文｜方張應(yīng)松

和諧閶江，無補(bǔ)償下的跨界河流共榮樣本

在全國(guó)多地跨界水資源污染頻發(fā)，出事后又互相推諉扯皮的當(dāng)下，一條連接江西和安徽的河流為何能和諧共榮？

>>美麗如畫的閶江風(fēng)光。

在安徽最南端的黃山市祁門縣，一條清澈如練的閶江自古來滋潤(rùn)哺育了流域內(nèi)的安徽祁門縣、江西景德鎮(zhèn)市近百萬民眾。自兩地建立閶（昌）江流域縣（區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議十多年來，從未發(fā)生過一起水污染事件。更難能可貴的是，地處上游的祁門縣在犧牲自身利益不發(fā)展工業(yè)，也沒要下游一分錢補(bǔ)償前提下，全縣自發(fā)竭力構(gòu)筑起牢固生態(tài)屏障，長(zhǎng)年為下游輸出汩汩清流。在全國(guó)多地跨界水資源污染頻發(fā)，出事后又互相推諉扯皮的當(dāng)下，一條連接江西和安徽的河流為何能和諧共榮？

>>兩地人大商討工作。

發(fā)源：瓷都人大探源萌生聯(lián)席創(chuàng)意

閶江，又名昌江，發(fā)源于安徽省祁門縣大洪嶺深處，經(jīng)祁門縣柏溪、祁山、蘆溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)在倒湖流入江西省浮梁縣境內(nèi)，再向南流經(jīng)景德鎮(zhèn)，至鄱陽縣與樂安河匯合注入鄱陽湖。閶江全長(zhǎng)254公里，其中在安徽境內(nèi)河長(zhǎng)79.3公里。閶江既是維系祁門、景德鎮(zhèn)兩地人民生命的母親河，也是兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可缺的自然資源。隨著人口的急劇增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，水資源短缺和水質(zhì)惡化的問題日益突出。20世紀(jì)90年代，閶江流域洪災(zāi)頻發(fā)，沿線小水庫汛期屢屢潰壩，下游的景德鎮(zhèn)市經(jīng)常被淹，1996年和1998年都出現(xiàn)了歷史上的大洪災(zāi)。景德鎮(zhèn)市人大在連續(xù)12年推進(jìn)凈化藍(lán)天取得的成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展“藍(lán)天碧水”活動(dòng)。為考察閶江源頭的生態(tài)屏障究竟如何，2004年6月，市人大環(huán)資委組織當(dāng)?shù)厮畡?wù)、水文、環(huán)保局及電視臺(tái)等新聞媒體一行22人，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大常委會(huì)主任周庭祥、分管環(huán)境資源保護(hù)工作的王光秋副主任、秘書長(zhǎng)王曉茅帶隊(duì)，開展閶江源探源采訪活動(dòng)。這是景德鎮(zhèn)市人大首次與上游祁門牽手，時(shí)任祁門人大主任的劉炳國(guó)和副主任章社飛陪同客人前往大宏嶺和牯牛降等源頭探源并進(jìn)行座談，雙方相談甚歡，兩地人大同志達(dá)成共識(shí)，均表達(dá)了修復(fù)生態(tài)屏障治理好閶江河源頭，造福流域百姓的強(qiáng)烈愿望。為做好閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作，當(dāng)年由景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委牽頭擬定了聯(lián)席會(huì)議章程：每年一個(gè)主題，召開一次會(huì)議，流域縣區(qū)人大承辦，輪流辦會(huì)。2004年12月8日，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大環(huán)資委牽頭召開了閶江流域兩?。ò不帐?、江西?。?市（景德鎮(zhèn)市）兩縣（祁門縣、浮梁縣）兩區(qū)（珠江區(qū)、昌江區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議邀請(qǐng)各成員單位所在市、縣區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、水利(水務(wù))、水文等部門負(fù)責(zé)同志參會(huì)。

聯(lián)席會(huì)議主要活動(dòng)方式為工作研討和實(shí)地視察，內(nèi)容涉及閶江流域內(nèi)突發(fā)性環(huán)境污染事件、流域跨地區(qū)交界水質(zhì)監(jiān)測(cè)和達(dá)標(biāo)管理問題等諸多領(lǐng)域。根據(jù)聯(lián)席會(huì)議章程要求，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)每年召開一次并進(jìn)行會(huì)標(biāo)交接，圍繞會(huì)議主題專門研究并討論相關(guān)問題，由閶江流域自上而下流經(jīng)的成員單位輪流承辦。每年各成員單位對(duì)上年確定的主題進(jìn)行調(diào)研執(zhí)法，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為人大監(jiān)督工作突破口，依法加強(qiáng)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題匯總后由各地人大進(jìn)行督辦，為政府及相關(guān)部門開展閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作營(yíng)造良好環(huán)境氛圍，推動(dòng)一些制約和影響閶江流域生態(tài)建設(shè)問題的解決。區(qū)域有邊界，流域無邊界。十年來，通過聯(lián)席會(huì)議這條紐帶，閶江流域縣區(qū)之間密切了聯(lián)系，增進(jìn)了感情，促進(jìn)了閶江流域水環(huán)境與水資源監(jiān)管工作年年上臺(tái)階，在全國(guó)水污染事故頻發(fā)態(tài)勢(shì)下，閶江流域十年來沒有發(fā)生重大環(huán)境污染事件，有效地保護(hù)了閶江流域水環(huán)境與水資源，確保了沿岸群眾飲水安全。百聞不如一見。近期，筆者來到閶江上游源頭的生態(tài)屏障大坦鄉(xiāng)。一路上筆者發(fā)現(xiàn)，水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)祁大公路全線都安裝了2米高的綠色封閉防護(hù)網(wǎng)，防止居民沿岸傾倒生活垃圾污染水源。大坦鄉(xiāng)人大副主席胡春海告訴筆者，祁門縣從2005年起就出臺(tái)規(guī)定，對(duì)閶江源頭上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消中密度板廠原料采伐計(jì)劃，逐步縮減木材采伐限額，原則上不再安排采伐，這是祁門縣為建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、保護(hù)母親河生態(tài)安全的舉措。大坦全鄉(xiāng)4100多人口，年采伐林木指標(biāo)只有730立方米，且上游可視范圍內(nèi)水源地天然林不得采伐，闊葉林也嚴(yán)禁砍伐，只能間伐櫟樹、杉樹針葉林。2012年，該鄉(xiāng)建成了農(nóng)村清潔工程垃圾中轉(zhuǎn)站，2013年成立了保潔公司，采取市場(chǎng)化運(yùn)作，新建了生態(tài)污水處理站。由于山區(qū)人口居住分散，通常全鄉(xiāng)一月收集兩次垃圾約2噸，經(jīng)中轉(zhuǎn)站壓縮后送往縣城垃圾填埋場(chǎng)處理。逢年過節(jié)返鄉(xiāng)人口增多垃圾量大則要加密清運(yùn)。一年的垃圾清理投入約有20多萬元，而縣財(cái)政只撥付20萬元，缺口只得從鄉(xiāng)辦公經(jīng)費(fèi)中擠出補(bǔ)缺。采訪中也有村民反映，由于要保護(hù)閶江上游生態(tài)，老百姓傳統(tǒng)的靠山吃山理念已經(jīng)不復(fù)存在?，F(xiàn)在老百姓在水源地附近種菜連農(nóng)藥噴霧器都不使用，只能靠茶葉、徽菇、務(wù)工等謀生，光保護(hù)只付出卻無任何回報(bào)，對(duì)上游老百姓實(shí)在不公平，也不利于提高百姓保護(hù)積極性，因此，亟需建立一種良性長(zhǎng)效的可持續(xù)上游水資源保護(hù)機(jī)制。

>>祁門縣城昌江水面。

祁門縣蘆溪鄉(xiāng)是安徽省最南的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與江西省浮梁縣交界。蘆溪鄉(xiāng)境內(nèi)河溪眾多，其中大北河和大洪河在此交匯于閶江流經(jīng)景德鎮(zhèn)入鄱陽湖終融長(zhǎng)江。近期，筆者從祁門縣城驅(qū)車1小時(shí)后來到蘆溪鄉(xiāng)碧桃村，呼吸著清純空氣，從山坡拾階而下，只見閶江在此繞個(gè)大大“S”形，奔騰著向下游的景德鎮(zhèn)輸送可直接飲用的優(yōu)質(zhì)清流。該鄉(xiāng)人大專職副主席程民鑫告訴記者，縣里給全鄉(xiāng)每年的森林砍伐指標(biāo)僅800多立方。面對(duì)如此秀水青山，蘆溪人深知蘆溪的優(yōu)勢(shì)就在于生態(tài)好、環(huán)境佳，幾年來舉全鄉(xiāng)之力啟動(dòng)綠色質(zhì)量提升工程，對(duì)蘆溪至倒湖10公里經(jīng)果林、景觀林項(xiàng)目進(jìn)行栽植，對(duì)倒湖兩岸毛竹進(jìn)行墾復(fù)培育。綜合舉措下，如今的閶江蘆溪段已呈現(xiàn)出水墨山水畫廊的美景，每年吸引大批游客前來觀光，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與發(fā)展生態(tài)旅游雙贏。黃山市環(huán)境監(jiān)測(cè)站每月在蘆溪鄉(xiāng)省界出水?dāng)嗝嫒訖z測(cè)均為Ⅱ類水。如2014年8月檢測(cè)表明，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)為Ⅰ類，僅pH值和大腸桿菌、氨氮3項(xiàng)指標(biāo)為Ⅱ類。對(duì)此，祁門縣環(huán)保局副局長(zhǎng)王有福告訴筆者，一般情況下，植被的茂密導(dǎo)致野生動(dòng)物增多，其糞便與落葉枯枝增加，自然漚腐隨著雨水徑流入河后，才導(dǎo)致這3項(xiàng)指標(biāo)的增高，恰恰是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的“晴雨表”，正說明閶江源頭生態(tài)保護(hù)得力。

推進(jìn)：上游自發(fā)下游感恩和諧一家親

祁門縣環(huán)保局局長(zhǎng)黃國(guó)勝稱，祁門縣以創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)縣為抓手，以兩地人大聯(lián)席會(huì)議制度為載體，將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算，逐年增加對(duì)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入，使全縣對(duì)閶江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為自發(fā)自覺行為。護(hù)河得先有硬件去污。祁門全縣總?cè)丝?8.6萬人，縣城座落在閶江河和金東河匯集處，常住人口5萬多人，生活垃圾日產(chǎn)生量約60噸，生活用水日排放量達(dá)7500多噸。為妥善處理好環(huán)境污染問題，2009年2月祁門縣投資4100多萬元?jiǎng)庸そㄔO(shè)縣污水處理廠，2010年6月實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營(yíng)。在生態(tài)提升與修復(fù)方面，全縣大力開展封山育林、退耕還林，在閶江流域劃定國(guó)家公益林1.1萬公頃，其中源頭大坦、柏溪、祁山3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃界定6000公頃，發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金244.3萬元，聘請(qǐng)護(hù)林員54人。為從源頭上控制污染源，將流域附近原有的一家存在污染隱患的化工企業(yè)搬遷，對(duì)涉鉛等重金屬企業(yè)一律關(guān)停并轉(zhuǎn)。在加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)，該縣還利用以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利等多項(xiàng)資金，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工程，使祁門縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量連續(xù)6年居安徽省第一。目前，在政策強(qiáng)力推動(dòng)下，閶江上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)意識(shí)已經(jīng)深入人心，對(duì)林業(yè)的依賴減弱，農(nóng)民的林業(yè)收入已經(jīng)由原來的60%下降到30%。在這些舉措發(fā)力下，如今閶江源頭的生態(tài)林枝繁葉茂，有效地減少了水土流失。但黃國(guó)勝也表示，祁門一縣之力畢竟有限，當(dāng)務(wù)之急是加大爭(zhēng)取力度，努力建立水源地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)閶江源頭、縣水廠取水口上游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或政策、項(xiàng)目?jī)A斜，充分調(diào)動(dòng)他們保護(hù)水源的積極性。

那么，在兩地人大聯(lián)席會(huì)議制度構(gòu)建框架下，每年一個(gè)有針對(duì)性的主題促使政府部門采用了哪些具體措施來保護(hù)母親河水資源？2014年11月，在江西省浮梁縣召開的閶江流域縣（區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作第10次聯(lián)席會(huì)議主題為：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源治理，確保閶江河水質(zhì)量。以祁門為例，要改變農(nóng)民傳統(tǒng)的種植習(xí)慣不僅要打持久戰(zhàn)，還是個(gè)多部門聯(lián)動(dòng)的社會(huì)系統(tǒng)工程。祁門縣人大常委會(huì)副主任江平安提供了一組數(shù)據(jù)：在全縣聲勢(shì)浩大的輿論引導(dǎo)下，大力推行農(nóng)作物秸稈綜合利用、使用液化氣、沼氣等清潔能源項(xiàng)目，全縣近幾年建成沼氣池5000余口，農(nóng)村能源省柴灶6600臺(tái)。2014年上半年，全縣化肥用量為3150噸，比上年同期下降3.5 %；農(nóng)藥用量為12.3噸，比上年同期下降5.2%；農(nóng)用薄膜使用量為157.2噸，比上年同期下降10.6 %。通過實(shí)施測(cè)土配方施肥項(xiàng)目的推廣，2013年上半年完成水稻、茶葉測(cè)土配方施肥推廣面積8.5萬畝，發(fā)放水稻、茶葉配方施肥建議卡4.2萬份，推廣水稻配方肥905噸，配方肥施用面積達(dá)1.8萬余畝。

上游在發(fā)力，下游如何作為？“以聯(lián)席聯(lián)絡(luò)感情，以感情聚集熱情，以熱情推動(dòng)工作”。 擔(dān)任三屆景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委副主任黎小蘭介紹，十年來，在兩地聯(lián)席會(huì)議制度為流域治理載體推進(jìn)下，江西沿線縣區(qū)加大了生態(tài)保護(hù)投入，加強(qiáng)了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，每年投入大量資金，開展了農(nóng)村人居環(huán)境的整治，實(shí)施了集水源地保護(hù)、污水處理垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和焚燒為一體的農(nóng)村清潔工程，正逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理城鄉(xiāng)一體化。如上游的浮梁縣2012年建立了閶江源頭人大保護(hù)聯(lián)席點(diǎn)，將閶江源頭六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立聯(lián)席制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督，建立考核機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)防聯(lián)治。自2010年以來，浮梁縣每年縣級(jí)財(cái)政預(yù)算投入全縣農(nóng)村清潔工程400萬元以上，加之環(huán)保項(xiàng)目專項(xiàng)資金和建設(shè)部門部分專項(xiàng)資金來源，近3年平均每年新完成各類無害化處理基礎(chǔ)設(shè)施總計(jì)達(dá)3000萬元以上。爭(zhēng)取財(cái)政投入一定的資金用于垃圾污水處置、河道生態(tài)護(hù)坡建設(shè)等，為該縣生活污水和生活垃圾無害化處理提供了有力保障。浮梁縣城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理工作全面推廣始于2009年，先期建設(shè)以小型焚燒爐為主，然后向大型處理設(shè)施轉(zhuǎn)變。2012年10月開始建設(shè)湘湖、壽安、羅家橋等大、中型垃圾中轉(zhuǎn)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成集鎮(zhèn)垃圾處理場(chǎng)，全縣累計(jì)建成小型焚燒爐202座，垃圾分類棚330座，從事垃圾處理的農(nóng)村保潔員400人。為保證設(shè)施建后管護(hù)好、運(yùn)行好，浮梁縣將城鄉(xiāng)生活污水和生活垃圾無害化處理列入政府千分制考核組成部分，成為全縣領(lǐng)導(dǎo)干部和各部門、各單位獎(jiǎng)懲評(píng)定的重要依據(jù)。

拓展：縣市先行補(bǔ)償再入國(guó)家層面

一路走來，兩地聯(lián)席會(huì)議制度為流域治理機(jī)制帶來了哪些深刻變化？“首先從地域上看，兩地具有相同濃厚的人文積淀色彩，不僅飲食文化相同許多風(fēng)俗也相似，而且很多祁門人在景德鎮(zhèn)政界擔(dān)任要員，一衣帶水同風(fēng)同俗使兩地的合作有了親密感，許多問題可以放在桌面上解決。聯(lián)席會(huì)議主要是加強(qiáng)了合作與交流，實(shí)現(xiàn)了信息和資料的共享，促進(jìn)了閶江流域內(nèi)水環(huán)境與水資源的監(jiān)管工作，形成利益兼容的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制，為共同開展水污染防治科學(xué)研究，平等交流水污染信息搭建了一個(gè)良好的平臺(tái)。”祖籍祁門縣渚口鄉(xiāng)、清瘦矍鑠的景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)副主任胡志榮概括總結(jié)道，“通過這個(gè)交流機(jī)制，建立了環(huán)境執(zhí)法信息交流互動(dòng)平臺(tái)，流域內(nèi)雙方定期召開聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)執(zhí)法信息交流互通，有效化解信息不溝通、不及時(shí)、不對(duì)稱等問題。閶江流域的人大聯(lián)席會(huì)議制度作為新時(shí)期社會(huì)管理模式的有效創(chuàng)新，已經(jīng)成為知名環(huán)保品牌，在江西不同級(jí)別的人大、政府工作會(huì)議上屢屢被當(dāng)作典型介紹學(xué)習(xí)。正因?yàn)橥ㄟ^打破行政界限，實(shí)施跨省流域水質(zhì)聯(lián)動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控，合作、坦誠(chéng)和友愛成了流域社會(huì)的主流，保護(hù)流域水環(huán)境、實(shí)現(xiàn)流域價(jià)值最大化成為大家的共識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)了從分歧走向共識(shí)、從分治走向共治、從非合作博弈走向合作共贏的轉(zhuǎn)變?！?/p>

黎小蘭告訴筆者，保護(hù)閶江河，治理水污染，既是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)非常敏感的社會(huì)問題，更是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性民生工程。尤其是縣市人大常委會(huì)如何去完善、創(chuàng)新這種機(jī)制，如何督促政府及部門保護(hù)好閶江流域的水環(huán)境與水資源，任重道遠(yuǎn)。黎小蘭與景德鎮(zhèn)市環(huán)保局幾任老局長(zhǎng)曾在多種場(chǎng)合建議：生態(tài)項(xiàng)目不同于其他項(xiàng)目，生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目如果沒有全流域聯(lián)動(dòng)、全民參與，實(shí)施起來非常難。因此，建立一套更為科學(xué)完整的治理考核體系促進(jìn)兩地深化協(xié)同保護(hù)，對(duì)于建立系統(tǒng)的全流域水資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制至關(guān)重要。她認(rèn)為首先要探索建立閶江流域水資源質(zhì)量共管機(jī)制，保護(hù)流域生態(tài)平衡是流域內(nèi)各行政區(qū)共同責(zé)任和義務(wù)。十年來兩地用于閶江流域生態(tài)保護(hù)資金逐年增加，為保護(hù)閶江流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，護(hù)衛(wèi)鄱陽湖一湖清水作出了貢獻(xiàn)。近年來，兩地對(duì)閶江流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的呼聲在日漸高漲，也引起兩省人大環(huán)資委的高度關(guān)注。黎小蘭建議兩地省級(jí)政府進(jìn)行專題研究，提出可行性方案。共同設(shè)立閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)共管機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在目前深化推進(jìn)流域水環(huán)境共管的基礎(chǔ)上，把閶江流域交界斷面的水量與水質(zhì)搞清楚，并作為資料，設(shè)計(jì)出考核指標(biāo)和方案。爭(zhēng)取在跨省、跨市、跨縣的流域生態(tài)補(bǔ)償上先行試驗(yàn)，為進(jìn)入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)打好基礎(chǔ)，最終達(dá)到促進(jìn)兩市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。