之一，且項(xiàng)目又是以縣級(jí)為單位進(jìn)行驗(yàn)收考核，故縣級(jí)政府有動(dòng)力思考“如何在投入最小的情況下，既通過(guò)退耕還林項(xiàng)目的驗(yàn)收，又促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)”的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中也存在圍繞退耕還林項(xiàng)目配套實(shí)施各類(lèi)公共財(cái)政政策如扶貧資金、支農(nóng)資金等案例[9]。在兼具（行政）能力和動(dòng)力前提下，縣級(jí)政府通過(guò)配套組合實(shí)施相關(guān)的公共政策能否達(dá)成退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)？

上述問(wèn)題的本質(zhì)在于：多重目標(biāo)下單一政策是否有效？政策制定者可否通過(guò)多種政策的相互搭配來(lái)謀求多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)？即，是否存在能實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)的“有效政策搭配”？若存在，則有效政策的“存在性”又需滿(mǎn)足何種條件？對(duì)此問(wèn)題，米德首次系統(tǒng)地論述并定性分析了單一政策對(duì)多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的無(wú)效性并提出政策搭配的必要性[10]。在此基礎(chǔ)上，丁伯根引入系統(tǒng)工程方法并構(gòu)建了單一決策者有效政策搭配的定量分析框架[11]。隨后，Acocella和Bartolomeo將丁伯根模型與博弈方法有機(jī)融合并建立丁伯根-博弈納什均衡模型以探討多決策者有效政策搭配的存在性[12]。基于此，本文利用丁伯根及改進(jìn)模型對(duì)所提問(wèn)題進(jìn)行探索，具體包括：從理論上提出現(xiàn)有退耕還林政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效性及縣級(jí)層面退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中有效政策搭配存在性的假說(shuō)，并利用貴州省縣域退耕還林?jǐn)?shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還林（草）的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

1 理論框架與假說(shuō)提出

1.1 退耕還林政策的有效性

旨在證明政策目標(biāo)和政策工具數(shù)量間關(guān)系的丁伯根模型[11]認(rèn)為：在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，全部經(jīng)濟(jì)變量之間的交互關(guān)系可以表示為一般線(xiàn)性代數(shù)系統(tǒng)，而其中任一子系統(tǒng)都可表示為：

y=Cx+C-

其中，y∈RK是政府政策目標(biāo)向量，x∈Rm是政府政策工具變量向量，且所有政策目標(biāo)k和政策工具m都是線(xiàn)性獨(dú)立。該子系統(tǒng)滿(mǎn)足以下定理：

定理1（單決策者丁伯根有效政策搭配法則） 當(dāng)且僅當(dāng)政府相互獨(dú)立的政策工具數(shù)量等于或大于獨(dú)立政策目標(biāo)數(shù)量時(shí)（m≥k），政府或能讓經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)y=Cx+C-中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)達(dá)到任意均衡值（或目標(biāo)值），或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值（目標(biāo)值）的政策成本。此時(shí)，該經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在有效政策搭配。

退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中若地方政府沒(méi)有通過(guò)發(fā)布決定或命令方式來(lái)整合其他公共政策作為該項(xiàng)目實(shí)施的配套和補(bǔ)充，則可認(rèn)為退耕還林項(xiàng)目本身就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。在這個(gè)子系統(tǒng)中，政府同時(shí)追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。考慮不同地理空間結(jié)構(gòu)的差異性，退耕還林項(xiàng)目對(duì)不同區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的作用并不一致，故項(xiàng)目并沒(méi)有統(tǒng)一、明確的指標(biāo)用于測(cè)度生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而已有文獻(xiàn)僅表明這兩個(gè)目標(biāo)不可能完全相關(guān)[7]，并不排除在一定地理空間下這兩個(gè)目標(biāo)的完全獨(dú)立性，即滿(mǎn)足k的定義且k=2。由于退耕還林項(xiàng)目沒(méi)有分成生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目和生產(chǎn)替代項(xiàng)目?jī)煞矫鎯?nèi)容并設(shè)相應(yīng)的政策工具，故認(rèn)為其政策工具數(shù)m=1，即使2014年新方案通過(guò)的“不限制經(jīng)濟(jì)林比例”舉措仍沒(méi)有從根本上增加政策工具。因此，根據(jù)定理1可提出如下假說(shuō)：

假說(shuō)1 由于退耕還林項(xiàng)目中獨(dú)立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù)，即m

1.2 縣級(jí)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中有效政策搭配的存在性

2006年Acocella和Bartolomeo將上述模型與博弈方法有機(jī)融合建立了多決策者丁伯根博弈納什均衡模型[12]，該模型假定在任一政策系統(tǒng)中公共政策的數(shù)量為n，每一公共政策決策者i追求的仍是政策目標(biāo)偏離均衡值（或目標(biāo)值）的成本最小化，其公式可表示為：

定理2（多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性） 當(dāng)且僅當(dāng)：①至少有一個(gè)決策者i，l（i）≠0且t（i）=m（i），或者，②政策決策者可控政策目標(biāo)集合的交集不是空集時(shí)，多決策者丁伯根博弈模型不存在納什均衡，即不存在有效政策搭配。

推理1 根據(jù)定理1和定理2可知，若能通過(guò)減少公共政策供給者數(shù)量，特別是，若能內(nèi)在化多個(gè)獨(dú)立決策的公共政策系統(tǒng)為只有一個(gè)決策者的新系統(tǒng)時(shí)，則意味著所有政策目標(biāo)向量y、y～內(nèi)在化為y∈Rk的子向量，所有政策工具向量xi、xj都內(nèi)在化為x∈RM的子向量，當(dāng)政策工具數(shù)量等于或大于獨(dú)立政策目標(biāo)數(shù)量時(shí)（M≥K），新決策者對(duì)此新政策系統(tǒng)具有控制力，并有能力讓系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)到任意均衡值（目標(biāo)值），或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值（目標(biāo)值）的政策成本，意即存在滿(mǎn)足新政策系統(tǒng)的有效政策搭配。

在退耕還林政策縣級(jí)實(shí)施層面，有許多公共政策與其共享生態(tài)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，前者如天然林資源保護(hù)工程、生態(tài)公益林保護(hù)工程、石漠化治理工程等，后者則更多，如扶貧資金、各類(lèi)支農(nóng)項(xiàng)目等，這些公共政策與退耕還林項(xiàng)目一起構(gòu)成了一個(gè)政策系統(tǒng)。由于《憲法》和《立法法》賦予縣級(jí)政府具有發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù)的權(quán)力，因此，縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施時(shí)可以通過(guò)發(fā)布行政命令等方式配套實(shí)施其他相關(guān)的公共政策，在這個(gè)新的政策系統(tǒng)中，縣政府實(shí)質(zhì)性地充當(dāng)惟一決策者的角色，而政績(jī)考核的需要使得縣級(jí)政府也有動(dòng)力扮演這一角色，這一情景滿(mǎn)足推理1的前提。根據(jù)推理1可提出如下假說(shuō)：

假說(shuō)2 縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中若通過(guò)發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實(shí)施相關(guān)公共政策，當(dāng)配套實(shí)施的公共政策數(shù)量M不小于退耕還林項(xiàng)目政策目標(biāo)K且K=2，即當(dāng)M≥2時(shí)，則該縣退耕還林項(xiàng)目的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)可能得到有效實(shí)現(xiàn)，此時(shí)可能存在退耕還林項(xiàng)目的有效政策搭配。

2 模型構(gòu)建與假說(shuō)檢驗(yàn)

本部分四個(gè)實(shí)證檢驗(yàn)?zāi)Ｐ退枰臄?shù)據(jù)類(lèi)型及來(lái)源各不相同，具體如下：①用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬（國(guó)家）退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣（市、區(qū)），其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測(cè)（2011-2012）資料，林木覆蓋率數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省森林資源二類(lèi)清查；②用于退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)來(lái)源于上述64個(gè)縣（市、區(qū)）于2012年向國(guó)家十部委（局）報(bào)送的退耕還林情況資料，城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒；③用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗(yàn)的觀測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省晴隆縣，具體生態(tài)指標(biāo)的觀測(cè)點(diǎn)為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場(chǎng)鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村；④用于退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗(yàn)的樣本農(nóng)戶(hù)數(shù)據(jù)是利用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，在晴隆縣已實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的光照鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中進(jìn)行農(nóng)戶(hù)調(diào)查而得，具體做法是在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選4個(gè)村莊，每個(gè)村莊完成25份調(diào)查問(wèn)卷，樣本總發(fā)放數(shù)500份，有效樣本452。更詳細(xì)的數(shù)據(jù)說(shuō)明請(qǐng)見(jiàn)下述各部分。

2.1 退耕還林政策的有效性檢驗(yàn)

2.1.1 研究區(qū)退耕還林實(shí)施簡(jiǎn)介及丁伯根模型運(yùn)用的前提滿(mǎn)足性分析

貴州省屬典型的喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)，是我國(guó)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域，截止2012年全省累計(jì)完成國(guó)家工程建設(shè)任務(wù)1 985萬(wàn)畝，工程實(shí)施范圍涉及全省88個(gè)縣（市、區(qū)）中的87個(gè)，總投資超過(guò)240億元。在貴州省縣域?qū)用?，與退耕還林共享生態(tài)目標(biāo)的公共政策包括天然林資源保護(hù)工程、生態(tài)公益林保護(hù)工程、石漠化治理工程等十多項(xiàng)，而涉及到農(nóng)民收入提高的公共財(cái)政支出項(xiàng)目則更多，如各類(lèi)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、支農(nóng)項(xiàng)目、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等。縣級(jí)政府考核體系與退耕還林經(jīng)濟(jì)目標(biāo)直接相關(guān)的指標(biāo)包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項(xiàng)（后者直接用“農(nóng)民人均純收入”替代），但卻沒(méi)有與退耕還林生態(tài)目標(biāo)直接相關(guān)的考核指標(biāo)，因而縣級(jí)政府更關(guān)注退耕還林項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)增收的作用。貴州省縣域第I期由中央財(cái)政資金啟動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家級(jí)）的退耕還林項(xiàng)目在實(shí)施中，有80%退耕地用于還生態(tài)林，經(jīng)濟(jì)林種植比例低且品種繁多，基本無(wú)法發(fā)展成為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有還草項(xiàng)目（發(fā)展畜牧業(yè)），退耕還林項(xiàng)目整體對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)程度很低[9]，且由于貴州省實(shí)施退耕還林項(xiàng)目的各縣縣級(jí)財(cái)政普遍很緊張，實(shí)踐中縣級(jí)政府往往會(huì)把相關(guān)項(xiàng)目（政策）的資源整合到發(fā)展對(duì)農(nóng)民增收作用顯著的農(nóng)、牧業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)上，而忽略了對(duì)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的政策配套與整合，即從貴州省的縣域?qū)用婵矗瑖?guó)家級(jí)退耕還林項(xiàng)目可被視為整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng)，滿(mǎn)足單一決策者狀態(tài)。

現(xiàn)有退耕還林項(xiàng)目檢查驗(yàn)收的方式主要以林草成活率、保存率等直觀指標(biāo)為主，無(wú)法反映其生態(tài)環(huán)境改善的主導(dǎo)目標(biāo)，由于貴州省是典型喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)，退耕還林水土保持目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果充分體現(xiàn)在石漠化土地改善的指標(biāo)上，且已有文獻(xiàn)也顯示退耕還林項(xiàng)目對(duì)石漠化改善的貢獻(xiàn)很大[9]，故本文以“石漠化土地改善率”作為退耕還林政策的生態(tài)目標(biāo)。退耕還林項(xiàng)目同時(shí)追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，本文以各縣（市）“縣域退耕戶(hù)人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)訴求，具體用各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù)，原因是：貴州省退耕還林項(xiàng)目基本上以年限長(zhǎng)達(dá)8年的生態(tài)林為主，選擇參與項(xiàng)目多年（此處為6年）的農(nóng)戶(hù)為研究樣本，能較準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)戶(hù)收入的影響。利用Stata模型對(duì)生態(tài)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行Pearson相關(guān)性檢驗(yàn)，結(jié)果并不顯著，滿(mǎn)足丁伯根模型“政策目標(biāo)獨(dú)立”的假設(shè)。

2.1.2 生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)

石漠化土地改善是貴州省退耕還林政策的生態(tài)主導(dǎo)目標(biāo)，其主要是通過(guò)改變土地利用方式和利用強(qiáng)度達(dá)到石漠化治理目的，故認(rèn)為退耕還林項(xiàng)目面積占治理面積的比例越高越有利于石漠化改善。本文設(shè)置“退耕還林面積占石漠化治理面積比”指標(biāo)作為反映。除退耕還林項(xiàng)目外，石漠化土地改善還與其他人工治理因素和自然資源條件有關(guān) [13]。其他治理因素中，由于現(xiàn)有石漠化治理實(shí)踐表明林草措施優(yōu)于農(nóng)業(yè)技術(shù)措施和工程措施[14]，而第二次石漠化監(jiān)測(cè)結(jié)果也顯示，石漠化土地的改善狀況與治理面積有很大關(guān)聯(lián)[15]，因此，本文分別用“林草措施治理面積占石漠化治理面積比例”、“石漠化治理面積占石漠化調(diào)查面積比例”兩個(gè)指標(biāo)反映其他治理因素。研究表明，石漠化土地改善的速度與巖性、土壤、降雨等自然條件有關(guān)，也與植被類(lèi)型和植被覆蓋率等資源條件有關(guān)[16-17]，由于喀斯特地形及石漠化土地的面積、石漠化程度等基本可以反映當(dāng)?shù)氐膸r性、土壤等特征，故本研究設(shè)置“喀斯特地形面積占國(guó)土面積比例”和“石漠化面積占調(diào)查面積比例”兩個(gè)指標(biāo)代表自然條件，用“旱地和草地面積占調(diào)查面積比例”和“林木覆蓋率”兩個(gè)指標(biāo)反映植被類(lèi)型和植被覆蓋情況（各指標(biāo)的縮寫(xiě)見(jiàn)表1）。

用于模型檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬（國(guó)家）退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣（或縣級(jí)市），其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測(cè)（2011-2012）資料，林木覆蓋率數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省森林資源二類(lèi)清查。

利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件中的嶺回歸方法進(jìn)行運(yùn)算，結(jié)果如表1所示：變量CON通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，且當(dāng)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施面積占總治理面積比例每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，則石漠化土地改善率就增加0.715個(gè)點(diǎn)，說(shuō)明退耕還林項(xiàng)目對(duì)石漠化土地改善的貢獻(xiàn)很大，退耕還林項(xiàng)目的生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的。

2.1.3 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)

退耕還林項(xiàng)目同時(shí)追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此本文以各縣（市）“縣域退耕戶(hù)人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)訴求。從收入來(lái)源的角度看，農(nóng)民收入主要由家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性支付和財(cái)產(chǎn)性收入等四部分構(gòu)成，具體到貴州省，農(nóng)民收入主要來(lái)源前二項(xiàng)收入，而財(cái)產(chǎn)性收入在總收入中所占比例不到2%[18]。文獻(xiàn)研究表明：農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入不僅與其資源稟賦（主要是土地和勞動(dòng)力）有關(guān)，也與其家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（尤其是畜牧養(yǎng)殖）有關(guān)[9]，城鎮(zhèn)化水平影響農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，是影響農(nóng)民工資性收入的主要原因之一，而退耕還林區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入則與其參與退耕還林的程度有關(guān)[2]。

根據(jù)上述分析，本文擬用各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù)，用2005年縣域退耕還林戶(hù)的“人均退耕還林面積”和“人均退耕還林面積與其耕地面積的比例”反映當(dāng)時(shí)農(nóng)戶(hù)參與退耕還林的程度；用“城鎮(zhèn)化率”指標(biāo)反映城鎮(zhèn)化水平；用縣域退耕戶(hù)“種植收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”和“養(yǎng)殖收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”反映縣域退耕戶(hù)家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；用縣域退耕還林農(nóng)戶(hù)的“人均耕地面積”、“人均旱地和草地面積占耕地面積的比例”和縣域退耕還林區(qū)“嚴(yán)重石漠化耕地面積占總耕地面積比例”反映農(nóng)戶(hù)的自然資源（土地）稟賦的數(shù)量與質(zhì)量；用縣域退耕戶(hù)“戶(hù)均勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)”反映農(nóng)戶(hù)的勞動(dòng)力資源稟賦（各指標(biāo)縮寫(xiě)見(jiàn)表2）。

用于檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬（國(guó)家）退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣（或縣級(jí)市），退耕還林農(nóng)戶(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年各縣（市）向國(guó)家十部委（局）報(bào)送的退耕還林情況資料，城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒。

利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件進(jìn)行運(yùn)算，結(jié)果如表2所示：指標(biāo)STR、ARE符號(hào)方向?yàn)檎嘉赐ㄟ^(guò)統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明退耕還林項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入有正向影響但影響并不顯著，換言之，退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。

2.2 晴隆縣退耕還草項(xiàng)目有效政策搭配的存在性檢驗(yàn)

正如本文開(kāi)篇所提，退耕還草是退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的形式之一，此處用退耕還草項(xiàng)目來(lái)檢驗(yàn)退耕還林有效政策搭配的存在性是可行且有效的。

2.2.1 研究區(qū)退耕還草項(xiàng)目概況及丁伯根-納什模型應(yīng)用的前提滿(mǎn)足性分析

晴隆縣位于貴州省西南部，屬典型喀斯特地貌區(qū)，喀斯特面積占全縣國(guó)土面積的53%，石漠化面積占國(guó)土面積的46%，潛在石漠化面積占國(guó)土面積的11%，人均耕地0.77畝，是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣。面對(duì)貧困和石漠化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，晴隆縣委、縣政府在2002年以國(guó)家退耕還林工程實(shí)施為契機(jī)，參照國(guó)家退耕還林政策自行實(shí)施退耕還草項(xiàng)目以發(fā)展生態(tài)草地畜牧業(yè)，2012年起又開(kāi)始實(shí)施20萬(wàn)畝省級(jí)退耕還草項(xiàng)目。

晴隆縣主要采取以下三個(gè)措施來(lái)推進(jìn)退耕還草項(xiàng)目：一是通過(guò)縣委、縣政府及縣政府辦發(fā)文等行政命令方式，多方整合與退耕還草項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的其他各類(lèi)政策和項(xiàng)目，如晴隆縣人民政府關(guān)于治理坡地過(guò)度開(kāi)墾工作的實(shí)施意見(jiàn)（晴府發(fā)〔2009〕10）中就明確“加強(qiáng)項(xiàng)目整合，把治理坡地過(guò)度開(kāi)墾與草地生態(tài)畜牧業(yè)等項(xiàng)目整合，資金打捆使用，共同投入”；二是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施需要頒布相應(yīng)的政策或條例，如為解決養(yǎng)羊戶(hù)的初始資金投入問(wèn)題，晴隆縣人民政府辦公室專(zhuān)門(mén)印發(fā)《晴隆縣退耕種草養(yǎng)羊貸款發(fā)放及貼息方案》的通知（晴府辦發(fā)〔2014〕32號(hào)），通知明確并保證了對(duì)養(yǎng)羊戶(hù)的金融扶持；三是專(zhuān)門(mén)成立草地畜牧中心作為退耕還草項(xiàng)目的惟一實(shí)施者，具體做法是：草地畜牧中心通過(guò)各類(lèi)項(xiàng)目整合獲得的資金，圍繞生態(tài)草地畜牧業(yè)的發(fā)展需要，為養(yǎng)羊戶(hù)提供從土地流轉(zhuǎn)、種草、養(yǎng)羊及草場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)（圖1），并通過(guò)與農(nóng)戶(hù)簽訂合作養(yǎng)羊合同、荒山承包合同、水源租用合同和聯(lián)合開(kāi)發(fā)土地種草養(yǎng)羊合同等多種合同形成長(zhǎng)期契約關(guān)系。分析晴隆縣退耕還草項(xiàng)目的具體實(shí)施方案，可發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府整合的項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于退耕還草項(xiàng)目的目標(biāo)數(shù)，且縣級(jí)政府通過(guò)成立草地畜牧中心實(shí)質(zhì)性地充當(dāng)了退耕還草政策及其他相關(guān)公共政策惟一決策者的角色，滿(mǎn)足假說(shuō)2的前提。

2.2.2 生態(tài)目標(biāo)有效性

晴隆縣年平均降雨量在1 253-1 577 mm之間，極端年最大雨量2 047.8 mm（1965年），最小雨量931.1 mm（1989年），全年約一半雨量集中在5，6月份，經(jīng)常發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害，對(duì)晴隆縣而言，退耕還林草最主要的生態(tài)目標(biāo)就在于通過(guò)防治水土流失以緩解石漠化程度。由于第二次石漠化調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑以縣為單位，無(wú)法獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的相關(guān)數(shù)據(jù)，而晴隆縣的退耕還草項(xiàng)目是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行推進(jìn)的，因此，無(wú)法用“石漠化土地改善率”指標(biāo)測(cè)度退耕還草項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)的有效性，而僅選擇與水土流失有關(guān)的“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。由于水土流失量與單位時(shí)間降雨量有關(guān)，本文選擇雨量最大時(shí)的5月份進(jìn)行指標(biāo)觀測(cè)。

相對(duì)于生態(tài)目標(biāo)，縣級(jí)退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的更大動(dòng)力源于農(nóng)戶(hù)脫貧的需要，因此在2002-2011年間，晴隆縣退耕還草農(nóng)戶(hù)養(yǎng)羊的飼養(yǎng)模式以天然放養(yǎng)為主，一年中至少有10個(gè)月羊群是散養(yǎng)在草場(chǎng)及周邊山上，草場(chǎng)實(shí)際載畜量往往大于理論載畜量，造成的生態(tài)影響不僅僅是草場(chǎng)過(guò)牧，而且對(duì)牧場(chǎng)周邊山上的植被也具有很大的破壞性，凡羊群可達(dá)之處，不僅植被覆蓋率低且植物種類(lèi)少（幸存植物基本上是羊群不愿啃食的物種，特別是外來(lái)物種），與羊群不可達(dá)之處（如懸崖等）的植被特征相比具有顯著差異。針對(duì)上述問(wèn)題，2012年晴隆縣委、縣政府以20萬(wàn)畝省級(jí)退耕還草項(xiàng)目實(shí)施為契機(jī)大力倡導(dǎo)設(shè)施養(yǎng)羊，制定了土地集中流轉(zhuǎn)、羊圈設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)羊資金低息或貼息貸款、優(yōu)質(zhì) 草種提供、對(duì)私自放養(yǎng)羊群到山上啃食植被行為進(jìn)行懲處等條例，并在條件許可的地方（土層厚度至少20-30 cm，水源條件較好，海拔介于1 200-1 400 m之間）推行高桿牧草種植，采用多品種混播形式以解決不同季節(jié)草場(chǎng)中矮桿牧草的均衡供給并提高草地水土保持能力。

基于晴隆縣的上述做法與經(jīng)驗(yàn)，本研究以飼養(yǎng)模式為依據(jù)，選擇以天然放養(yǎng)為主的光照鎮(zhèn)和以設(shè)施養(yǎng)羊?yàn)橹鞯碾u場(chǎng)鎮(zhèn)作為退耕還草項(xiàng)目實(shí)施地的樣本點(diǎn)，并選擇未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目但存在農(nóng)戶(hù)養(yǎng)羊的沙子鎮(zhèn)作為參照組進(jìn)行調(diào)研，具體觀測(cè)點(diǎn)為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場(chǎng)鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村。分別以≥25度坡耕地的土壤沖刷量和地表徑流量為100%，不同類(lèi)型樣本點(diǎn)的觀測(cè)結(jié)果見(jiàn)表3。根據(jù)表3可知：①設(shè)施養(yǎng)羊模式下，由于其草場(chǎng)對(duì)載畜量及羊群啃食時(shí)間都有嚴(yán)格控制（甚至有些草場(chǎng)不允許羊群進(jìn)去），其植被蓋度高達(dá)95%，土壤沖刷量約為未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的坡耕地的六分之一，地表徑流量也大幅降低超過(guò)60%，水土保持效果最好。種植高桿牧草的土地植被蓋度接近100%，但因高桿牧草“一年收割2-3次，9-10年徹底更新一次”及收割后需要施肥等種植特點(diǎn)，導(dǎo)致其土壤沖刷量仍然存在較高水平；②天然放養(yǎng)模式下，其草場(chǎng)在水土保持所有指標(biāo)上均遠(yuǎn)劣于設(shè)施養(yǎng)羊模式下的指標(biāo)，但仍好于參照組中未退耕地的指標(biāo)。周邊山地羊群可達(dá)之處的水土保持指標(biāo)，與不可達(dá)之處的指標(biāo)具有很顯著的差異，且與參照組中未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目山地的指標(biāo)沒(méi)有區(qū)別。總體而言，與參照組相比，退耕還草項(xiàng)目具有較顯著的生態(tài)效果。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性

農(nóng)戶(hù)脫貧與增收是晴隆縣退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的最大源動(dòng)力，因此，本文以晴隆縣實(shí)施退耕還草鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)的“家庭總收入”指標(biāo)反映退耕還草項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?；谫Y產(chǎn)稟賦的農(nóng)戶(hù)收入理論[19]，結(jié)合前文1.2縣級(jí)退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的理論模型，可認(rèn)為：農(nóng)戶(hù)收入是退耕還草、資產(chǎn)稟賦、農(nóng)戶(hù)個(gè)體特征以及其他控制變量的函數(shù)。

晴隆縣參與退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)有兩類(lèi)，一類(lèi)是退耕還草養(yǎng)羊戶(hù)，另一類(lèi)是退耕還草非養(yǎng)羊戶(hù)，由于養(yǎng)羊的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性顯著，養(yǎng)羊戶(hù)的平均養(yǎng)殖規(guī)模在50只左右，需要高產(chǎn)牧草地20畝，而實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶(hù)的人均耕地面積不到一畝，戶(hù)均耕地在3-5畝之間，因此，養(yǎng)羊戶(hù)在村組中所占比例通常在2-3成，但個(gè)別村組達(dá)4成。由于晴隆縣是通過(guò)整村（組）推進(jìn)的方式實(shí)施退耕還草項(xiàng)目，除了留存房前屋后小塊土地用于種植蔬菜之外，非養(yǎng)羊戶(hù)的土地基本上都流轉(zhuǎn)出去，其從項(xiàng)目中的直接受益（收入）是每年的土地流轉(zhuǎn)金。另外，比較自然放養(yǎng)和設(shè)施養(yǎng)羊兩種模式，前者不僅節(jié)省飼養(yǎng)成本，還節(jié)省勞動(dòng)力，兩種模式收益差別較大。因此，在具體模型構(gòu)建中與退耕還草政策相關(guān)的因素主要考慮不同退耕還

草農(nóng)戶(hù)類(lèi)型和不同養(yǎng)殖模式的影響。資產(chǎn)稟賦變量選取主要根據(jù)可持續(xù)農(nóng)戶(hù)生計(jì)模型[15]，先把農(nóng)戶(hù)資產(chǎn)分成物資資本、金融資本、人力資本和社會(huì)資本四類(lèi)，再考慮退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況選取相應(yīng)的變量，其中“政策性金融支持”指從退耕還草項(xiàng)目中獲得的各類(lèi)優(yōu)惠貸款、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，社會(huì)資本用家中是否有“村干部/能人/大戶(hù)”表示。另外，為減少變量的數(shù)量，農(nóng)戶(hù)個(gè)體特征變量直接用人力資本和社會(huì)資本變量反映[14]，具體的變量選擇如表4所示。

模型所用數(shù)據(jù)于2014年春節(jié)期間采集于晴隆縣已實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的光照鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2002年起就陸續(xù)開(kāi)始實(shí)施退耕還草項(xiàng)目，養(yǎng)羊戶(hù)的飼養(yǎng)模式兼具天然放養(yǎng)為主和設(shè)施養(yǎng)羊?yàn)橹鲀煞N類(lèi)型，基本上能反映晴隆縣退耕還草項(xiàng)目的面貌。調(diào)查中，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

各選4個(gè)村莊，每個(gè)村莊完成25份調(diào)查問(wèn)卷，樣本總發(fā)放數(shù)500份，有效樣本452，樣本有效率達(dá)90%。在有效樣本中，未參加退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)有131戶(hù)，退耕還草非養(yǎng)羊戶(hù)212戶(hù)，退耕還草養(yǎng)羊戶(hù)109戶(hù)，其中設(shè)施養(yǎng)羊戶(hù)42戶(hù)。

本文通過(guò)三個(gè)具體模型分析退耕還草項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響，模型1主要分析退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭總收入的影響，模型2分析養(yǎng)羊?qū)r(nóng)戶(hù)家庭收入的影響，模型3則是分析不同畜牧方式對(duì)家庭收入的影響，這三個(gè)模型都是以未參加退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)家庭收入為參照組。利用STATA軟件中的嶺回歸方法構(gòu)建模型并進(jìn)行運(yùn)算，結(jié)果如表4所示。模型1的結(jié)果表明，是否參與退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入影響在10%的檢驗(yàn)水平上顯著性，參加項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的家庭總收入比未參加者高約673元。模型2表明，退耕還草項(xiàng)目中的養(yǎng)羊項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入提高影響更顯著，養(yǎng)羊農(nóng)戶(hù)的家庭總收入比未參加退耕還草項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的收入高約1 731元且在1%的檢驗(yàn)水平上顯著性，而非養(yǎng)羊戶(hù)的收入與未參加退耕還草項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的收入沒(méi)有顯著性差異。模型3則表明，不同畜牧模式對(duì)農(nóng)戶(hù)收入增加的影響都在1%檢驗(yàn)水平上顯著，由于自然放養(yǎng)的人工和飼料成本低于設(shè)施養(yǎng)羊，相對(duì)于后者，前者對(duì)農(nóng)戶(hù)收入貢獻(xiàn)高約868元。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

本文首先利用丁伯根傳統(tǒng)理論對(duì)現(xiàn)有退耕還林項(xiàng)目的政策有效性進(jìn)行研究，接著基于縣級(jí)政府政策實(shí)施的視角，利用丁伯根-博弈納什均衡理論對(duì)退耕還林項(xiàng)目有效政策搭配的存在性進(jìn)行理論分析，并分別利用貴州省縣域退耕還林項(xiàng)目數(shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還草項(xiàng)目數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行檢驗(yàn)，最終得出以下兩個(gè)結(jié)論：

（1）從政策設(shè)計(jì)角度看，已實(shí)施的退耕還林項(xiàng)目的政策有效性不存在，即退耕還林項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)自身有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)。理論上說(shuō)，這是由于退耕還林項(xiàng)目中設(shè)計(jì)的獨(dú)立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù)，無(wú)法滿(mǎn)足丁伯根單決策者有效政策搭配法則的結(jié)果。而貴州省縣域退耕還林的實(shí)踐也表明，已實(shí)施的第I期退耕還林項(xiàng)目對(duì)用“石漠化土地改善率”指標(biāo)表示的退耕還林生態(tài)目標(biāo)具有顯著性作用，而對(duì)用“縣域退耕還林戶(hù)人均純收入”指標(biāo)表示的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。

（2）從縣級(jí)政府政策實(shí)施的角度看，退耕還林項(xiàng)目存在有效政策搭配的可能，即項(xiàng)目的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)可能同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)。理論上說(shuō)，這是由于縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中通過(guò)發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實(shí)施相關(guān)公共政策并以此形成新的政策系統(tǒng)，在這個(gè)新的政策系統(tǒng)中，配套實(shí)施的公共政策數(shù)量遠(yuǎn)多于退耕還林項(xiàng)目政策目標(biāo)數(shù)量且政策實(shí)施者只有一個(gè)，滿(mǎn)足多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性原則的結(jié)果。而貴州省晴隆縣縣級(jí)退耕還草項(xiàng)目的實(shí)證研究也表明，設(shè)施養(yǎng)羊模式下的退耕還草項(xiàng)目具有很好的生態(tài)效果，天然放養(yǎng)模式下的退耕還草地也具有一定的生態(tài)效果，表明了退耕還草項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)的有效性；利用農(nóng)戶(hù)微觀模型對(duì)退耕還草項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性的檢驗(yàn)也表明，是否參與退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入影響顯著，特別是退耕還草養(yǎng)羊戶(hù)的家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未參加項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)收入，其中又以采用天然放養(yǎng)模式農(nóng)戶(hù)的收入增加為最。

3.2 討論

從中央政策制定角度看，增加政策工具，如把退耕還林工程設(shè)計(jì)成生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目和生產(chǎn)替代項(xiàng)目?jī)煞矫鎯?nèi)容[1]，可能提高項(xiàng)目多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性，但其前提是要保證所增加政策工具制定者的惟一性，即滿(mǎn)足單一決策者條件。實(shí)踐中因與退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)重疊而導(dǎo)致政策之間或政策制定者之間的博弈沖突司空見(jiàn)慣。因此，惟有大幅減少與退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的其他政策及制定者的數(shù)量，才能減少其他政策與退耕還林政策間的局部控制力沖突，并最終達(dá)到退耕還林政策的全局效率。但這種政策設(shè)計(jì)的變革在中央層面涉及部門(mén)眾多且壓力大，近期通過(guò)此舉追求退耕還林項(xiàng)目多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性不大。

基于政策執(zhí)行視角，充分利用縣級(jí)政府整合相應(yīng)的公共政策并最終達(dá)成退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、生態(tài)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)不失為另外一種選擇，但現(xiàn)實(shí)中并非所有的縣級(jí)政府都能如晴隆縣那樣能?chē)@退耕還林項(xiàng)目整合公共政策并有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，主要原因有兩個(gè)：一是公共政策整合實(shí)施過(guò)程中無(wú)法滿(mǎn)足“有效政策搭配”要求的單一決策者（執(zhí)行者）前提。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然有些地方政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也配套實(shí)施扶貧基金等相關(guān)公共財(cái)政政策，但這些政策的執(zhí)行者仍屬于原來(lái)的執(zhí)行部門(mén)，眾多政策實(shí)施者的存在使得配套政策實(shí)施過(guò)程中無(wú)法避免部門(mén)間的博弈與沖突，并為此降低了政策搭配的有效性；二是缺少足夠的政策工具來(lái)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)與生態(tài)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。由于縣級(jí)政府考核指標(biāo)體系中僅包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項(xiàng)（后者用“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)替代），缺少對(duì)生態(tài)目標(biāo)的直接訴求，且退耕還林項(xiàng)目中“造林后滿(mǎn)三年的人工造林面積保存及保存面積成林情況”的考核指標(biāo)，對(duì)縣級(jí)政府現(xiàn)有的（生態(tài)）績(jī)效考核指標(biāo)“環(huán)境質(zhì)量指數(shù)”貢獻(xiàn)度小且沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。為此導(dǎo)致地方政府在設(shè)計(jì)足夠多的政策工具滿(mǎn)足“經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求的同時(shí)，缺乏動(dòng)力去尋求相應(yīng)的政策工具追求“生態(tài)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為縣級(jí)政府往往配套實(shí)施許多政策追求“農(nóng)村居民人均可支配收入”的提高，卻鮮有額外投入用于改善“造林成活率”等生態(tài)指標(biāo)。所幸的是，隨著中央政府對(duì)生態(tài)問(wèn)題的日益重視，改革縣級(jí)政府績(jī)效考核體系并增加生態(tài)考核指標(biāo)成為一種必然。因此，在縣級(jí)層面通過(guò)政策搭配謀求退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，顯得更為現(xiàn)實(shí)與可行。

本研究不足是：對(duì)退耕還林項(xiàng)目有效政策搭配存在性研究時(shí)，對(duì)生態(tài)目標(biāo)的有效性只做了案例分析，沒(méi)有利用計(jì)量模型檢驗(yàn)，且因數(shù)據(jù)類(lèi)型不匹配，沒(méi)有檢驗(yàn)項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的獨(dú)立性。此外，本文利用“各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入”作為退耕還林政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，沒(méi)有剔除掉其他可能因素對(duì)農(nóng)民收入的影響，可能會(huì)導(dǎo)致誤差出現(xiàn)。這些都是今后研究需要完善的地方。

致謝：感謝美國(guó)俄亥俄州立大學(xué)Fisher商學(xué)院蔣逸之同學(xué)對(duì)英文摘要的修改與潤(rùn)色。

（編輯：王愛(ài)萍）

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