（煙臺(tái)大學(xué)財(cái)務(wù)處 山東煙臺(tái)264005）

近幾年，為了支持地方高校的重點(diǎn)發(fā)展和特色辦學(xué)，國家加強(qiáng)了對(duì)高校專項(xiàng)資金的投入力度，力圖使高等院校的辦學(xué)達(dá)到這樣一種效果：層次更高、特色更鮮明、適合地方區(qū)域發(fā)展?！吨醒胴?cái)政支持地方高校發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教[2010]21號(hào)）對(duì)專項(xiàng)資金的使用范圍作了明確的限定，包括：“重點(diǎn)學(xué)科”、“教學(xué)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)”、“公共服務(wù)體系”、“科研平臺(tái)”、“專業(yè)能力實(shí)踐基地”、“人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”等的建設(shè)，要求必須使用“項(xiàng)目管理”，并嚴(yán)格項(xiàng)目申請(qǐng)和審批程序，要求對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行“考核和追蹤問效”，并“對(duì)地方財(cái)政投入情況、專項(xiàng)資金使用情況和項(xiàng)目建設(shè)情況開展專項(xiàng)檢查和績效評(píng)價(jià)”。

一、高校專項(xiàng)資金以及績效預(yù)算管理的含義

（一）高校專項(xiàng)資金

高校專項(xiàng)資金是指明確具體項(xiàng)目、具有專門用途并設(shè)定時(shí)效性的資金。其主要來源于主管部門或上級(jí)單位撥入和學(xué)校年度預(yù)算安排，具有項(xiàng)目多、金額大、使用范圍廣的特點(diǎn)。專項(xiàng)資金從申報(bào)立項(xiàng)、審核通過到具體使用、監(jiān)督檢查都有嚴(yán)格的程序，要求專項(xiàng)資金在申報(bào)時(shí)要有理有據(jù)，要明確專項(xiàng)資金的使用方向及目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目具體程序要有事先的預(yù)算安排，對(duì)資金的使用進(jìn)度要按程序向主管部門報(bào)告，項(xiàng)目完成后，要編制資金決算報(bào)表以及使用效果的書面報(bào)告并接受主管部門的監(jiān)督檢查，同時(shí)高校要會(huì)同主管部門做好項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作。對(duì)于項(xiàng)目結(jié)余資金的處理，要按照國家政策及上級(jí)主管部門的要求，或者結(jié)轉(zhuǎn)下年使用（未完成項(xiàng)目）或者直接返回財(cái)政 （已經(jīng)完成項(xiàng)目），不得截留資金，虛列支出，不得謀取私利。

（二）績效預(yù)算管理

績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、項(xiàng)目成本為衡量、業(yè)績?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是一種現(xiàn)代化的預(yù)算管理方法，它以成本效益分析為基礎(chǔ)，在運(yùn)行過程中更加注重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)“成果”與“產(chǎn)出”的區(qū)別，最終目的是為了提高公共支出效率，降低公共支出的成本?？冃ьA(yù)算要求從最終的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)于那些沒有取得實(shí)際效果的項(xiàng)目，無論是工程還是科研，都應(yīng)該看作是一種資源的浪費(fèi)，對(duì)其都應(yīng)該予以取締。

二、高校專項(xiàng)資金管理存在的問題

黨的十六大提出政府改革的目標(biāo)，就是塑造新型的“服務(wù)型”政府，高校也一樣，必須有自己的使命和戰(zhàn)略規(guī)劃，像國外的一些一流大學(xué)都有自己的使命，學(xué)校的一切活動(dòng)都要為這一使命服務(wù)。雖然這幾年國家加大了對(duì)教育的投入力度，但從分配結(jié)構(gòu)上來看，高校之間的投入比例并不均衡，越是普通高校外部籌資渠道越狹窄。因此為了最大限度地使用資源，使有限的資源為高校創(chuàng)造最大的效益，實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略使命，有必要對(duì)高校的專項(xiàng)支出進(jìn)行績效管理，以解決我國高校中普遍存在的低水平、重復(fù)投入、資源利用率低、對(duì)公共支出缺乏效益意識(shí)的缺陷。

（一）財(cái)政制度本身的問題

1.普通高校的專項(xiàng)資金大部分以財(cái)政撥款為主，自籌資金為輔。高校在申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上國家對(duì)其都有嚴(yán)格的審批程序，要經(jīng)過國家財(cái)政下達(dá)申報(bào)文件、高校編制上報(bào)項(xiàng)目申報(bào)文本、財(cái)政對(duì)其進(jìn)行可行性論證研究、最后再安排項(xiàng)目資金，這中間經(jīng)過的手續(xù)多、時(shí)間長，有時(shí)成功申請(qǐng)一個(gè)國家項(xiàng)目，款項(xiàng)卻遲遲不能到賬，導(dǎo)致本年度應(yīng)該實(shí)施的項(xiàng)目第二年才能實(shí)施。而且由于國家對(duì)專項(xiàng)資金的使用管理進(jìn)行嚴(yán)格控制，致使一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被壓縮了使用時(shí)間 （諸如一些修購專項(xiàng)），勢必形成項(xiàng)目結(jié)余，而財(cái)政的年終用款余額注銷制度又規(guī)定，當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)結(jié)余必須返還財(cái)政，相應(yīng)地第二年財(cái)政就會(huì)減少投入，這就造成一些單位突擊花錢現(xiàn)象，一些本不需要采購的項(xiàng)目重復(fù)采購，造成資產(chǎn)閑置流失。

2.財(cái)政部門、高校及其下屬項(xiàng)目使用部門本身就是一種三方委托代理關(guān)系，財(cái)政把資金劃給高校，高校又把資金分到下屬項(xiàng)目使用部門，具體到項(xiàng)目使用部門如何使用資金，是否嚴(yán)格按照預(yù)先的申報(bào)用途使用，高校的財(cái)務(wù)、審計(jì)部門并不一定清楚，在這種狀況下，一旦高校本身缺少監(jiān)控措施，上級(jí)主管部門又僅僅依靠預(yù)決算報(bào)表就很難對(duì)專項(xiàng)資金的使用狀況作出正確判斷。為了使財(cái)政部門以及高校自身能夠及時(shí)而準(zhǔn)確地掌握專項(xiàng)資金的使用情況，杜絕由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的管理漏洞，有必要對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行績效管理。

（二）高校方面的問題

1.一些高校的申報(bào)項(xiàng)目不是從高校學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面出發(fā)，只是為了爭取資金而上項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不準(zhǔn)確，在申報(bào)額度上，就高不就低，不顧實(shí)際需要，多報(bào)項(xiàng)目，甚至重復(fù)上報(bào)項(xiàng)目，預(yù)算粗放，論證不充分，資金使用混亂，套取項(xiàng)目資金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難，專項(xiàng)資金的使用效率低下。

2.高校自身缺少對(duì)專項(xiàng)資金的績效管理。對(duì)專項(xiàng)資金立項(xiàng)不科學(xué)，管理不規(guī)范，沒有對(duì)其預(yù)期績效目標(biāo)以及項(xiàng)目的具體實(shí)施、完成情況等實(shí)施有效的績效監(jiān)督，缺乏對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性調(diào)研以及科學(xué)性論證。諸如一些大型基建項(xiàng)目，不考慮需要不需要，不計(jì)成本，不計(jì)效益，盲目上項(xiàng)目，結(jié)果造成專項(xiàng)資金的極大浪費(fèi)。

三、加強(qiáng)高校專項(xiàng)資金績效預(yù)算管理的對(duì)策

（一）以教育信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為依托，強(qiáng)化項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)建設(shè)

專項(xiàng)資金主要來源于國家財(cái)政，是公共財(cái)政的一部分，在民主財(cái)政框架下，公眾有權(quán)對(duì)政府的財(cái)政支出行為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，只有建立透明的經(jīng)費(fèi)分配和監(jiān)管系統(tǒng)，讓公眾明白項(xiàng)目是如何申請(qǐng)的，資金都用到哪里去了，怎么用的，從而防止項(xiàng)目申報(bào)中存在的潛規(guī)則，才能有效防止經(jīng)費(fèi)在使用過程中“跑冒滴漏”現(xiàn)象。而項(xiàng)目庫系統(tǒng)也正是適應(yīng)這種形式的產(chǎn)物。

項(xiàng)目庫系統(tǒng)是對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行規(guī)范化、全面化、程序化管理的一種信息管理系統(tǒng)，它借助于網(wǎng)絡(luò)化的手段，集項(xiàng)目儲(chǔ)備庫、項(xiàng)目申報(bào)系統(tǒng)、項(xiàng)目管理系統(tǒng)為一體，通過項(xiàng)目庫對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行立項(xiàng)、申報(bào)、論證、審批、資金分配、進(jìn)度管理、項(xiàng)目驗(yàn)收審核到項(xiàng)目績效評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)，最后從項(xiàng)目庫納入部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金管理的信息化，從而減少了人為干預(yù)，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的全面管理。教育主管部門、財(cái)政部門以及各高校都應(yīng)該建立規(guī)范完整的專項(xiàng)資金管理信息系統(tǒng)，通過項(xiàng)目庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息資源的共享，無論是主管部門還是高等院校，在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施充分的可行性論證基礎(chǔ)上，再按照項(xiàng)目的輕重緩急把有限的資源安排在急需或重要的項(xiàng)目上；通過項(xiàng)目庫建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施滾動(dòng)管理、績效考評(píng)和追蹤問效，并將考評(píng)結(jié)果作為以后項(xiàng)目評(píng)審和立項(xiàng)申報(bào)的依據(jù)，對(duì)沒有取得實(shí)際效果的項(xiàng)目予以堅(jiān)決取締，對(duì)那些給學(xué)校帶來長遠(yuǎn)發(fā)展的項(xiàng)目則加大支持。據(jù)此各部門也可隨時(shí)查詢獲得自己單位項(xiàng)目中各項(xiàng)活動(dòng)資源的有關(guān)情況，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，隨時(shí)就單個(gè)資源、團(tuán)隊(duì)資源或整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際成本與預(yù)算成本進(jìn)行對(duì)比分析，從而使財(cái)務(wù)工作更加透明，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，各部門也可隨時(shí)掌握專項(xiàng)資金的流向，解決了上級(jí)主管部門、高校以及各部門之間信息的不對(duì)稱性，徹底改變目前專項(xiàng)資金的粗放性管理模式，改以往的事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督。

（二）建立完善的績效預(yù)算管理體系

最早提出績效這一概念的是美國，雖然當(dāng)時(shí)沒有取得預(yù)期的效果，但績效預(yù)算的理念卻開始慢慢形成，到20世紀(jì)80年代以后，西方國家開始了陸陸續(xù)續(xù)的績效預(yù)算改革，最終形成了一股績效改革的風(fēng)潮?？冃ьA(yù)算的界定具體分為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：戰(zhàn)略規(guī)劃編制——制定項(xiàng)目計(jì)劃——確定績效指標(biāo)——年度績效報(bào)告以及考評(píng)——根據(jù)績效完成情況調(diào)整下年度預(yù)算。如右下圖所示。

績效預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，整個(gè)過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，高校應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn)，利用現(xiàn)有基礎(chǔ)實(shí)行并完善績效預(yù)算。

首先，高校應(yīng)定位自身的發(fā)展目標(biāo)和愿景，要有自己的核心價(jià)值觀，并根據(jù)未來達(dá)到的方向來制定短期和長期的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，然后再根據(jù)總的戰(zhàn)略來確定各部門各項(xiàng)目的分目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)及目標(biāo)值進(jìn)行層層分解，從而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有效的績效管理。

其次，績效預(yù)算的實(shí)行，項(xiàng)目的立項(xiàng)是關(guān)鍵。比如一些高校的修購基金，高校在編制預(yù)算時(shí)劃撥一部分資金給資產(chǎn)處和基建處，以解決校內(nèi)固定資產(chǎn)的購置和及時(shí)維修，這個(gè)目標(biāo)可以設(shè)立多種不同的項(xiàng)目，因此就需要在總體規(guī)劃及目標(biāo)的基礎(chǔ)上，明確單個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)，要加大對(duì)基層單位的調(diào)研，要在組織專家充分論證其可行性的基礎(chǔ)上，細(xì)化其申報(bào)文本，運(yùn)用績效——成本分析的方法進(jìn)行比較，擇優(yōu)錄取，并詳細(xì)的編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，削減預(yù)算中的水分。要尊重廣大師生的意愿，將有限的資源用在廣大師生最需要的地方，爭取用最低的成本帶給學(xué)校最好的效益。

第三，設(shè)立適合于本部門的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績效評(píng)價(jià)是為了提高資金的使用效益，按照預(yù)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為。它包含幾方面的內(nèi)容：一是確立目標(biāo)；二是建立評(píng)價(jià)系統(tǒng)；三是整理數(shù)據(jù)并據(jù)以分析判斷；四是輸出結(jié)果，分析原因，改善管理。近年來廣泛應(yīng)用于績效管理中的平衡計(jì)分卡就是一種戰(zhàn)略性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，平衡計(jì)分卡中不僅含有財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo) （包括資金的營運(yùn)能力，是否以低成本創(chuàng)造價(jià)值等），同時(shí)通過衡量客戶滿意度、內(nèi)部業(yè)務(wù)以及創(chuàng)新與學(xué)習(xí)的角度三個(gè)方面的業(yè)務(wù)指標(biāo)來補(bǔ)充財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，既反映了本單位的運(yùn)營績效，又帶動(dòng)了與之相關(guān)的其他目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，從而有效地支持了總戰(zhàn)略或總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了局部性與社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性與效益性、目的性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一，擴(kuò)大了效益評(píng)價(jià)的視野，有利于高校的戰(zhàn)略管理，其最核心的功能是向我們提供了一個(gè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架，在向管理人員提供信息的同時(shí)，也限制了評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)目，從而使信息過載最小化。

在績效指標(biāo)的選擇上，要從高?？偟捻?xiàng)目預(yù)算入手——可以先設(shè)定一個(gè)總的指標(biāo)庫，再在總戰(zhàn)略的指引下，確定分項(xiàng)目的指標(biāo)，從指標(biāo)庫中篩選適合的分項(xiàng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)并堅(jiān)持定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔以及少而精的原則，如下表所示。

在此基礎(chǔ)上，再選用合適的方法（如層次分析法）對(duì)一些定性定量指標(biāo)采用專家評(píng)定、調(diào)查問卷等形式合理打分，確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，經(jīng)過綜合整理，最終取得其綜合評(píng)價(jià)值及打分情況，進(jìn)而判斷比較各個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)劣及所需改進(jìn)和不斷完善的地方。

第四，加強(qiáng)績效考評(píng)工作，建立必要的責(zé)任追究制度?？冃Э荚u(píng)從開始實(shí)施到得到考評(píng)結(jié)果，要經(jīng)過層層環(huán)節(jié)，包括確定考評(píng)原則、遴選考評(píng)對(duì)象、制定細(xì)化指標(biāo)、考評(píng)對(duì)象自評(píng)、財(cái)政部門組織專家或者委托中介機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施和出具考評(píng)報(bào)告等，是一個(gè)連續(xù)的完整的過程。同時(shí)績效考評(píng)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)過程，它把績效考評(píng)結(jié)果和下一階段專項(xiàng)資金的分配結(jié)合起來以便于檢驗(yàn)和提高專項(xiàng)資金分配使用的有效性，從而不斷地對(duì)專項(xiàng)支出績效做出評(píng)價(jià)，又不斷地根據(jù)這些評(píng)價(jià)結(jié)果安排以后的專項(xiàng)支出。

長期以來，高校中的監(jiān)督“軟化”和“問責(zé)”缺位也是一個(gè)十分突出的問題，其中缺乏績效考評(píng)和責(zé)任追究是重要原因之一。對(duì)高校來說，一是要加強(qiáng)對(duì)資金使用者的教育和對(duì)績效考評(píng)的宣傳，以樹立對(duì)資金使用的責(zé)任意識(shí)；二是要制定有關(guān)績效考評(píng)的規(guī)章制度，強(qiáng)化責(zé)任追究制度，對(duì)相關(guān)部門和人員做出嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲規(guī)定，促使其對(duì)專項(xiàng)資金的安全性負(fù)責(zé)。對(duì)那些項(xiàng)目結(jié)余多影響到財(cái)政下年撥款的部門，學(xué)校應(yīng)追究項(xiàng)目職能部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并削減對(duì)其下年的預(yù)算安排。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)高校項(xiàng)目資金的績效調(diào)控，管理人員應(yīng)在整個(gè)績效考評(píng)過程中，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工作人員具體工作情況的了解，及時(shí)解決發(fā)生的一些相關(guān)問題，做好績效溝通工作，提高工作人員的效率。另一方面也要對(duì)項(xiàng)目支出的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行考評(píng)，包括資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等，據(jù)以科學(xué)地判斷資金的流向，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有效監(jiān)控。此外還要對(duì)項(xiàng)目支出的效果進(jìn)行考評(píng)，包括立項(xiàng)目標(biāo)是否合理、目標(biāo)能否完成、項(xiàng)目的具體進(jìn)度情況以及與預(yù)算的差異性、項(xiàng)目組織人員是否對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行了科學(xué)有效的管理、項(xiàng)目是否取得預(yù)期的效果和社會(huì)效益以及項(xiàng)目給高校帶來的可持續(xù)發(fā)展能力等，從而在總體上實(shí)現(xiàn)對(duì)考評(píng)對(duì)象的了解。

最后，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行合理有效的管理，也要遵循項(xiàng)目本身的發(fā)展規(guī)律。無論是高校還是主管部門制定政策都應(yīng)盡可能遵循項(xiàng)目的規(guī)律，比如一些大型的基建項(xiàng)目時(shí)間長，跨度大；有的科研課題需要自己創(chuàng)新，需要大量的科學(xué)實(shí)驗(yàn)，還有的需要大量的實(shí)地調(diào)研等。所有這些都不是一蹴而就就能成功，甚至不是預(yù)算中所能設(shè)想到的。因此國家和地方有關(guān)部門要遵循不同項(xiàng)目的規(guī)律性，在績效預(yù)算的改革中，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的靈活性，對(duì)項(xiàng)目結(jié)余資金進(jìn)行合理處理，適度提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。同時(shí)對(duì)那些大量具體的績效考評(píng)操作上級(jí)主管部門也可以交給專門的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣既能保證專項(xiàng)支出績效考評(píng)工作的公平性，也能提高績效考評(píng)的專業(yè)性和工作效率。