蔡志堅(jiān)等
摘要 論文旨在提高重啟的退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性,具體內(nèi)容如下:①理論研究。利用丁伯根和丁伯根-博弈納什均衡理論,分別從中央政府政策制定和縣級(jí)政府政策執(zhí)行視角,討論現(xiàn)有退耕還林政策多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性和退耕還林政策實(shí)施過(guò)程中與其他相關(guān)政策有效搭配的存在性。②實(shí)證檢驗(yàn)。論文首先利用貴州省既屬(國(guó)家)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣(市、區(qū))作為樣本檢驗(yàn)退耕還林政策的有效性,用“石漠化改善率”作為項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)的檢驗(yàn)結(jié)果表明項(xiàng)目的生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的,而用“縣域2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入”作為項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。接著,論文利用貴州省晴隆縣多政策配套實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的結(jié)果來(lái)檢驗(yàn)有效政策搭配的存在性,用“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個(gè)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的生態(tài)效果并利用觀測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,結(jié)果表明退耕還草項(xiàng)目具有較顯著的生態(tài)效果。用晴隆縣實(shí)施退耕還草項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)“家庭總收入”指標(biāo)反映項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo),并利用農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),結(jié)果表明項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的。③研究結(jié)論。從政策設(shè)計(jì)角度看,退耕還林項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)自身有效地同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo);從縣級(jí)政府政策實(shí)施的角度看,若縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中能整合性地配套相關(guān)政策,則項(xiàng)目存在“有效政策搭配”,即項(xiàng)目可同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)。因此,在縣級(jí)政府績(jī)效考核中增加生態(tài)考核指標(biāo),進(jìn)而在縣級(jí)層面通過(guò)政策搭配謀求退耕還林多目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn),在生態(tài)文明建設(shè)背景下顯得現(xiàn)實(shí)與可行。
關(guān)鍵詞 退耕還林;政策有效性;有效政策搭配;丁伯根理論;丁伯根-納什模型
中圖分類(lèi)號(hào) X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
文章編號(hào) 1002-2104(2015)09-0060-10 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.009
2005年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)搞好“五個(gè)結(jié)合”進(jìn)一步鞏固退耕還林成果的通知》(國(guó)辦[2005]25號(hào))中明確提出退耕還林工程要“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富”和“增加農(nóng)民收入”的目標(biāo),且退耕還林工程在具體實(shí)施中除退耕還生態(tài)林外,還存在著經(jīng)濟(jì)效益更佳的退耕還經(jīng)濟(jì)林和退耕還草兩種模式,但由于退耕還林工程堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則且明確規(guī)定項(xiàng)目“以營(yíng)造生態(tài)林為主,營(yíng)造的生態(tài)林比例以縣為核算單位不得低于80%,經(jīng)濟(jì)林比例不得超過(guò)20%”,因此,退耕還林工程對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[1-2],而項(xiàng)目區(qū)發(fā)生的毀林開(kāi)荒及復(fù)墾現(xiàn)象經(jīng)常成為退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)未達(dá)的證據(jù)[3]。鑒于此,2015年重啟的退耕還林新方案規(guī)定“要確保工程退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”,同時(shí)還明確“對(duì)還生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的比例不再作限制,使農(nóng)民獲得較好的收益,既改善生態(tài)、又改善民生”[4-5]。那么,通過(guò)這些舉措,新方案能否有效實(shí)現(xiàn)其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)?
針對(duì)此問(wèn)題,從政策制定角度看,李周認(rèn)為:作為退耕還林項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)者的中央政府關(guān)注生態(tài)改善目標(biāo),項(xiàng)目主要執(zhí)行者的地方政府關(guān)注政績(jī)考核目標(biāo),而退耕農(nóng)戶(hù)或企業(yè)則關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益,三者之間的目標(biāo)存在差異,現(xiàn)有政策下項(xiàng)目想達(dá)到既減少水土流失又增加農(nóng)民收入目標(biāo)很可能是不切實(shí)際的[1,6]。國(guó)外相關(guān)研究也顯示,由于生態(tài)項(xiàng)目中的貧困緩解目標(biāo)和環(huán)境改善目標(biāo)僅僅是部分相關(guān),因此,能有效實(shí)現(xiàn)貧困緩解目標(biāo)的方案并不能有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)[7],如當(dāng)歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境項(xiàng)目增加額外的(經(jīng)濟(jì))目標(biāo)時(shí),其環(huán)境服務(wù)提高的主導(dǎo)目標(biāo)便只是部分實(shí)現(xiàn)了[8]。但若從公共政策執(zhí)行角度看,由于我國(guó)《憲法》和《立法法》規(guī)定縣級(jí)政府可以發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù),這意味著縣級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源情況,通過(guò)發(fā)布決定和命令來(lái)整合各類(lèi)公共政策以充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,且由于政績(jī)考核需要,縣級(jí)政府比中央政府有更強(qiáng)烈的動(dòng)力協(xié)調(diào)各類(lèi)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的本級(jí)各職能部門(mén)間的博弈與沖突。具體到退耕還林項(xiàng)目,由于“農(nóng)民收入增長(zhǎng)”是政府政績(jī)考核指標(biāo)之一,且項(xiàng)目又是以縣級(jí)為單位進(jìn)行驗(yàn)收考核,故縣級(jí)政府有動(dòng)力思考“如何在投入最小的情況下,既通過(guò)退耕還林項(xiàng)目的驗(yàn)收,又促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)”的問(wèn)題,現(xiàn)實(shí)中也存在圍繞退耕還林項(xiàng)目配套實(shí)施各類(lèi)公共財(cái)政政策如扶貧資金、支農(nóng)資金等案例[9]。在兼具(行政)能力和動(dòng)力前提下,縣級(jí)政府通過(guò)配套組合實(shí)施相關(guān)的公共政策能否達(dá)成退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)?
上述問(wèn)題的本質(zhì)在于:多重目標(biāo)下單一政策是否有效?政策制定者可否通過(guò)多種政策的相互搭配來(lái)謀求多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?即,是否存在能實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)的“有效政策搭配”?若存在,則有效政策的“存在性”又需滿(mǎn)足何種條件?對(duì)此問(wèn)題,米德首次系統(tǒng)地論述并定性分析了單一政策對(duì)多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的無(wú)效性并提出政策搭配的必要性[10]。在此基礎(chǔ)上,丁伯根引入系統(tǒng)工程方法并構(gòu)建了單一決策者有效政策搭配的定量分析框架[11]。隨后,Acocella和Bartolomeo將丁伯根模型與博弈方法有機(jī)融合并建立丁伯根-博弈納什均衡模型以探討多決策者有效政策搭配的存在性[12]。基于此,本文利用丁伯根及改進(jìn)模型對(duì)所提問(wèn)題進(jìn)行探索,具體包括:從理論上提出現(xiàn)有退耕還林政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效性及縣級(jí)層面退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中有效政策搭配存在性的假說(shuō),并利用貴州省縣域退耕還林?jǐn)?shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還林(草)的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。
1 理論框架與假說(shuō)提出
1.1 退耕還林政策的有效性
旨在證明政策目標(biāo)和政策工具數(shù)量間關(guān)系的丁伯根模型[11]認(rèn)為:在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中,全部經(jīng)濟(jì)變量之間的交互關(guān)系可以表示為一般線(xiàn)性代數(shù)系統(tǒng),而其中任一子系統(tǒng)都可表示為:
y=Cx+C-
其中,y∈RK是政府政策目標(biāo)向量,x∈Rm是政府政策工具變量向量,且所有政策目標(biāo)k和政策工具m都是線(xiàn)性獨(dú)立。該子系統(tǒng)滿(mǎn)足以下定理:
定理1(單決策者丁伯根有效政策搭配法則) 當(dāng)且僅當(dāng)政府相互獨(dú)立的政策工具數(shù)量等于或大于獨(dú)立政策目標(biāo)數(shù)量時(shí)(m≥k),政府或能讓經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)y=Cx+C-中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)達(dá)到任意均衡值(或目標(biāo)值),或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值(目標(biāo)值)的政策成本。此時(shí),該經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在有效政策搭配。
退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中若地方政府沒(méi)有通過(guò)發(fā)布決定或命令方式來(lái)整合其他公共政策作為該項(xiàng)目實(shí)施的配套和補(bǔ)充,則可認(rèn)為退耕還林項(xiàng)目本身就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。在這個(gè)子系統(tǒng)中,政府同時(shí)追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。考慮不同地理空間結(jié)構(gòu)的差異性,退耕還林項(xiàng)目對(duì)不同區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的作用并不一致,故項(xiàng)目并沒(méi)有統(tǒng)一、明確的指標(biāo)用于測(cè)度生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo),而已有文獻(xiàn)僅表明這兩個(gè)目標(biāo)不可能完全相關(guān)[7],并不排除在一定地理空間下這兩個(gè)目標(biāo)的完全獨(dú)立性,即滿(mǎn)足k的定義且k=2。由于退耕還林項(xiàng)目沒(méi)有分成生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目和生產(chǎn)替代項(xiàng)目?jī)煞矫鎯?nèi)容并設(shè)相應(yīng)的政策工具,故認(rèn)為其政策工具數(shù)m=1,即使2014年新方案通過(guò)的“不限制經(jīng)濟(jì)林比例”舉措仍沒(méi)有從根本上增加政策工具。因此,根據(jù)定理1可提出如下假說(shuō):
假說(shuō)1 由于退耕還林項(xiàng)目中獨(dú)立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù),即m 1.2 縣級(jí)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施中有效政策搭配的存在性 2006年Acocella和Bartolomeo將上述模型與博弈方法有機(jī)融合建立了多決策者丁伯根博弈納什均衡模型[12],該模型假定在任一政策系統(tǒng)中公共政策的數(shù)量為n,每一公共政策決策者i追求的仍是政策目標(biāo)偏離均衡值(或目標(biāo)值)的成本最小化,其公式可表示為: 定理2(多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性) 當(dāng)且僅當(dāng):①至少有一個(gè)決策者i,l(i)≠0且t(i)=m(i),或者,②政策決策者可控政策目標(biāo)集合的交集不是空集時(shí),多決策者丁伯根博弈模型不存在納什均衡,即不存在有效政策搭配。 推理1 根據(jù)定理1和定理2可知,若能通過(guò)減少公共政策供給者數(shù)量,特別是,若能內(nèi)在化多個(gè)獨(dú)立決策的公共政策系統(tǒng)為只有一個(gè)決策者的新系統(tǒng)時(shí),則意味著所有政策目標(biāo)向量y、y~內(nèi)在化為y∈Rk的子向量,所有政策工具向量xi、xj都內(nèi)在化為x∈RM的子向量,當(dāng)政策工具數(shù)量等于或大于獨(dú)立政策目標(biāo)數(shù)量時(shí)(M≥K),新決策者對(duì)此新政策系統(tǒng)具有控制力,并有能力讓系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)到任意均衡值(目標(biāo)值),或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值(目標(biāo)值)的政策成本,意即存在滿(mǎn)足新政策系統(tǒng)的有效政策搭配。 在退耕還林政策縣級(jí)實(shí)施層面,有許多公共政策與其共享生態(tài)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo),前者如天然林資源保護(hù)工程、生態(tài)公益林保護(hù)工程、石漠化治理工程等,后者則更多,如扶貧資金、各類(lèi)支農(nóng)項(xiàng)目等,這些公共政策與退耕還林項(xiàng)目一起構(gòu)成了一個(gè)政策系統(tǒng)。由于《憲法》和《立法法》賦予縣級(jí)政府具有發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù)的權(quán)力,因此,縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施時(shí)可以通過(guò)發(fā)布行政命令等方式配套實(shí)施其他相關(guān)的公共政策,在這個(gè)新的政策系統(tǒng)中,縣政府實(shí)質(zhì)性地充當(dāng)惟一決策者的角色,而政績(jī)考核的需要使得縣級(jí)政府也有動(dòng)力扮演這一角色,這一情景滿(mǎn)足推理1的前提。根據(jù)推理1可提出如下假說(shuō): 假說(shuō)2 縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中若通過(guò)發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實(shí)施相關(guān)公共政策,當(dāng)配套實(shí)施的公共政策數(shù)量M不小于退耕還林項(xiàng)目政策目標(biāo)K且K=2,即當(dāng)M≥2時(shí),則該縣退耕還林項(xiàng)目的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)可能得到有效實(shí)現(xiàn),此時(shí)可能存在退耕還林項(xiàng)目的有效政策搭配。 2 模型構(gòu)建與假說(shuō)檢驗(yàn) 本部分四個(gè)實(shí)證檢驗(yàn)?zāi)P退枰臄?shù)據(jù)類(lèi)型及來(lái)源各不相同,具體如下:①用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬(國(guó)家)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣(市、區(qū)),其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測(cè)(2011-2012)資料,林木覆蓋率數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省森林資源二類(lèi)清查;②用于退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)來(lái)源于上述64個(gè)縣(市、區(qū))于2012年向國(guó)家十部委(局)報(bào)送的退耕還林情況資料,城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒;③用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗(yàn)的觀測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省晴隆縣,具體生態(tài)指標(biāo)的觀測(cè)點(diǎn)為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場(chǎng)鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村;④用于退耕還林政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗(yàn)的樣本農(nóng)戶(hù)數(shù)據(jù)是利用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法,在晴隆縣已實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的光照鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中進(jìn)行農(nóng)戶(hù)調(diào)查而得,具體做法是在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選4個(gè)村莊,每個(gè)村莊完成25份調(diào)查問(wèn)卷,樣本總發(fā)放數(shù)500份,有效樣本452。更詳細(xì)的數(shù)據(jù)說(shuō)明請(qǐng)見(jiàn)下述各部分。 2.1 退耕還林政策的有效性檢驗(yàn) 2.1.1 研究區(qū)退耕還林實(shí)施簡(jiǎn)介及丁伯根模型運(yùn)用的前提滿(mǎn)足性分析 貴州省屬典型的喀斯特生態(tài)脆弱區(qū),是我國(guó)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域,截止2012年全省累計(jì)完成國(guó)家工程建設(shè)任務(wù)1 985萬(wàn)畝,工程實(shí)施范圍涉及全省88個(gè)縣(市、區(qū))中的87個(gè),總投資超過(guò)240億元。在貴州省縣域?qū)用?,與退耕還林共享生態(tài)目標(biāo)的公共政策包括天然林資源保護(hù)工程、生態(tài)公益林保護(hù)工程、石漠化治理工程等十多項(xiàng),而涉及到農(nóng)民收入提高的公共財(cái)政支出項(xiàng)目則更多,如各類(lèi)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、支農(nóng)項(xiàng)目、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等。縣級(jí)政府考核體系與退耕還林經(jīng)濟(jì)目標(biāo)直接相關(guān)的指標(biāo)包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項(xiàng)(后者直接用“農(nóng)民人均純收入”替代),但卻沒(méi)有與退耕還林生態(tài)目標(biāo)直接相關(guān)的考核指標(biāo),因而縣級(jí)政府更關(guān)注退耕還林項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)增收的作用。貴州省縣域第I期由中央財(cái)政資金啟動(dòng)(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家級(jí))的退耕還林項(xiàng)目在實(shí)施中,有80%退耕地用于還生態(tài)林,經(jīng)濟(jì)林種植比例低且品種繁多,基本無(wú)法發(fā)展成為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè),沒(méi)有還草項(xiàng)目(發(fā)展畜牧業(yè)),退耕還林項(xiàng)目整體對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)程度很低[9],且由于貴州省實(shí)施退耕還林項(xiàng)目的各縣縣級(jí)財(cái)政普遍很緊張,實(shí)踐中縣級(jí)政府往往會(huì)把相關(guān)項(xiàng)目(政策)的資源整合到發(fā)展對(duì)農(nóng)民增收作用顯著的農(nóng)、牧業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)上,而忽略了對(duì)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的政策配套與整合,即從貴州省的縣域?qū)用婵矗瑖?guó)家級(jí)退耕還林項(xiàng)目可被視為整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng),滿(mǎn)足單一決策者狀態(tài)。
現(xiàn)有退耕還林項(xiàng)目檢查驗(yàn)收的方式主要以林草成活率、保存率等直觀指標(biāo)為主,無(wú)法反映其生態(tài)環(huán)境改善的主導(dǎo)目標(biāo),由于貴州省是典型喀斯特生態(tài)脆弱區(qū),退耕還林水土保持目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果充分體現(xiàn)在石漠化土地改善的指標(biāo)上,且已有文獻(xiàn)也顯示退耕還林項(xiàng)目對(duì)石漠化改善的貢獻(xiàn)很大[9],故本文以“石漠化土地改善率”作為退耕還林政策的生態(tài)目標(biāo)。退耕還林項(xiàng)目同時(shí)追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),本文以各縣(市)“縣域退耕戶(hù)人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)訴求,具體用各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù),原因是:貴州省退耕還林項(xiàng)目基本上以年限長(zhǎng)達(dá)8年的生態(tài)林為主,選擇參與項(xiàng)目多年(此處為6年)的農(nóng)戶(hù)為研究樣本,能較準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)戶(hù)收入的影響。利用Stata模型對(duì)生態(tài)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行Pearson相關(guān)性檢驗(yàn),結(jié)果并不顯著,滿(mǎn)足丁伯根模型“政策目標(biāo)獨(dú)立”的假設(shè)。
2.1.2 生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)
石漠化土地改善是貴州省退耕還林政策的生態(tài)主導(dǎo)目標(biāo),其主要是通過(guò)改變土地利用方式和利用強(qiáng)度達(dá)到石漠化治理目的,故認(rèn)為退耕還林項(xiàng)目面積占治理面積的比例越高越有利于石漠化改善。本文設(shè)置“退耕還林面積占石漠化治理面積比”指標(biāo)作為反映。除退耕還林項(xiàng)目外,石漠化土地改善還與其他人工治理因素和自然資源條件有關(guān) [13]。其他治理因素中,由于現(xiàn)有石漠化治理實(shí)踐表明林草措施優(yōu)于農(nóng)業(yè)技術(shù)措施和工程措施[14],而第二次石漠化監(jiān)測(cè)結(jié)果也顯示,石漠化土地的改善狀況與治理面積有很大關(guān)聯(lián)[15],因此,本文分別用“林草措施治理面積占石漠化治理面積比例”、“石漠化治理面積占石漠化調(diào)查面積比例”兩個(gè)指標(biāo)反映其他治理因素。研究表明,石漠化土地改善的速度與巖性、土壤、降雨等自然條件有關(guān),也與植被類(lèi)型和植被覆蓋率等資源條件有關(guān)[16-17],由于喀斯特地形及石漠化土地的面積、石漠化程度等基本可以反映當(dāng)?shù)氐膸r性、土壤等特征,故本研究設(shè)置“喀斯特地形面積占國(guó)土面積比例”和“石漠化面積占調(diào)查面積比例”兩個(gè)指標(biāo)代表自然條件,用“旱地和草地面積占調(diào)查面積比例”和“林木覆蓋率”兩個(gè)指標(biāo)反映植被類(lèi)型和植被覆蓋情況(各指標(biāo)的縮寫(xiě)見(jiàn)表1)。
用于模型檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬(國(guó)家)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣(或縣級(jí)市),其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測(cè)(2011-2012)資料,林木覆蓋率數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省森林資源二類(lèi)清查。
利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件中的嶺回歸方法進(jìn)行運(yùn)算,結(jié)果如表1所示:變量CON通過(guò)顯著性檢驗(yàn),且當(dāng)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施面積占總治理面積比例每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn),則石漠化土地改善率就增加0.715個(gè)點(diǎn),說(shuō)明退耕還林項(xiàng)目對(duì)石漠化土地改善的貢獻(xiàn)很大,退耕還林項(xiàng)目的生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有效的。
2.1.3 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性檢驗(yàn)
退耕還林項(xiàng)目同時(shí)追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),因此本文以各縣(市)“縣域退耕戶(hù)人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)訴求。從收入來(lái)源的角度看,農(nóng)民收入主要由家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性支付和財(cái)產(chǎn)性收入等四部分構(gòu)成,具體到貴州省,農(nóng)民收入主要來(lái)源前二項(xiàng)收入,而財(cái)產(chǎn)性收入在總收入中所占比例不到2%[18]。文獻(xiàn)研究表明:農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入不僅與其資源稟賦(主要是土地和勞動(dòng)力)有關(guān),也與其家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)(尤其是畜牧養(yǎng)殖)有關(guān)[9],城鎮(zhèn)化水平影響農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),是影響農(nóng)民工資性收入的主要原因之一,而退耕還林區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入則與其參與退耕還林的程度有關(guān)[2]。
根據(jù)上述分析,本文擬用各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù),用2005年縣域退耕還林戶(hù)的“人均退耕還林面積”和“人均退耕還林面積與其耕地面積的比例”反映當(dāng)時(shí)農(nóng)戶(hù)參與退耕還林的程度;用“城鎮(zhèn)化率”指標(biāo)反映城鎮(zhèn)化水平;用縣域退耕戶(hù)“種植收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”和“養(yǎng)殖收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”反映縣域退耕戶(hù)家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu);用縣域退耕還林農(nóng)戶(hù)的“人均耕地面積”、“人均旱地和草地面積占耕地面積的比例”和縣域退耕還林區(qū)“嚴(yán)重石漠化耕地面積占總耕地面積比例”反映農(nóng)戶(hù)的自然資源(土地)稟賦的數(shù)量與質(zhì)量;用縣域退耕戶(hù)“戶(hù)均勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)”反映農(nóng)戶(hù)的勞動(dòng)力資源稟賦(各指標(biāo)縮寫(xiě)見(jiàn)表2)。
用于檢驗(yàn)的樣本為貴州省既屬(國(guó)家)退耕還林項(xiàng)目實(shí)施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個(gè)縣(或縣級(jí)市),退耕還林農(nóng)戶(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年各縣(市)向國(guó)家十部委(局)報(bào)送的退耕還林情況資料,城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒。
利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件進(jìn)行運(yùn)算,結(jié)果如表2所示:指標(biāo)STR、ARE符號(hào)方向?yàn)檎嘉赐ㄟ^(guò)統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn),說(shuō)明退耕還林項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入有正向影響但影響并不顯著,換言之,退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。
2.2 晴隆縣退耕還草項(xiàng)目有效政策搭配的存在性檢驗(yàn)
正如本文開(kāi)篇所提,退耕還草是退耕還林項(xiàng)目實(shí)施的形式之一,此處用退耕還草項(xiàng)目來(lái)檢驗(yàn)退耕還林有效政策搭配的存在性是可行且有效的。
2.2.1 研究區(qū)退耕還草項(xiàng)目概況及丁伯根-納什模型應(yīng)用的前提滿(mǎn)足性分析
晴隆縣位于貴州省西南部,屬典型喀斯特地貌區(qū),喀斯特面積占全縣國(guó)土面積的53%,石漠化面積占國(guó)土面積的46%,潛在石漠化面積占國(guó)土面積的11%,人均耕地0.77畝,是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣。面對(duì)貧困和石漠化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),晴隆縣委、縣政府在2002年以國(guó)家退耕還林工程實(shí)施為契機(jī),參照國(guó)家退耕還林政策自行實(shí)施退耕還草項(xiàng)目以發(fā)展生態(tài)草地畜牧業(yè),2012年起又開(kāi)始實(shí)施20萬(wàn)畝省級(jí)退耕還草項(xiàng)目。
晴隆縣主要采取以下三個(gè)措施來(lái)推進(jìn)退耕還草項(xiàng)目:一是通過(guò)縣委、縣政府及縣政府辦發(fā)文等行政命令方式,多方整合與退耕還草項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的其他各類(lèi)政策和項(xiàng)目,如晴隆縣人民政府關(guān)于治理坡地過(guò)度開(kāi)墾工作的實(shí)施意見(jiàn)(晴府發(fā)〔2009〕10)中就明確“加強(qiáng)項(xiàng)目整合,把治理坡地過(guò)度開(kāi)墾與草地生態(tài)畜牧業(yè)等項(xiàng)目整合,資金打捆使用,共同投入”;二是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施需要頒布相應(yīng)的政策或條例,如為解決養(yǎng)羊戶(hù)的初始資金投入問(wèn)題,晴隆縣人民政府辦公室專(zhuān)門(mén)印發(fā)《晴隆縣退耕種草養(yǎng)羊貸款發(fā)放及貼息方案》的通知(晴府辦發(fā)〔2014〕32號(hào)),通知明確并保證了對(duì)養(yǎng)羊戶(hù)的金融扶持;三是專(zhuān)門(mén)成立草地畜牧中心作為退耕還草項(xiàng)目的惟一實(shí)施者,具體做法是:草地畜牧中心通過(guò)各類(lèi)項(xiàng)目整合獲得的資金,圍繞生態(tài)草地畜牧業(yè)的發(fā)展需要,為養(yǎng)羊戶(hù)提供從土地流轉(zhuǎn)、種草、養(yǎng)羊及草場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)(圖1),并通過(guò)與農(nóng)戶(hù)簽訂合作養(yǎng)羊合同、荒山承包合同、水源租用合同和聯(lián)合開(kāi)發(fā)土地種草養(yǎng)羊合同等多種合同形成長(zhǎng)期契約關(guān)系。分析晴隆縣退耕還草項(xiàng)目的具體實(shí)施方案,可發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府整合的項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于退耕還草項(xiàng)目的目標(biāo)數(shù),且縣級(jí)政府通過(guò)成立草地畜牧中心實(shí)質(zhì)性地充當(dāng)了退耕還草政策及其他相關(guān)公共政策惟一決策者的角色,滿(mǎn)足假說(shuō)2的前提。
2.2.2 生態(tài)目標(biāo)有效性
晴隆縣年平均降雨量在1 253-1 577 mm之間,極端年最大雨量2 047.8 mm(1965年),最小雨量931.1 mm(1989年),全年約一半雨量集中在5,6月份,經(jīng)常發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害,對(duì)晴隆縣而言,退耕還林草最主要的生態(tài)目標(biāo)就在于通過(guò)防治水土流失以緩解石漠化程度。由于第二次石漠化調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑以縣為單位,無(wú)法獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的相關(guān)數(shù)據(jù),而晴隆縣的退耕還草項(xiàng)目是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行推進(jìn)的,因此,無(wú)法用“石漠化土地改善率”指標(biāo)測(cè)度退耕還草項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)的有效性,而僅選擇與水土流失有關(guān)的“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。由于水土流失量與單位時(shí)間降雨量有關(guān),本文選擇雨量最大時(shí)的5月份進(jìn)行指標(biāo)觀測(cè)。
相對(duì)于生態(tài)目標(biāo),縣級(jí)退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的更大動(dòng)力源于農(nóng)戶(hù)脫貧的需要,因此在2002-2011年間,晴隆縣退耕還草農(nóng)戶(hù)養(yǎng)羊的飼養(yǎng)模式以天然放養(yǎng)為主,一年中至少有10個(gè)月羊群是散養(yǎng)在草場(chǎng)及周邊山上,草場(chǎng)實(shí)際載畜量往往大于理論載畜量,造成的生態(tài)影響不僅僅是草場(chǎng)過(guò)牧,而且對(duì)牧場(chǎng)周邊山上的植被也具有很大的破壞性,凡羊群可達(dá)之處,不僅植被覆蓋率低且植物種類(lèi)少(幸存植物基本上是羊群不愿啃食的物種,特別是外來(lái)物種),與羊群不可達(dá)之處(如懸崖等)的植被特征相比具有顯著差異。針對(duì)上述問(wèn)題,2012年晴隆縣委、縣政府以20萬(wàn)畝省級(jí)退耕還草項(xiàng)目實(shí)施為契機(jī)大力倡導(dǎo)設(shè)施養(yǎng)羊,制定了土地集中流轉(zhuǎn)、羊圈設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)羊資金低息或貼息貸款、優(yōu)質(zhì) 草種提供、對(duì)私自放養(yǎng)羊群到山上啃食植被行為進(jìn)行懲處等條例,并在條件許可的地方(土層厚度至少20-30 cm,水源條件較好,海拔介于1 200-1 400 m之間)推行高桿牧草種植,采用多品種混播形式以解決不同季節(jié)草場(chǎng)中矮桿牧草的均衡供給并提高草地水土保持能力。
基于晴隆縣的上述做法與經(jīng)驗(yàn),本研究以飼養(yǎng)模式為依據(jù),選擇以天然放養(yǎng)為主的光照鎮(zhèn)和以設(shè)施養(yǎng)羊?yàn)橹鞯碾u場(chǎng)鎮(zhèn)作為退耕還草項(xiàng)目實(shí)施地的樣本點(diǎn),并選擇未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目但存在農(nóng)戶(hù)養(yǎng)羊的沙子鎮(zhèn)作為參照組進(jìn)行調(diào)研,具體觀測(cè)點(diǎn)為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場(chǎng)鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村。分別以≥25度坡耕地的土壤沖刷量和地表徑流量為100%,不同類(lèi)型樣本點(diǎn)的觀測(cè)結(jié)果見(jiàn)表3。根據(jù)表3可知:①設(shè)施養(yǎng)羊模式下,由于其草場(chǎng)對(duì)載畜量及羊群啃食時(shí)間都有嚴(yán)格控制(甚至有些草場(chǎng)不允許羊群進(jìn)去),其植被蓋度高達(dá)95%,土壤沖刷量約為未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的坡耕地的六分之一,地表徑流量也大幅降低超過(guò)60%,水土保持效果最好。種植高桿牧草的土地植被蓋度接近100%,但因高桿牧草“一年收割2-3次,9-10年徹底更新一次”及收割后需要施肥等種植特點(diǎn),導(dǎo)致其土壤沖刷量仍然存在較高水平;②天然放養(yǎng)模式下,其草場(chǎng)在水土保持所有指標(biāo)上均遠(yuǎn)劣于設(shè)施養(yǎng)羊模式下的指標(biāo),但仍好于參照組中未退耕地的指標(biāo)。周邊山地羊群可達(dá)之處的水土保持指標(biāo),與不可達(dá)之處的指標(biāo)具有很顯著的差異,且與參照組中未實(shí)施退耕還草項(xiàng)目山地的指標(biāo)沒(méi)有區(qū)別。總體而言,與參照組相比,退耕還草項(xiàng)目具有較顯著的生態(tài)效果。
2.2.3 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性
農(nóng)戶(hù)脫貧與增收是晴隆縣退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的最大源動(dòng)力,因此,本文以晴隆縣實(shí)施退耕還草鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)的“家庭總收入”指標(biāo)反映退耕還草項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?;谫Y產(chǎn)稟賦的農(nóng)戶(hù)收入理論[19],結(jié)合前文1.2縣級(jí)退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的理論模型,可認(rèn)為:農(nóng)戶(hù)收入是退耕還草、資產(chǎn)稟賦、農(nóng)戶(hù)個(gè)體特征以及其他控制變量的函數(shù)。
晴隆縣參與退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)有兩類(lèi),一類(lèi)是退耕還草養(yǎng)羊戶(hù),另一類(lèi)是退耕還草非養(yǎng)羊戶(hù),由于養(yǎng)羊的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性顯著,養(yǎng)羊戶(hù)的平均養(yǎng)殖規(guī)模在50只左右,需要高產(chǎn)牧草地20畝,而實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)戶(hù)的人均耕地面積不到一畝,戶(hù)均耕地在3-5畝之間,因此,養(yǎng)羊戶(hù)在村組中所占比例通常在2-3成,但個(gè)別村組達(dá)4成。由于晴隆縣是通過(guò)整村(組)推進(jìn)的方式實(shí)施退耕還草項(xiàng)目,除了留存房前屋后小塊土地用于種植蔬菜之外,非養(yǎng)羊戶(hù)的土地基本上都流轉(zhuǎn)出去,其從項(xiàng)目中的直接受益(收入)是每年的土地流轉(zhuǎn)金。另外,比較自然放養(yǎng)和設(shè)施養(yǎng)羊兩種模式,前者不僅節(jié)省飼養(yǎng)成本,還節(jié)省勞動(dòng)力,兩種模式收益差別較大。因此,在具體模型構(gòu)建中與退耕還草政策相關(guān)的因素主要考慮不同退耕還
草農(nóng)戶(hù)類(lèi)型和不同養(yǎng)殖模式的影響。資產(chǎn)稟賦變量選取主要根據(jù)可持續(xù)農(nóng)戶(hù)生計(jì)模型[15],先把農(nóng)戶(hù)資產(chǎn)分成物資資本、金融資本、人力資本和社會(huì)資本四類(lèi),再考慮退耕還草項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況選取相應(yīng)的變量,其中“政策性金融支持”指從退耕還草項(xiàng)目中獲得的各類(lèi)優(yōu)惠貸款、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì),社會(huì)資本用家中是否有“村干部/能人/大戶(hù)”表示。另外,為減少變量的數(shù)量,農(nóng)戶(hù)個(gè)體特征變量直接用人力資本和社會(huì)資本變量反映[14],具體的變量選擇如表4所示。
模型所用數(shù)據(jù)于2014年春節(jié)期間采集于晴隆縣已實(shí)施退耕還草項(xiàng)目的光照鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2002年起就陸續(xù)開(kāi)始實(shí)施退耕還草項(xiàng)目,養(yǎng)羊戶(hù)的飼養(yǎng)模式兼具天然放養(yǎng)為主和設(shè)施養(yǎng)羊?yàn)橹鲀煞N類(lèi)型,基本上能反映晴隆縣退耕還草項(xiàng)目的面貌。調(diào)查中,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)
各選4個(gè)村莊,每個(gè)村莊完成25份調(diào)查問(wèn)卷,樣本總發(fā)放數(shù)500份,有效樣本452,樣本有效率達(dá)90%。在有效樣本中,未參加退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)有131戶(hù),退耕還草非養(yǎng)羊戶(hù)212戶(hù),退耕還草養(yǎng)羊戶(hù)109戶(hù),其中設(shè)施養(yǎng)羊戶(hù)42戶(hù)。
本文通過(guò)三個(gè)具體模型分析退耕還草項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響,模型1主要分析退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭總收入的影響,模型2分析養(yǎng)羊?qū)r(nóng)戶(hù)家庭收入的影響,模型3則是分析不同畜牧方式對(duì)家庭收入的影響,這三個(gè)模型都是以未參加退耕還草項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)家庭收入為參照組。利用STATA軟件中的嶺回歸方法構(gòu)建模型并進(jìn)行運(yùn)算,結(jié)果如表4所示。模型1的結(jié)果表明,是否參與退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入影響在10%的檢驗(yàn)水平上顯著性,參加項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的家庭總收入比未參加者高約673元。模型2表明,退耕還草項(xiàng)目中的養(yǎng)羊項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入提高影響更顯著,養(yǎng)羊農(nóng)戶(hù)的家庭總收入比未參加退耕還草項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的收入高約1 731元且在1%的檢驗(yàn)水平上顯著性,而非養(yǎng)羊戶(hù)的收入與未參加退耕還草項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)的收入沒(méi)有顯著性差異。模型3則表明,不同畜牧模式對(duì)農(nóng)戶(hù)收入增加的影響都在1%檢驗(yàn)水平上顯著,由于自然放養(yǎng)的人工和飼料成本低于設(shè)施養(yǎng)羊,相對(duì)于后者,前者對(duì)農(nóng)戶(hù)收入貢獻(xiàn)高約868元。
3 結(jié)論與討論
3.1 結(jié)論
本文首先利用丁伯根傳統(tǒng)理論對(duì)現(xiàn)有退耕還林項(xiàng)目的政策有效性進(jìn)行研究,接著基于縣級(jí)政府政策實(shí)施的視角,利用丁伯根-博弈納什均衡理論對(duì)退耕還林項(xiàng)目有效政策搭配的存在性進(jìn)行理論分析,并分別利用貴州省縣域退耕還林項(xiàng)目數(shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還草項(xiàng)目數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行檢驗(yàn),最終得出以下兩個(gè)結(jié)論:
(1)從政策設(shè)計(jì)角度看,已實(shí)施的退耕還林項(xiàng)目的政策有效性不存在,即退耕還林項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)自身有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)。理論上說(shuō),這是由于退耕還林項(xiàng)目中設(shè)計(jì)的獨(dú)立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù),無(wú)法滿(mǎn)足丁伯根單決策者有效政策搭配法則的結(jié)果。而貴州省縣域退耕還林的實(shí)踐也表明,已實(shí)施的第I期退耕還林項(xiàng)目對(duì)用“石漠化土地改善率”指標(biāo)表示的退耕還林生態(tài)目標(biāo)具有顯著性作用,而對(duì)用“縣域退耕還林戶(hù)人均純收入”指標(biāo)表示的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性未通過(guò)檢驗(yàn)。
(2)從縣級(jí)政府政策實(shí)施的角度看,退耕還林項(xiàng)目存在有效政策搭配的可能,即項(xiàng)目的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙目標(biāo)可能同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)。理論上說(shuō),這是由于縣級(jí)政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中通過(guò)發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實(shí)施相關(guān)公共政策并以此形成新的政策系統(tǒng),在這個(gè)新的政策系統(tǒng)中,配套實(shí)施的公共政策數(shù)量遠(yuǎn)多于退耕還林項(xiàng)目政策目標(biāo)數(shù)量且政策實(shí)施者只有一個(gè),滿(mǎn)足多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性原則的結(jié)果。而貴州省晴隆縣縣級(jí)退耕還草項(xiàng)目的實(shí)證研究也表明,設(shè)施養(yǎng)羊模式下的退耕還草項(xiàng)目具有很好的生態(tài)效果,天然放養(yǎng)模式下的退耕還草地也具有一定的生態(tài)效果,表明了退耕還草項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)的有效性;利用農(nóng)戶(hù)微觀模型對(duì)退耕還草項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效性的檢驗(yàn)也表明,是否參與退耕還草項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶(hù)收入影響顯著,特別是退耕還草養(yǎng)羊戶(hù)的家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未參加項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)收入,其中又以采用天然放養(yǎng)模式農(nóng)戶(hù)的收入增加為最。
3.2 討論
從中央政策制定角度看,增加政策工具,如把退耕還林工程設(shè)計(jì)成生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目和生產(chǎn)替代項(xiàng)目?jī)煞矫鎯?nèi)容[1],可能提高項(xiàng)目多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性,但其前提是要保證所增加政策工具制定者的惟一性,即滿(mǎn)足單一決策者條件。實(shí)踐中因與退耕還林項(xiàng)目生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)重疊而導(dǎo)致政策之間或政策制定者之間的博弈沖突司空見(jiàn)慣。因此,惟有大幅減少與退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的其他政策及制定者的數(shù)量,才能減少其他政策與退耕還林政策間的局部控制力沖突,并最終達(dá)到退耕還林政策的全局效率。但這種政策設(shè)計(jì)的變革在中央層面涉及部門(mén)眾多且壓力大,近期通過(guò)此舉追求退耕還林項(xiàng)目多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性不大。
基于政策執(zhí)行視角,充分利用縣級(jí)政府整合相應(yīng)的公共政策并最終達(dá)成退耕還林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、生態(tài)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)不失為另外一種選擇,但現(xiàn)實(shí)中并非所有的縣級(jí)政府都能如晴隆縣那樣能?chē)@退耕還林項(xiàng)目整合公共政策并有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo),主要原因有兩個(gè):一是公共政策整合實(shí)施過(guò)程中無(wú)法滿(mǎn)足“有效政策搭配”要求的單一決策者(執(zhí)行者)前提。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),雖然有些地方政府在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也配套實(shí)施扶貧基金等相關(guān)公共財(cái)政政策,但這些政策的執(zhí)行者仍屬于原來(lái)的執(zhí)行部門(mén),眾多政策實(shí)施者的存在使得配套政策實(shí)施過(guò)程中無(wú)法避免部門(mén)間的博弈與沖突,并為此降低了政策搭配的有效性;二是缺少足夠的政策工具來(lái)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)與生態(tài)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。由于縣級(jí)政府考核指標(biāo)體系中僅包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項(xiàng)(后者用“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)替代),缺少對(duì)生態(tài)目標(biāo)的直接訴求,且退耕還林項(xiàng)目中“造林后滿(mǎn)三年的人工造林面積保存及保存面積成林情況”的考核指標(biāo),對(duì)縣級(jí)政府現(xiàn)有的(生態(tài))績(jī)效考核指標(biāo)“環(huán)境質(zhì)量指數(shù)”貢獻(xiàn)度小且沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。為此導(dǎo)致地方政府在設(shè)計(jì)足夠多的政策工具滿(mǎn)足“經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求的同時(shí),缺乏動(dòng)力去尋求相應(yīng)的政策工具追求“生態(tài)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),體現(xiàn)為縣級(jí)政府往往配套實(shí)施許多政策追求“農(nóng)村居民人均可支配收入”的提高,卻鮮有額外投入用于改善“造林成活率”等生態(tài)指標(biāo)。所幸的是,隨著中央政府對(duì)生態(tài)問(wèn)題的日益重視,改革縣級(jí)政府績(jī)效考核體系并增加生態(tài)考核指標(biāo)成為一種必然。因此,在縣級(jí)層面通過(guò)政策搭配謀求退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn),顯得更為現(xiàn)實(shí)與可行。
本研究不足是:對(duì)退耕還林項(xiàng)目有效政策搭配存在性研究時(shí),對(duì)生態(tài)目標(biāo)的有效性只做了案例分析,沒(méi)有利用計(jì)量模型檢驗(yàn),且因數(shù)據(jù)類(lèi)型不匹配,沒(méi)有檢驗(yàn)項(xiàng)目生態(tài)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的獨(dú)立性。此外,本文利用“各縣2005年參與退耕還林項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)在2011年的人均純收入”作為退耕還林政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),沒(méi)有剔除掉其他可能因素對(duì)農(nóng)民收入的影響,可能會(huì)導(dǎo)致誤差出現(xiàn)。這些都是今后研究需要完善的地方。
致謝:感謝美國(guó)俄亥俄州立大學(xué)Fisher商學(xué)院蔣逸之同學(xué)對(duì)英文摘要的修改與潤(rùn)色。
(編輯:王愛(ài)萍)
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