凌寧

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會以來，新一屆政府就推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能推出一系列的改革政策和舉措，尤其把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能作為重要內(nèi)容。這次改革是中國共產(chǎn)黨和政府審時度勢做出的一項(xiàng)重大抉擇，是一次具有全面行政改革含義的政府改革，表現(xiàn)了黨和政府堅(jiān)定的改革信念和決心。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的歷史性訴求。隨著國際時空的新變化，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的新發(fā)展，我國全面深化改革的新戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新常態(tài)，人民群眾生活的豐富化、多元化對政府提出的新要求，政府傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙。盡管30多年來進(jìn)行了多次行政改革，但改革進(jìn)展與人民群眾的期待還有較大差距，一些措施不落實(shí)、不配套等問題亟待解決。因此，政府全面深化行政體制改革是目前我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的歷史性訴求。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能是系統(tǒng)性行政改革。行政改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可避免地會涉及諸多的變數(shù)和錯綜復(fù)雜的關(guān)系。從政府內(nèi)部運(yùn)行系統(tǒng)看，十八大以來的行政改革是一次以轉(zhuǎn)變政府職能為深化行政體制改革核心，簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為“先手棋”，廣泛涉及行政理念、行政思想、行政體制、行政制度、行政管理方式，涉及政府公共政策能力、公共行政管理能力、公共服務(wù)能力及其有效性等一系列問題的較具系統(tǒng)性的行政改革。從外部運(yùn)行系統(tǒng)分析，這次行政改革直接與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會治理改革緊密相連，進(jìn)而與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密相連。其邏輯過程是，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的系統(tǒng)改革，一方面，“處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來”。另一方面，通過“深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同時推進(jìn)，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化”。因此，這次行政體制改革要求加快各級政府自身改革的步伐，進(jìn)而以卓越的政府公共政策和公共行政管理迎接新的挑戰(zhàn)。從這個意義上說，這次行政改革的成敗將直接關(guān)系到我國各級政府公共政策能力和公共行政管理能力的提高，關(guān)系到能否逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程。

簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能與規(guī)律性地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本次政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能改革的根本歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義在于通過調(diào)整國家政治上層建筑以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以進(jìn)一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。從我國改革開放以來發(fā)展進(jìn)程看，每一次的行政改革都帶來5年左右的經(jīng)濟(jì)繁榮期，經(jīng)濟(jì)增長速度都在10%以上。1978年，黨的十一屆三中全會召開，推進(jìn)組織體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革;1983年，十二屆三中全會做出經(jīng)濟(jì)體制改革決定，擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，放寬地方管理權(quán)限，合并職能交叉機(jī)構(gòu)，精簡人員和編制，帶來了1983～1988年的5年繁榮。1992年，黨的十四大召開，提出按照市場經(jīng)濟(jì)要求推進(jìn)改革，加快實(shí)行政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，帶來了1992～1996年的5年繁榮。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織，規(guī)范了一系列政府行為;2002年，政府職能轉(zhuǎn)變邁出新步伐，市場作用增強(qiáng)，社會管理和公共服務(wù)加強(qiáng)，帶來了2003～2007年的5年繁榮。必須認(rèn)真研究如何通過調(diào)整國家政治上層建筑以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以進(jìn)一步解放和發(fā)展我國的社會生產(chǎn)力;如何通過轉(zhuǎn)變政府職能，釋放改革紅利，打造中國經(jīng)濟(jì)升級版。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的改革是一套“組合拳”。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，是全面推進(jìn)依法治國的開局之年，也是穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的緊要之年，簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)更加緊迫，更加艱巨。為把這項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)繼續(xù)取得突破性進(jìn)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，國務(wù)院推出六大改革“組合拳”，即：深入推進(jìn)行政審批改革，推進(jìn)投資審批改革，推進(jìn)職業(yè)資格改革，推進(jìn)收費(fèi)清理改革，推進(jìn)商事制度改革，推進(jìn)教科文衛(wèi)體領(lǐng)域相關(guān)改革等。這些改革涉及政治經(jīng)濟(jì)文化社會運(yùn)行的方方面面，有必要開展六大改革的背景、特征、條件、難點(diǎn)、政策等方面的深入研究。

推進(jìn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能要做到“放管服”相結(jié)合。李克強(qiáng)同志指出，改革不僅要取消和下放權(quán)力，還要創(chuàng)新和改善政府管理，管住管好該管的事。這就要求我們研究推進(jìn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能要求下的“放管服”結(jié)合，找準(zhǔn)“放管服”的邊界，處理好政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與社會組織的關(guān)系;研究公共行政組織及其公務(wù)人員在公共行政中如何堅(jiān)持做到標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作透明、制約有效、權(quán)責(zé)分明;研究如何實(shí)現(xiàn)抓大事、議長遠(yuǎn)、謀全局，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的針對性、有效性和權(quán)威性;研究如何保證行政權(quán)力在“放管服”的結(jié)合中、在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，同時研究如何依法規(guī)范企業(yè)、社會組織和個人的行為。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能需要推動保障機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》指出，地方各級政府要抓緊建立簡政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變工作推進(jìn)機(jī)制。一是上下聯(lián)動機(jī)制。這次改革只有在各級各地政府及其官員始終保持共同的立場和一致的態(tài)度等條件下才能順利進(jìn)行。要研究如何根據(jù)行政改革的總體部署和要求，強(qiáng)化責(zé)任，積極跟進(jìn)，搞好銜接，上下聯(lián)動，形成聯(lián)動機(jī)制。二是調(diào)查研究機(jī)制。要樹立問題導(dǎo)向，積極探索，針對改革中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和前瞻性、長遠(yuǎn)性問題，進(jìn)行深入調(diào)研，提出對策建議。三是完善評估機(jī)制。對出臺的重大改革措施，組織開展第三方評估。形成簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能事項(xiàng)的專家評估機(jī)制。研究建立符合我國國情的關(guān)于政府改革的系統(tǒng)評估體系。四是健全監(jiān)督機(jī)制。加大督查力度，對重大改革措施的落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)督促檢查。抓住典型案例，推動解決社會反映強(qiáng)烈的問題。五是制度完善機(jī)制。配合各項(xiàng)改革，做好法律法規(guī)起草、修訂、審核、清理等工作。六是決策咨詢機(jī)制。從建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的高度，加強(qiáng)理論研究，發(fā)揮決策咨詢作用。七是長效運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)任務(wù)和責(zé)任，對工作不力的進(jìn)行問責(zé)。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核，接受群眾監(jiān)督。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能需要延伸改革配套。推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能內(nèi)蘊(yùn)含著深刻的行政制度創(chuàng)新思想和一系列制度創(chuàng)新。這里的行政制度創(chuàng)新主要是指從我國的國情出發(fā)，根據(jù)一定的理念和原則，對政府及其功能重新進(jìn)行制度安排，包括對政府與政府外主體的關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、不同層級政府之間的關(guān)系做出必要的調(diào)整，對政府的行政權(quán)限、管理職能、行為方式、工作制度以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作流程、財(cái)政預(yù)算、行政責(zé)任等進(jìn)行再審視、再設(shè)計(jì)、再組合、再定位，進(jìn)而通過新的制度安排。要進(jìn)一步研究簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能推進(jìn)導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)、人員編制、工作流程的變革和趨勢。

制度建設(shè)是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的重要保障。要研究通過什么樣的方式最終確定和鞏固本次改革成果。走出政策運(yùn)行的誤區(qū)，防止政策運(yùn)行的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性、靈活性甚至隨意性。按照依法治國、依法行政的原則，引入法制化、規(guī)范化運(yùn)行途徑。通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能，深入推進(jìn)一系列相關(guān)改革以后，是否可以考慮完善關(guān)于行政審批制度、投資審批制度、職業(yè)資格制度、收費(fèi)制度、商事制度的法律法規(guī)，包括制定《公共服務(wù)法》等法律法規(guī)，以此為下一步全面的行政改革奠定制度基礎(chǔ)。

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部教授）

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