文｜周仕憑

環(huán)境監(jiān)理，從馬鞍山走向全國
——訪馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局原局長、安徽省生態(tài)與濕地保護(hù)協(xié)會執(zhí)行會長方晨

文｜周仕憑

在這里誕生了我國第一支環(huán)境監(jiān)理隊伍，環(huán)境監(jiān)理工作也從馬鞍山走向全國。

>>方晨接受本刊記者專訪。攝影：韓寧會

從無到有，從環(huán)境監(jiān)理到環(huán)境監(jiān)察，環(huán)境監(jiān)察工作伴隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的深化逐步發(fā)展壯大。環(huán)境監(jiān)察工作起步的原點(diǎn)在哪里？環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局原局長、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長陸新元如是說：“馬鞍山環(huán)境保護(hù)局精心組織，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作，取得了突破性進(jìn)展。環(huán)境監(jiān)理工作也從馬鞍山走向全國?！?/p>

為了還原這段歷史，筆者專程來到安徽省合肥市，拜訪了當(dāng)年負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局原局長、后調(diào)任安徽省環(huán)保局任副局長、現(xiàn)任安徽省生態(tài)與濕地保護(hù)協(xié)會執(zhí)行會長方晨。

回顧這段歷史，方晨感慨萬千。2008年底，他還專門撰寫了《親歷我國第一支環(huán)境監(jiān)理隊伍的誕生》一文，發(fā)表在安徽省生態(tài)與濕地保護(hù)協(xié)會主辦的內(nèi)部刊物上。

我國第一支環(huán)境監(jiān)理隊伍的誕生

1987年底，方晨由馬鞍山市委組織部調(diào)任馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局任局長?！叭说街心旮男?，從熟悉的組織人事工作崗位轉(zhuǎn)到政府從事行政業(yè)務(wù)工作，心中有些忐忑不安，擔(dān)心不適應(yīng)。然而到任后，首先遇到的挑戰(zhàn)不是業(yè)務(wù)不熟，而是當(dāng)時環(huán)境保護(hù)局的地位十分尷尬。當(dāng)時的環(huán)保部門在政府地位較低，是被忽視的冷門，社會上不少人都認(rèn)為，環(huán)保局是負(fù)責(zé)清掃城市垃圾的環(huán)衛(wèi)處。”回憶這段歷史，方晨開門見山。

方晨調(diào)到環(huán)境保護(hù)局遇到的第一件比較棘手的任務(wù)，就是完成國家環(huán)保局下達(dá)的《環(huán)境監(jiān)理員制度》試點(diǎn)工作。1986年11月22日，國家環(huán)保局發(fā)出《關(guān)于在馬鞍山市進(jìn)行（環(huán)境監(jiān)理員）試點(diǎn)工作的通知》，為什么是環(huán)境監(jiān)理，環(huán)境監(jiān)理員的職責(zé)是什么，如何建立，文件中沒有明確要求，只是要求通過試點(diǎn)，“建立起一支政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)理隊伍”。

而在方晨到任之前，馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局對這次試點(diǎn)就充滿爭議，一些從事征收排污費(fèi)的同志，理解為試點(diǎn)只是解決戴“大蓋帽”的著裝問題。由于分歧太大，爭論激烈，馬鞍山市試點(diǎn)工作實(shí)際上已經(jīng)陷入停滯階段。

“當(dāng)時也是歪打正著，正好我調(diào)過去了。也許我是個新手，用初生牛犢的勁頭開始闖關(guān)?！狈匠空f。為了專心抓好試點(diǎn)工作，他把環(huán)境保護(hù)局日常工作交給分管業(yè)務(wù)的副局長，自己則是全身心地投入到試點(diǎn)工作中。

方晨主要從三個方面著手，一是調(diào)查研究，二是進(jìn)行深入的理論探討，三是劃分界定環(huán)境監(jiān)理的職責(zé)范圍，這是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

為了做好調(diào)查研究工作，方晨組織兩個調(diào)查組，分別前往外省市和本市各部門了解情況，收集資料，尤其是對國家批準(zhǔn)戴“大蓋帽”合法著裝的衛(wèi)生、公安、交通、稅務(wù)、工商等部門機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)進(jìn)行了全面深入的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，國家行使監(jiān)督管理的政府職能部門，因執(zhí)法需要，都建立了一支專職的執(zhí)法隊伍。如交通部門的交通監(jiān)理，工商部門的工商行政管理，衛(wèi)生部門的食品監(jiān)督，稅務(wù)部門的稅務(wù)稽查，以及林業(yè)部門的森林警察等。環(huán)保部門是執(zhí)法部門，建立一支專職的執(zhí)法隊伍是十分必要的。通過調(diào)研，方晨的心里對試點(diǎn)工作方向、目的大體有了一個底。

第二是進(jìn)行深入的理論探討。當(dāng)時馬鞍山市局機(jī)關(guān)三十多人，排污收費(fèi)所十幾位同志，局黨組將前一段時間的調(diào)查報告印發(fā)給每一個人，人人暢所欲言，發(fā)表意見。全局先后舉辦三場研討會，就環(huán)境監(jiān)理的性質(zhì)、職責(zé)、范圍開展了充分的討論。方晨說：“討論氣氛熱烈、激烈，特別是在環(huán)境監(jiān)理的職責(zé)范圍這一問題上，兩種意見針鋒相對。一種是從事排污收費(fèi)同志的意見，他們認(rèn)為排污收費(fèi)在環(huán)保局是苦差事，整天跑基層向企業(yè)要錢，辛苦不說，還得罪人。設(shè)立環(huán)境監(jiān)理員就是要強(qiáng)化排污收費(fèi)人員的權(quán)威，擴(kuò)大權(quán)限，增加職責(zé)。他們強(qiáng)烈主張‘收、管、用’高度統(tǒng)一。另一種意見是局機(jī)關(guān)，尤其是從事環(huán)境管理的同志，他們認(rèn)為搞環(huán)境監(jiān)理，實(shí)際上是在環(huán)保局內(nèi)部疊床架屋，搞‘小環(huán)保局’，與管理部門爭權(quán)?！?/p>

1.1991年1月，時任國家環(huán)保局監(jiān)督管理司司長的陸新元聽取馬鞍山市環(huán)保局方晨局長匯報試點(diǎn)工作。

2.1991年1月31日，馬鞍山監(jiān)理工作驗(yàn)收會合影。

環(huán)保局內(nèi)部之所以出現(xiàn)這種爭論，是與環(huán)境保護(hù)的歷史發(fā)展進(jìn)程密不可分的。方晨說：“我國城市的環(huán)境保護(hù)工作是從征收排污費(fèi)起步的，不少地方是先有排污收費(fèi)機(jī)構(gòu)，再有環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這樣一段特定的歷史，使得環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)在環(huán)保局內(nèi)部的地位與作用一直不夠明確，有的以征收排污費(fèi)為主，管理為輔；還有的則集監(jiān)測、收費(fèi)與管理于一身，監(jiān)理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍過大，宏觀管理過多，就會與環(huán)保局管理科室職責(zé)交叉重復(fù)，形成‘小環(huán)保局’，過窄則無法行使監(jiān)理職能。造成環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，職能不統(tǒng)一的另一原因是政策與制度本身。我國當(dāng)時實(shí)行的是‘誰污染誰治理’政策，排污收費(fèi)制度是這項制度的具體體現(xiàn)，是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境的有力措施，收費(fèi)離不開管理，管理有賴于收費(fèi)，二者很難截然分開?！?/p>

>>1990年，馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理人員用林格曼黑度望遠(yuǎn)鏡來判定煙塵濃度。林格曼黑度就是用視覺方法對煙氣黑度進(jìn)行評價的一種方法。韓寧會/攝

通過前后一個多月的討論，爭論雙方都回歸理性，認(rèn)識趨向統(tǒng)一。大家一致認(rèn)為，隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化，內(nèi)部分工進(jìn)一步細(xì)化，不再搞“大呼籠”管理，這是環(huán)保形勢發(fā)展的必然產(chǎn)物，建立環(huán)境監(jiān)理員制度，實(shí)際上是環(huán)保局內(nèi)部強(qiáng)化管理、職責(zé)調(diào)整的一次變革。

思想統(tǒng)一了，接下來要做的第三件事就是劃分界定環(huán)境監(jiān)理職責(zé)范圍，這是這次試點(diǎn)的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。方晨說：“我們認(rèn)為，市環(huán)保局是市政府綜合管理環(huán)境的職能部門，其內(nèi)部應(yīng)分為決策管理系統(tǒng)（規(guī)劃、管理、環(huán)評、審批）；監(jiān)察執(zhí)行系統(tǒng)（環(huán)境監(jiān)理、排污收費(fèi)）以及支持保障系統(tǒng)（科研、監(jiān)測）。在縱向上，主要是微觀管理，從事現(xiàn)場督察活動?！?/p>

基于以上認(rèn)識，馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局對環(huán)境監(jiān)理員的職責(zé)作了如下規(guī)定：一是對城市水、氣、渣、噪聲等污染源排放情況進(jìn)行監(jiān)督管理；二是負(fù)責(zé)“三同時”執(zhí)行情況、環(huán)保設(shè)施運(yùn)用情況的現(xiàn)場檢查；三是負(fù)責(zé)組織對污染事故、污染糾紛的調(diào)查處理，以及來信來訪的處置；四是依法向排污單位征收排污費(fèi)；五是應(yīng)急處理環(huán)境污染突發(fā)事件?！昂髞韲噎h(huán)保局王揚(yáng)祖副局長進(jìn)一步歸納為‘三查兩調(diào)一收費(fèi)’，使環(huán)境監(jiān)理的職責(zé)進(jìn)一步明晰化、科學(xué)化。”方晨告訴記者。

按照以上職責(zé)劃分，馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局將原有管理科室職責(zé)中的微觀部分，如來信來訪、處置事故、現(xiàn)場督察等劃給環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)；環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)中的宏觀管理部分，如排污費(fèi)的管理、使用交給管理科室。

經(jīng)過為期一年多的艱難探索，馬鞍山市終于在環(huán)境監(jiān)理員制度試點(diǎn)上取得了突破。1989年9月1日，馬鞍山市人民政府正式批準(zhǔn)任命了12名同志為第一批環(huán)境監(jiān)理員，并由市政府頒發(fā)了環(huán)境監(jiān)理員證書。從而正式宣告了我國第一支環(huán)境監(jiān)理隊伍的誕生。

環(huán)境監(jiān)理員制度迅速推廣到全國

馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理員試點(diǎn)工作一開始便受到國家環(huán)保局的高度重視和關(guān)注。曲格平局長，王揚(yáng)祖、張坤民、解振華副局長以及法規(guī)司、人事司、污控司、開發(fā)監(jiān)督司領(lǐng)導(dǎo)和同志多次來到馬鞍山現(xiàn)場調(diào)研和聽取匯報。方晨說：“尤其是王揚(yáng)祖副局長一年中三次專程到馬鞍山進(jìn)行指導(dǎo)，充分肯定了馬鞍山市環(huán)保局提出的‘局機(jī)關(guān)從事宏觀管理，環(huán)境監(jiān)理主要是從事微觀處理’的職責(zé)劃分?！?/p>

馬鞍山推行環(huán)境監(jiān)理員制度后，立刻顯示出強(qiáng)大的生命力，給全市的環(huán)境管理帶來了一系列歷史性的突破?！耙皇俏廴痉乐卧O(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)率由原來的不到50%提高到91%。二是污染事故、糾紛、來信來訪得到了及時處理，辦案結(jié)案率大大提高。1990年全市共受理各種環(huán)境污染事故、糾紛211件，結(jié)案率和回訪率都達(dá)到了99%。三是排污收費(fèi)大幅增長，由1989年的400多萬元猛增到1990年底的1000多萬元，增長了一倍多。四是推動了環(huán)境保護(hù)工作的全面開展。全局管理工作開始出現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即：由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變；由單純行政管理逐步向依法管理轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)取得了巨大成功?！狈匠空f。

據(jù)方晨介紹，1991年1月31日，馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理員試點(diǎn)工作通過國家環(huán)保局組織的驗(yàn)收。參加驗(yàn)收會的有時任國家環(huán)保局開發(fā)監(jiān)督司副司長陸新元、政策法規(guī)司副司長胡保林，以及吉林、遼寧、山西、甘肅、上海、沈陽等16個省市環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)，還有國家財政部、人事部和國務(wù)院法制局的同志。

方晨在回憶文章中寫道：“驗(yàn)收組一致認(rèn)為，馬鞍山市環(huán)境保護(hù)局‘在理順環(huán)保內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等城市環(huán)境管理工作的一些深層次問題進(jìn)行了探索，尤其是在落實(shí)國家環(huán)保法規(guī)政策，建立一支環(huán)境執(zhí)法隊伍，在理論和實(shí)踐上都有新的突破，解決了長期以來環(huán)境保護(hù)工作中存在的執(zhí)法不力的問題，為開拓具有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路和深化城市環(huán)境管理體制改革等方面提供了新的思路。’‘建議在全國有條件的地區(qū)逐步推廣’”。

方晨說：“馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理的試點(diǎn)除了產(chǎn)生了巨大影響，還有兩點(diǎn)是我們未料到的。一是給環(huán)境綜合整治帶來了巨大變化，使馬鞍山一座以鋼鐵為主的重工業(yè)城市從一座臟兮兮、灰蒙蒙的鋼城變?yōu)橐蛔▓@城市，馬鞍山成為被評為全國第一批四個國家衛(wèi)生城市之一。國家環(huán)保局多次在馬鞍山召開城市綜合整治、工業(yè)污染防治、環(huán)境宣傳教育現(xiàn)場會。時任國家環(huán)境保護(hù)局局長曲格平評價說：‘馬鞍山環(huán)境監(jiān)理隊伍工作出色，通過管理，全面提高了城市的環(huán)境管理水平，是全國環(huán)保戰(zhàn)線的一面紅旗。’”

“第二點(diǎn)未料到的是，試點(diǎn)工作在全國引起了強(qiáng)烈的反響。驗(yàn)收會一結(jié)束，就有全國各地的環(huán)保部門前來考察。在驗(yàn)收后的兩年中，全國先后有360多個城市的環(huán)保部門來到馬鞍山參觀考察，占當(dāng)時全國城市的65%以上，環(huán)境監(jiān)理員制度迅速從馬鞍山推廣到全國?！狈匠扛嬖V記者。

回憶剛開始組織試點(diǎn)時候的經(jīng)歷，方晨在當(dāng)時也感受到了前所未有的壓力：“在我到任前，試點(diǎn)工作基本處于停滯階段。局里就有人說，誰再搞環(huán)境監(jiān)理員（試點(diǎn)），誰就是孫子！當(dāng)時爭論的焦點(diǎn)主要是服裝，首先，服裝哪些人穿就搞不清楚。收排污費(fèi)的人員如果著裝，分管領(lǐng)導(dǎo)穿不穿？排污收費(fèi)不是一個部門在做，還有監(jiān)測站的人是不是也要著裝？”除了來自環(huán)保局自身的壓力，就連省廳也有不同意見。“當(dāng)時，省環(huán)保廳的領(lǐng)導(dǎo)也堅決反對。就在國家環(huán)保局即將驗(yàn)收的前一天，領(lǐng)導(dǎo)還給我打電話：你如果再劃分什么‘宏觀’‘微觀’，我們省里不同意你們驗(yàn)收，我們不讓你通過。”即使是國家環(huán)保局，觀點(diǎn)也不是很一致?！皣噎h(huán)保局部分官員也有反對的聲音，說環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)是陸新元在搞地盤，搞‘小環(huán)保局’。有的司長問我：方局長，你是工業(yè)城市防治污染的典型，為什么要搞環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)？為此，我專門邀請前來調(diào)研，后來得到了肯定?！?/p>

方晨說：“馬鞍山對中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)最大的貢獻(xiàn)，就是使全國的環(huán)境保護(hù)隊伍增加了五分之二。因?yàn)轳R鞍山模式在全國推廣，各地擴(kuò)編，增加了好多機(jī)構(gòu)?！?/p>

馬鞍山環(huán)境監(jiān)理員制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)還引起全國新聞媒體的廣泛報道，《人民日報》《經(jīng)濟(jì)日報》《中國環(huán)境報》、《望周刊》，以及中央電視臺、中央人民廣播電臺都先后做了報道。這中間還有一段花絮，1993年10月，全國正在清理亂著裝等不正之風(fēng)，馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理員著裝自然也在清理之列。10月24日晚，中央電視臺在《新聞聯(lián)播》中播出了馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理員整齊著裝、夜間駕駛摩托車深入企業(yè)現(xiàn)場執(zhí)法的鏡頭。時任國務(wù)院副總理朱基在第二天全國工業(yè)污染防治會議上給予了充分肯定和高度評價，稱“馬鞍山環(huán)境監(jiān)理員著裝上崗，嚴(yán)格執(zhí)法，很有氣勢?！币虼?，唯有馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理員的著裝在那次清理中得以保留，未被取消。

回憶馬鞍山市環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)這段經(jīng)歷，方晨說：“正如李克強(qiáng)總理所說，‘改革是最大的紅利’。環(huán)境監(jiān)理工作試點(diǎn)，只是內(nèi)部職責(zé)重新劃分一下，立刻爆發(fā)出前所未有的活力。”

>>1992年，馬鞍山監(jiān)理員夜騎摩托車出發(fā)。