涉檢信訪案件終而不結(jié)的原因及對(duì)策
——以檢察機(jī)關(guān)規(guī)范信訪秩序?yàn)橐暯?/h1>
2015-09-14 00:58:10寇克陽(yáng)
社會(huì)治理理論 2015年5期
寇克陽(yáng)
涉檢信訪案件終而不結(jié)的原因及對(duì)策
——以檢察機(jī)關(guān)規(guī)范信訪秩序?yàn)橐暯?/p>
寇克陽(yáng)
檢察機(jī)關(guān)控告申訴檢察中的信訪工作是整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作的組成部分，也是檢察工作的重要組成部分。它是檢察機(jī)關(guān)了解社情民意，為民排憂解難的橋梁和紐帶，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。因此，切實(shí)做好檢察信訪工作，是人民群眾的強(qiáng)烈要求，也是檢察機(jī)關(guān)踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的具體體現(xiàn)。最高人民檢察院關(guān)于控告申訴檢察工作的改革重點(diǎn)明確提出了對(duì)申訴案件實(shí)行公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證制度，目的使檢察涉法信訪工作能夠更規(guī)范、更有效地在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中發(fā)揮積極的作用?；鶎狱h委政府和政法部門為穩(wěn)控工作投入大量的警力、物力、財(cái)力，背上了沉重的政治、經(jīng)濟(jì)壓力，直接影響到了社會(huì)和諧與國(guó)家司法權(quán)威。且其示范效應(yīng)又促使刑事申訴以外的其他涉法涉檢信訪愈演愈烈，已經(jīng)成為各級(jí)政法部門信訪工作面臨亟待研究解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者立足基層檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪實(shí)際，認(rèn)為構(gòu)建以公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證為主要內(nèi)容的涉法涉檢信訪終結(jié)機(jī)制是解決無(wú)理涉法涉檢信訪突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路與方向。
一、無(wú)理涉法涉檢信訪的危害
對(duì)信訪者本人及其家庭造成不良影響。信訪者大都聽(tīng)不進(jìn)別人的解釋和規(guī)勸，固執(zhí)地視自己的認(rèn)識(shí)為千真萬(wàn)確的真理。長(zhǎng)年累月的信訪使得他們產(chǎn)生了一種騎虎難下的心理狀態(tài)，單純地為了信訪而信訪，甚至以信訪為業(yè)。由于長(zhǎng)期四處告狀，許多信訪者為此投下了大量的人力、物力和財(cái)力，沒(méi)有精力從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且心理負(fù)擔(dān)重，心情不舒暢，造成家境貧窮、生活質(zhì)量下降。同時(shí)，沒(méi)有精力和財(cái)力對(duì)子女進(jìn)行良好的教育，對(duì)他們的健康成長(zhǎng)造成了負(fù)面影響。
損害司法權(quán)威。一是導(dǎo)致檢察職能的異化。在社會(huì)穩(wěn)定的統(tǒng)一目標(biāo)下，幾乎所有的檢察機(jī)關(guān)在重大節(jié)慶、會(huì)議期間花費(fèi)大量的人力、財(cái)力做涉訴信訪老戶的穩(wěn)定工作。在政府、社會(huì)和民眾的眼里，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成了相對(duì)信訪人而言的另一方當(dāng)事人，與政府部門或其他社會(huì)組織并沒(méi)有什么不同。如劉某信訪一案，我院多年前因辦案瑕疵造成劉某一定的經(jīng)濟(jì)損失，2008年已處理完畢。但隨后的這些年來(lái)劉某仍然纏訪不斷，尤其是每到春節(jié)時(shí)候劉的身影就出現(xiàn)在檢察院。為使其息訴罷訪，我院經(jīng)多方協(xié)調(diào)，于2012年救助其1萬(wàn)余元，2013年又救助其2萬(wàn)元，2014年4月份又救助其3萬(wàn)元，已累計(jì)額外救助其6萬(wàn)元，上訪人劉某才表示“息訴罷訪”。二是降低了基層檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威。赴省、進(jìn)京上訪泛濫傾向使得當(dāng)事人及社會(huì)各界只信任最高檢察機(jī)關(guān)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，而不信任基層檢察機(jī)關(guān)、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)。如梁某信訪一案，梁某之子于1993年在白河溺水死亡，公安機(jī)關(guān)以涉嫌過(guò)失致人死亡罪提請(qǐng)我院批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人賈某，2009年我院以事實(shí)不清、證據(jù)不足作出不批準(zhǔn)逮捕決定，梁某一直不服此決定，認(rèn)為我院袒護(hù)嫌疑人到處上訪。2012年我院?jiǎn)?dòng)刑事被害人救助機(jī)制，司法救助其6萬(wàn)余元，并協(xié)調(diào)蒲山鎮(zhèn)政府救助其4萬(wàn)元，還為其辦理了低保，梁某表示息訴罷訪。但公安機(jī)關(guān)一直未對(duì)其救助，2014年梁某又到市檢察院和我院控告公安機(jī)關(guān)瀆職失職，希望通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的查處，達(dá)到公安機(jī)關(guān)救助其30萬(wàn)元的目的。
擾亂社會(huì)秩序。為了救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，各司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督程序?qū)Υ硕加休^完備的救濟(jì)措施。但是，由于相關(guān)人員上訪的泛濫，使正常的司法申訴渠道得不到應(yīng)有的重視，認(rèn)為上訪比申訴更“實(shí)用”。無(wú)理上訪甚至違法上訪、暴力上訪、結(jié)伙串聯(lián)上訪等嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的行為不斷發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的工作秩序和社會(huì)秩序。現(xiàn)在社會(huì)上有一群以上訪為生的上訪老戶，他們以自己或充當(dāng)他人信訪代理人動(dòng)不動(dòng)就赴省進(jìn)京上訪。由于當(dāng)前各級(jí)普遍實(shí)行了信訪問(wèn)題一票否決制度，為確保不發(fā)生赴省進(jìn)京信訪案件，不惜花錢買“平安”。這便給了少數(shù)上訪人可乘之機(jī)，一些上訪戶將纏訴作為討價(jià)還價(jià)的籌碼，為滿足自己的過(guò)分要求，天天上訪，到處上訪并動(dòng)輒以赴省進(jìn)京訪相要挾。為達(dá)到非法目的，上訪時(shí)大吵大鬧，甚至以自殘、自殺相威脅。如翟某某、王某某信訪案，二人反映的問(wèn)題臥龍區(qū)院和市檢察院都已調(diào)查清楚不屬實(shí)，并且兩級(jí)院專門對(duì)其進(jìn)行了書面答復(fù)。自2012年開(kāi)始翟、王二人幾乎每天或者每隔一天都要到市檢察院上訪，輕則在接待大廳吵鬧，重則在院里的辦公區(qū)大吵大鬧，堵領(lǐng)導(dǎo)的辦公室。其實(shí)該案件根本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄。市院領(lǐng)導(dǎo)多次接待，翟、王不但不聽(tīng)解釋，還繼續(xù)在每周三檢察長(zhǎng)接待日上訪，滯留市院。我院只好協(xié)調(diào)蒲山鎮(zhèn)政府派人將其帶離，信訪人翟、王從中摸出“門道”，通過(guò)到檢察機(jī)關(guān)上訪向蒲山鎮(zhèn)政府施壓，索要高額“息訴”費(fèi)。2014年3月份，蒲山鎮(zhèn)政府通過(guò)“談判”，支付王某某5萬(wàn)元，王保證不到檢察機(jī)關(guān)上訪；但翟某某借信訪向蒲山鎮(zhèn)政府提出包括三處宅基地在內(nèi)高達(dá)80萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)要求，蒲山鎮(zhèn)政府無(wú)法滿足翟的這一無(wú)理要求。
二、構(gòu)建涉法涉檢信訪終結(jié)機(jī)制的依據(jù)
從法治的角度說(shuō)，司法機(jī)關(guān)的裁判不應(yīng)該存在“對(duì)”與“錯(cuò)”的問(wèn)題，而只存在是否“合法”的問(wèn)題，否則就會(huì)陷入對(duì)裁判者需要進(jìn)行再裁判的惡性循環(huán)的怪圈。因此，司法活動(dòng)所具有限時(shí)性、終局性，必然要求涉訴信訪的終結(jié)性。2005年5月1日起施行的新《信訪條例》第14條、第15條和第21條規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。信訪人對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向上述機(jī)關(guān)提出。從上述規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)的涉訴信訪案件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自行處理解決，不應(yīng)歸類于一般意義上的信訪案件。將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間——這個(gè)合理空間就給涉訴信訪終結(jié)處理機(jī)制提供了條件和依據(jù)。新《信訪條例》的這一變化可能不太引人注意，相當(dāng)一部分信訪群眾也不了解，但這一點(diǎn)其實(shí)意蘊(yùn)深遠(yuǎn)，是立法上的一大進(jìn)步、一個(gè)亮點(diǎn)。因此，對(duì)于訴訟案件的信訪，按照一定程序予以終結(jié)不僅符合法理，也符合行政法的規(guī)定，更符合現(xiàn)實(shí)需要，從本源上維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
三、構(gòu)建以公開(kāi)聽(tīng)證為核心的涉訴涉檢信訪終結(jié)機(jī)制
（一）公開(kāi)聽(tīng)證制度的原則
筆者認(rèn)為，信訪復(fù)查聽(tīng)證制度的原則是指由信訪復(fù)查聽(tīng)證制度的價(jià)值取向和目標(biāo)模式?jīng)Q定的，反映信訪復(fù)查聽(tīng)證本質(zhì)的，對(duì)聽(tīng)證程序具有指導(dǎo)意義的原理和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
1.公開(kāi)原則。公開(kāi)原則歷來(lái)被視為程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。信訪復(fù)查聽(tīng)證中的公開(kāi)原則要求聽(tīng)證的過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)。主要包括：（1）事前告知。（2）案卷公開(kāi)。自聽(tīng)證通知之日起至聽(tīng)證終結(jié)，當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求查閱有關(guān)該案的證據(jù)資料以及檢察機(jī)關(guān)所作的調(diào)查材料。（3）聽(tīng)證過(guò)程公開(kāi)。（4）聽(tīng)證結(jié)果公開(kāi)。
2.公平公正原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則是現(xiàn)代法律程序的基本原則，是程序的基礎(chǔ)。它是指司法者在司法過(guò)程中的不偏不倚，與雙方當(dāng)事人保持同等的距離，對(duì)案件保持超然和客觀的態(tài)度。它要求裁判者同爭(zhēng)議的事實(shí)和利益沒(méi)有關(guān)聯(lián)，并且不得對(duì)任何一方存在歧視或偏見(jiàn)。平等原則是指“凡為法律視為相同的人，都應(yīng)當(dāng)以法律所確定的方式來(lái)對(duì)待”。信訪復(fù)查聽(tīng)證中的公平原則融合了中立原則與平等原則的內(nèi)涵，它要求：（1）回避。（2）禁止單方接觸。（3）職權(quán)分離。即案件的調(diào)查、審查與聽(tīng)證應(yīng)由不同的檢察人員負(fù)責(zé)。（4）平等參與。由于檢察聽(tīng)證制度保障了當(dāng)事人的平等、有效參與，又能保障檢察機(jī)關(guān)公正司法，因而有利于確保抗訴案件的質(zhì)量，避免不當(dāng)抗訴；也由于檢察機(jī)關(guān)的正確抗訴，法院通過(guò)再審程序糾正原先的錯(cuò)誤，作出合法的新裁判，這從根本上維護(hù)了檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威。
3.保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則。建立信訪終結(jié)機(jī)制不是限制當(dāng)事人的信訪權(quán)利，恰恰是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，使其避開(kāi)信訪怪圈。
4.司法程序窮盡原則。認(rèn)定無(wú)理信訪，要窮盡各種司法程序，充分保障信訪當(dāng)事人正常行使合法權(quán)利。
5.社會(huì)綜合治理原則。對(duì)于司法程序已經(jīng)用盡的無(wú)理信訪、上訪老戶，應(yīng)納入社會(huì)綜合統(tǒng)籌管理，通過(guò)地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量形成的合力，進(jìn)行綜合治理。
（二）公開(kāi)聽(tīng)證制度的運(yùn)行
1.調(diào)查核實(shí)，查清信訪問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，這是聽(tīng)證會(huì)的準(zhǔn)備工作。
2.組建聽(tīng)證委員會(huì)。聽(tīng)證會(huì)前，檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究，向黨政有關(guān)部門和社會(huì)各界匯報(bào)、通報(bào)，邀請(qǐng)有關(guān)人員組成聽(tīng)證委員會(huì)。聽(tīng)證委員會(huì)可由政法委、人大、政府、政協(xié)、法院以及信訪人所在單位、居民（村民）委員會(huì)等單位派員組成，聽(tīng)證委員會(huì)主任由檢察機(jī)關(guān)以外的專業(yè)人士擔(dān)任。
3.嚴(yán)格程序。一般分為6個(gè)部分：（1）主持人宣布聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律。（2）由檢察機(jī)關(guān)相關(guān)人員將提起聽(tīng)證的信訪問(wèn)題的發(fā)生、發(fā)展及有關(guān)部門處理的過(guò)程作詳細(xì)介紹。（3）由上訪者或者其代理人進(jìn)行陳述，對(duì)方當(dāng)事人及其代理人進(jìn)行答辯。（4）雙方當(dāng)事人及其代理人進(jìn)行質(zhì)證、辯論。（5）當(dāng)事人雙方作最后陳述。（6）主持人宣布休會(huì)，聽(tīng)證委員會(huì)進(jìn)行合議，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出處理意見(jiàn)。對(duì)于少數(shù)在聽(tīng)證會(huì)上未能當(dāng)場(chǎng)作出決定的問(wèn)題，由檢察機(jī)關(guān)會(huì)后再調(diào)查核實(shí)后，報(bào)檢察委員會(huì)研究決定，再予以答復(fù)。
4.認(rèn)真做好聽(tīng)證會(huì)的組織工作。聽(tīng)證過(guò)程要做好對(duì)信訪人的說(shuō)服引導(dǎo)工作，防止出現(xiàn)過(guò)激言行。要做好文字記錄，有條件的盡量進(jìn)行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開(kāi)報(bào)道。
5.跟蹤督辦。對(duì)聽(tīng)證會(huì)作出的決定由專人落實(shí)督辦，抓好反饋。需要啟動(dòng)再審程序的，按照法律規(guī)定辦理。認(rèn)定屬于無(wú)理上訪的，要整理好會(huì)議資料，存檔備查，及時(shí)上報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)關(guān)。
（三）信訪終結(jié)和公示
對(duì)于經(jīng)聽(tīng)證會(huì)或者檢察委員會(huì)研究，確定為無(wú)理信訪的，由各程序所涉及的部門提供原審、再審或復(fù)查的有關(guān)法律文書、申訴材料、歷次復(fù)查情況、息訴工作記錄、案件綜合報(bào)告等資料，送交控申部門建立信訪人員檔案。將審理結(jié)論在接待場(chǎng)所公之于眾，并將相關(guān)材料報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、黨委政府信訪部門，終結(jié)涉訴信訪程序。
四、推行公開(kāi)聽(tīng)證制度應(yīng)注意的問(wèn)題
（一）公開(kāi)聽(tīng)證的主持人不應(yīng)由涉訴信訪案件承辦人擔(dān)任
《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》第13條規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)由復(fù)查案件承辦人中的若干檢察官或其中一人擔(dān)任主持人，負(fù)責(zé)組織聽(tīng)證會(huì)的全部活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為，聽(tīng)證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，聽(tīng)證會(huì)能否最大限度地體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則，在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人，即聽(tīng)證主持人的選擇與程序公正緊密相關(guān)。作為復(fù)查案件的承辦人，通過(guò)閱卷、調(diào)查，會(huì)提前形成對(duì)案件的傾向性意見(jiàn)，如果由其擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)主持人，在主持聽(tīng)證過(guò)程中就可能不自覺(jué)地對(duì)聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生誘導(dǎo)作用。同樣也不能由承辦人同一個(gè)執(zhí)法部門的另一人擔(dān)任。因?yàn)榘讣修k人員并非是封閉式辦案，在審查案件的過(guò)程中與同事進(jìn)行探討、商量，其同事會(huì)不同程度地對(duì)案件產(chǎn)生著影響，或者說(shuō)他們已經(jīng)不同程度地介入了該案。實(shí)踐中，一些聽(tīng)證主持人自覺(jué)或不自覺(jué)地把自己等同于案件承辦人員，無(wú)論是采取的態(tài)度、使用的口氣，還是提出的詢問(wèn)都明顯地偏向案件承辦人一方，甚至發(fā)生聽(tīng)證主持人直接與申訴人爭(zhēng)執(zhí)的現(xiàn)象，以致申訴人常常處于腹背受夾攻的不利地位，從而大大削弱了聽(tīng)證會(huì)在當(dāng)事人心目中的公正性。因此，為最大限度地保證聽(tīng)證會(huì)公正舉行，使其公正性更加為申訴人所認(rèn)可，可以考慮聘請(qǐng)專家、學(xué)者或具有一定法律知識(shí)的社會(huì)人士擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)主持人。
（二）聽(tīng)證委員會(huì)成員由檢察機(jī)關(guān)提供目錄供申訴人選擇
目前，聽(tīng)證委員會(huì)成員的聘請(qǐng)都是檢察機(jī)關(guān)單方面的行為，且《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》未明確規(guī)定申訴人的申請(qǐng)回避權(quán)利。為更好地維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，建議檢察機(jī)關(guān)提供一定數(shù)量的聽(tīng)證委員會(huì)成員名單供申訴人選擇，也可以允許申訴人自行聘請(qǐng)一名與案件沒(méi)有利害關(guān)系的專家、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員或其他社會(huì)人士出任聽(tīng)證委員會(huì)成員。
（三）要防止形式上的平等掩蓋事實(shí)上的不平等
《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》第10條規(guī)定：“人民檢察機(jī)關(guān)在舉行聽(tīng)證會(huì)前，應(yīng)為聽(tīng)證員（聽(tīng)證委員會(huì)成員）充分了解案情提供必要條件?！睘槌浞直Ｕ下?tīng)證委員會(huì)成員行使權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)在會(huì)前往往積極為聽(tīng)證委員會(huì)成員熟悉案情提供方便，如提供相關(guān)案件材料、對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討、征求聽(tīng)證委員會(huì)成員對(duì)案件的意見(jiàn)等。從目前許多單位的交流經(jīng)驗(yàn)看，有一個(gè)共同點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)事前溝通，這有可能影響聽(tīng)證會(huì)在申訴人心目中的公正性。因此，如果允許申訴人自行聘請(qǐng)一名與案件沒(méi)有利害關(guān)系的人出任聽(tīng)證委員會(huì)成員，可淡化申訴人心目中的不平等想法，從而有利于其接受申訴結(jié)果。
（四）公開(kāi)聽(tīng)證應(yīng)有選擇性地進(jìn)行，不宜廣泛采用
信訪聽(tīng)證案件的范圍應(yīng)有明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)必須依據(jù)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格劃定公開(kāi)聽(tīng)證的范圍，切不可使公開(kāi)聽(tīng)證成為變相的第三審，否則將有悖于我國(guó)訴訟的兩審終審制度和現(xiàn)代訴訟的經(jīng)濟(jì)原則。■
（寇克陽(yáng)，河南省南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民檢察院。）
圖片新聞NEWS
睦鄰共建顯成效，茶藝聯(lián)歡樂(lè)開(kāi)懷——《睦鄰工作坊項(xiàng)目》茶藝會(huì)活動(dòng)
2015年10月29日下午，在嘉定鎮(zhèn)街道高昌路睦鄰中心內(nèi)開(kāi)展了一場(chǎng)別開(kāi)生面的品茶聯(lián)誼活動(dòng)。作為社區(qū)微公益服務(wù)項(xiàng)目《睦鄰工作坊》的總結(jié)活動(dòng)，主辦方嘉定鎮(zhèn)街道睦鄰家園服務(wù)中心特邀轄區(qū)單位高級(jí)茶藝師為51位項(xiàng)目成員進(jìn)行茶文化宣傳解說(shuō)并制茶、聞香、品茗。
成員們一邊品著香茶，了解喝茶意義，一邊交流著項(xiàng)目開(kāi)展一年以來(lái)的收獲與反思，提出合理化建議，而后又欣賞社區(qū)睦鄰點(diǎn)成員自編自導(dǎo)自演的歌舞節(jié)目，一個(gè)多小時(shí)的聯(lián)誼活動(dòng)為項(xiàng)目畫上了圓滿的句號(hào)，也為今后的發(fā)展指點(diǎn)了方向?！?/p>
文·圖/陳健華 編輯/ 凌燕
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寇克陽(yáng)
涉檢信訪案件終而不結(jié)的原因及對(duì)策
——以檢察機(jī)關(guān)規(guī)范信訪秩序?yàn)橐暯?/p>
寇克陽(yáng)
檢察機(jī)關(guān)控告申訴檢察中的信訪工作是整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作的組成部分，也是檢察工作的重要組成部分。它是檢察機(jī)關(guān)了解社情民意，為民排憂解難的橋梁和紐帶，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。因此，切實(shí)做好檢察信訪工作，是人民群眾的強(qiáng)烈要求，也是檢察機(jī)關(guān)踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的具體體現(xiàn)。最高人民檢察院關(guān)于控告申訴檢察工作的改革重點(diǎn)明確提出了對(duì)申訴案件實(shí)行公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證制度，目的使檢察涉法信訪工作能夠更規(guī)范、更有效地在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中發(fā)揮積極的作用?；鶎狱h委政府和政法部門為穩(wěn)控工作投入大量的警力、物力、財(cái)力，背上了沉重的政治、經(jīng)濟(jì)壓力，直接影響到了社會(huì)和諧與國(guó)家司法權(quán)威。且其示范效應(yīng)又促使刑事申訴以外的其他涉法涉檢信訪愈演愈烈，已經(jīng)成為各級(jí)政法部門信訪工作面臨亟待研究解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者立足基層檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪實(shí)際，認(rèn)為構(gòu)建以公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證為主要內(nèi)容的涉法涉檢信訪終結(jié)機(jī)制是解決無(wú)理涉法涉檢信訪突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路與方向。
一、無(wú)理涉法涉檢信訪的危害
對(duì)信訪者本人及其家庭造成不良影響。信訪者大都聽(tīng)不進(jìn)別人的解釋和規(guī)勸，固執(zhí)地視自己的認(rèn)識(shí)為千真萬(wàn)確的真理。長(zhǎng)年累月的信訪使得他們產(chǎn)生了一種騎虎難下的心理狀態(tài)，單純地為了信訪而信訪，甚至以信訪為業(yè)。由于長(zhǎng)期四處告狀，許多信訪者為此投下了大量的人力、物力和財(cái)力，沒(méi)有精力從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且心理負(fù)擔(dān)重，心情不舒暢，造成家境貧窮、生活質(zhì)量下降。同時(shí)，沒(méi)有精力和財(cái)力對(duì)子女進(jìn)行良好的教育，對(duì)他們的健康成長(zhǎng)造成了負(fù)面影響。
損害司法權(quán)威。一是導(dǎo)致檢察職能的異化。在社會(huì)穩(wěn)定的統(tǒng)一目標(biāo)下，幾乎所有的檢察機(jī)關(guān)在重大節(jié)慶、會(huì)議期間花費(fèi)大量的人力、財(cái)力做涉訴信訪老戶的穩(wěn)定工作。在政府、社會(huì)和民眾的眼里，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成了相對(duì)信訪人而言的另一方當(dāng)事人，與政府部門或其他社會(huì)組織并沒(méi)有什么不同。如劉某信訪一案，我院多年前因辦案瑕疵造成劉某一定的經(jīng)濟(jì)損失，2008年已處理完畢。但隨后的這些年來(lái)劉某仍然纏訪不斷，尤其是每到春節(jié)時(shí)候劉的身影就出現(xiàn)在檢察院。為使其息訴罷訪，我院經(jīng)多方協(xié)調(diào)，于2012年救助其1萬(wàn)余元，2013年又救助其2萬(wàn)元，2014年4月份又救助其3萬(wàn)元，已累計(jì)額外救助其6萬(wàn)元，上訪人劉某才表示“息訴罷訪”。二是降低了基層檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威。赴省、進(jìn)京上訪泛濫傾向使得當(dāng)事人及社會(huì)各界只信任最高檢察機(jī)關(guān)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，而不信任基層檢察機(jī)關(guān)、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)。如梁某信訪一案，梁某之子于1993年在白河溺水死亡，公安機(jī)關(guān)以涉嫌過(guò)失致人死亡罪提請(qǐng)我院批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人賈某，2009年我院以事實(shí)不清、證據(jù)不足作出不批準(zhǔn)逮捕決定，梁某一直不服此決定，認(rèn)為我院袒護(hù)嫌疑人到處上訪。2012年我院?jiǎn)?dòng)刑事被害人救助機(jī)制，司法救助其6萬(wàn)余元，并協(xié)調(diào)蒲山鎮(zhèn)政府救助其4萬(wàn)元，還為其辦理了低保，梁某表示息訴罷訪。但公安機(jī)關(guān)一直未對(duì)其救助，2014年梁某又到市檢察院和我院控告公安機(jī)關(guān)瀆職失職，希望通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的查處，達(dá)到公安機(jī)關(guān)救助其30萬(wàn)元的目的。
擾亂社會(huì)秩序。為了救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，各司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督程序?qū)Υ硕加休^完備的救濟(jì)措施。但是，由于相關(guān)人員上訪的泛濫，使正常的司法申訴渠道得不到應(yīng)有的重視，認(rèn)為上訪比申訴更“實(shí)用”。無(wú)理上訪甚至違法上訪、暴力上訪、結(jié)伙串聯(lián)上訪等嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的行為不斷發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的工作秩序和社會(huì)秩序。現(xiàn)在社會(huì)上有一群以上訪為生的上訪老戶，他們以自己或充當(dāng)他人信訪代理人動(dòng)不動(dòng)就赴省進(jìn)京上訪。由于當(dāng)前各級(jí)普遍實(shí)行了信訪問(wèn)題一票否決制度，為確保不發(fā)生赴省進(jìn)京信訪案件，不惜花錢買“平安”。這便給了少數(shù)上訪人可乘之機(jī)，一些上訪戶將纏訴作為討價(jià)還價(jià)的籌碼，為滿足自己的過(guò)分要求，天天上訪，到處上訪并動(dòng)輒以赴省進(jìn)京訪相要挾。為達(dá)到非法目的，上訪時(shí)大吵大鬧，甚至以自殘、自殺相威脅。如翟某某、王某某信訪案，二人反映的問(wèn)題臥龍區(qū)院和市檢察院都已調(diào)查清楚不屬實(shí)，并且兩級(jí)院專門對(duì)其進(jìn)行了書面答復(fù)。自2012年開(kāi)始翟、王二人幾乎每天或者每隔一天都要到市檢察院上訪，輕則在接待大廳吵鬧，重則在院里的辦公區(qū)大吵大鬧，堵領(lǐng)導(dǎo)的辦公室。其實(shí)該案件根本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄。市院領(lǐng)導(dǎo)多次接待，翟、王不但不聽(tīng)解釋，還繼續(xù)在每周三檢察長(zhǎng)接待日上訪，滯留市院。我院只好協(xié)調(diào)蒲山鎮(zhèn)政府派人將其帶離，信訪人翟、王從中摸出“門道”，通過(guò)到檢察機(jī)關(guān)上訪向蒲山鎮(zhèn)政府施壓，索要高額“息訴”費(fèi)。2014年3月份，蒲山鎮(zhèn)政府通過(guò)“談判”，支付王某某5萬(wàn)元，王保證不到檢察機(jī)關(guān)上訪；但翟某某借信訪向蒲山鎮(zhèn)政府提出包括三處宅基地在內(nèi)高達(dá)80萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)要求，蒲山鎮(zhèn)政府無(wú)法滿足翟的這一無(wú)理要求。
二、構(gòu)建涉法涉檢信訪終結(jié)機(jī)制的依據(jù)
從法治的角度說(shuō)，司法機(jī)關(guān)的裁判不應(yīng)該存在“對(duì)”與“錯(cuò)”的問(wèn)題，而只存在是否“合法”的問(wèn)題，否則就會(huì)陷入對(duì)裁判者需要進(jìn)行再裁判的惡性循環(huán)的怪圈。因此，司法活動(dòng)所具有限時(shí)性、終局性，必然要求涉訴信訪的終結(jié)性。2005年5月1日起施行的新《信訪條例》第14條、第15條和第21條規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。信訪人對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向上述機(jī)關(guān)提出。從上述規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)的涉訴信訪案件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自行處理解決，不應(yīng)歸類于一般意義上的信訪案件。將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間——這個(gè)合理空間就給涉訴信訪終結(jié)處理機(jī)制提供了條件和依據(jù)。新《信訪條例》的這一變化可能不太引人注意，相當(dāng)一部分信訪群眾也不了解，但這一點(diǎn)其實(shí)意蘊(yùn)深遠(yuǎn)，是立法上的一大進(jìn)步、一個(gè)亮點(diǎn)。因此，對(duì)于訴訟案件的信訪，按照一定程序予以終結(jié)不僅符合法理，也符合行政法的規(guī)定，更符合現(xiàn)實(shí)需要，從本源上維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
三、構(gòu)建以公開(kāi)聽(tīng)證為核心的涉訴涉檢信訪終結(jié)機(jī)制
（一）公開(kāi)聽(tīng)證制度的原則
筆者認(rèn)為，信訪復(fù)查聽(tīng)證制度的原則是指由信訪復(fù)查聽(tīng)證制度的價(jià)值取向和目標(biāo)模式?jīng)Q定的，反映信訪復(fù)查聽(tīng)證本質(zhì)的，對(duì)聽(tīng)證程序具有指導(dǎo)意義的原理和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
1.公開(kāi)原則。公開(kāi)原則歷來(lái)被視為程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。信訪復(fù)查聽(tīng)證中的公開(kāi)原則要求聽(tīng)證的過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)。主要包括：（1）事前告知。（2）案卷公開(kāi)。自聽(tīng)證通知之日起至聽(tīng)證終結(jié)，當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求查閱有關(guān)該案的證據(jù)資料以及檢察機(jī)關(guān)所作的調(diào)查材料。（3）聽(tīng)證過(guò)程公開(kāi)。（4）聽(tīng)證結(jié)果公開(kāi)。
2.公平公正原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則是現(xiàn)代法律程序的基本原則，是程序的基礎(chǔ)。它是指司法者在司法過(guò)程中的不偏不倚，與雙方當(dāng)事人保持同等的距離，對(duì)案件保持超然和客觀的態(tài)度。它要求裁判者同爭(zhēng)議的事實(shí)和利益沒(méi)有關(guān)聯(lián)，并且不得對(duì)任何一方存在歧視或偏見(jiàn)。平等原則是指“凡為法律視為相同的人，都應(yīng)當(dāng)以法律所確定的方式來(lái)對(duì)待”。信訪復(fù)查聽(tīng)證中的公平原則融合了中立原則與平等原則的內(nèi)涵，它要求：（1）回避。（2）禁止單方接觸。（3）職權(quán)分離。即案件的調(diào)查、審查與聽(tīng)證應(yīng)由不同的檢察人員負(fù)責(zé)。（4）平等參與。由于檢察聽(tīng)證制度保障了當(dāng)事人的平等、有效參與，又能保障檢察機(jī)關(guān)公正司法，因而有利于確保抗訴案件的質(zhì)量，避免不當(dāng)抗訴；也由于檢察機(jī)關(guān)的正確抗訴，法院通過(guò)再審程序糾正原先的錯(cuò)誤，作出合法的新裁判，這從根本上維護(hù)了檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威。
3.保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則。建立信訪終結(jié)機(jī)制不是限制當(dāng)事人的信訪權(quán)利，恰恰是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，使其避開(kāi)信訪怪圈。
4.司法程序窮盡原則。認(rèn)定無(wú)理信訪，要窮盡各種司法程序，充分保障信訪當(dāng)事人正常行使合法權(quán)利。
5.社會(huì)綜合治理原則。對(duì)于司法程序已經(jīng)用盡的無(wú)理信訪、上訪老戶，應(yīng)納入社會(huì)綜合統(tǒng)籌管理，通過(guò)地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量形成的合力，進(jìn)行綜合治理。
（二）公開(kāi)聽(tīng)證制度的運(yùn)行
1.調(diào)查核實(shí)，查清信訪問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，這是聽(tīng)證會(huì)的準(zhǔn)備工作。
2.組建聽(tīng)證委員會(huì)。聽(tīng)證會(huì)前，檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究，向黨政有關(guān)部門和社會(huì)各界匯報(bào)、通報(bào)，邀請(qǐng)有關(guān)人員組成聽(tīng)證委員會(huì)。聽(tīng)證委員會(huì)可由政法委、人大、政府、政協(xié)、法院以及信訪人所在單位、居民（村民）委員會(huì)等單位派員組成，聽(tīng)證委員會(huì)主任由檢察機(jī)關(guān)以外的專業(yè)人士擔(dān)任。
3.嚴(yán)格程序。一般分為6個(gè)部分：（1）主持人宣布聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律。（2）由檢察機(jī)關(guān)相關(guān)人員將提起聽(tīng)證的信訪問(wèn)題的發(fā)生、發(fā)展及有關(guān)部門處理的過(guò)程作詳細(xì)介紹。（3）由上訪者或者其代理人進(jìn)行陳述，對(duì)方當(dāng)事人及其代理人進(jìn)行答辯。（4）雙方當(dāng)事人及其代理人進(jìn)行質(zhì)證、辯論。（5）當(dāng)事人雙方作最后陳述。（6）主持人宣布休會(huì)，聽(tīng)證委員會(huì)進(jìn)行合議，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出處理意見(jiàn)。對(duì)于少數(shù)在聽(tīng)證會(huì)上未能當(dāng)場(chǎng)作出決定的問(wèn)題，由檢察機(jī)關(guān)會(huì)后再調(diào)查核實(shí)后，報(bào)檢察委員會(huì)研究決定，再予以答復(fù)。
4.認(rèn)真做好聽(tīng)證會(huì)的組織工作。聽(tīng)證過(guò)程要做好對(duì)信訪人的說(shuō)服引導(dǎo)工作，防止出現(xiàn)過(guò)激言行。要做好文字記錄，有條件的盡量進(jìn)行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開(kāi)報(bào)道。
5.跟蹤督辦。對(duì)聽(tīng)證會(huì)作出的決定由專人落實(shí)督辦，抓好反饋。需要啟動(dòng)再審程序的，按照法律規(guī)定辦理。認(rèn)定屬于無(wú)理上訪的，要整理好會(huì)議資料，存檔備查，及時(shí)上報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)關(guān)。
（三）信訪終結(jié)和公示
對(duì)于經(jīng)聽(tīng)證會(huì)或者檢察委員會(huì)研究，確定為無(wú)理信訪的，由各程序所涉及的部門提供原審、再審或復(fù)查的有關(guān)法律文書、申訴材料、歷次復(fù)查情況、息訴工作記錄、案件綜合報(bào)告等資料，送交控申部門建立信訪人員檔案。將審理結(jié)論在接待場(chǎng)所公之于眾，并將相關(guān)材料報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、黨委政府信訪部門，終結(jié)涉訴信訪程序。
四、推行公開(kāi)聽(tīng)證制度應(yīng)注意的問(wèn)題
（一）公開(kāi)聽(tīng)證的主持人不應(yīng)由涉訴信訪案件承辦人擔(dān)任
《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》第13條規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)由復(fù)查案件承辦人中的若干檢察官或其中一人擔(dān)任主持人，負(fù)責(zé)組織聽(tīng)證會(huì)的全部活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為，聽(tīng)證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，聽(tīng)證會(huì)能否最大限度地體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則，在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人，即聽(tīng)證主持人的選擇與程序公正緊密相關(guān)。作為復(fù)查案件的承辦人，通過(guò)閱卷、調(diào)查，會(huì)提前形成對(duì)案件的傾向性意見(jiàn)，如果由其擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)主持人，在主持聽(tīng)證過(guò)程中就可能不自覺(jué)地對(duì)聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生誘導(dǎo)作用。同樣也不能由承辦人同一個(gè)執(zhí)法部門的另一人擔(dān)任。因?yàn)榘讣修k人員并非是封閉式辦案，在審查案件的過(guò)程中與同事進(jìn)行探討、商量，其同事會(huì)不同程度地對(duì)案件產(chǎn)生著影響，或者說(shuō)他們已經(jīng)不同程度地介入了該案。實(shí)踐中，一些聽(tīng)證主持人自覺(jué)或不自覺(jué)地把自己等同于案件承辦人員，無(wú)論是采取的態(tài)度、使用的口氣，還是提出的詢問(wèn)都明顯地偏向案件承辦人一方，甚至發(fā)生聽(tīng)證主持人直接與申訴人爭(zhēng)執(zhí)的現(xiàn)象，以致申訴人常常處于腹背受夾攻的不利地位，從而大大削弱了聽(tīng)證會(huì)在當(dāng)事人心目中的公正性。因此，為最大限度地保證聽(tīng)證會(huì)公正舉行，使其公正性更加為申訴人所認(rèn)可，可以考慮聘請(qǐng)專家、學(xué)者或具有一定法律知識(shí)的社會(huì)人士擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)主持人。
（二）聽(tīng)證委員會(huì)成員由檢察機(jī)關(guān)提供目錄供申訴人選擇
目前，聽(tīng)證委員會(huì)成員的聘請(qǐng)都是檢察機(jī)關(guān)單方面的行為，且《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》未明確規(guī)定申訴人的申請(qǐng)回避權(quán)利。為更好地維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，建議檢察機(jī)關(guān)提供一定數(shù)量的聽(tīng)證委員會(huì)成員名單供申訴人選擇，也可以允許申訴人自行聘請(qǐng)一名與案件沒(méi)有利害關(guān)系的專家、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員或其他社會(huì)人士出任聽(tīng)證委員會(huì)成員。
（三）要防止形式上的平等掩蓋事實(shí)上的不平等
《人民檢察機(jī)關(guān)刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定（試行）》第10條規(guī)定：“人民檢察機(jī)關(guān)在舉行聽(tīng)證會(huì)前，應(yīng)為聽(tīng)證員（聽(tīng)證委員會(huì)成員）充分了解案情提供必要條件?！睘槌浞直Ｕ下?tīng)證委員會(huì)成員行使權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)在會(huì)前往往積極為聽(tīng)證委員會(huì)成員熟悉案情提供方便，如提供相關(guān)案件材料、對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討、征求聽(tīng)證委員會(huì)成員對(duì)案件的意見(jiàn)等。從目前許多單位的交流經(jīng)驗(yàn)看，有一個(gè)共同點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)事前溝通，這有可能影響聽(tīng)證會(huì)在申訴人心目中的公正性。因此，如果允許申訴人自行聘請(qǐng)一名與案件沒(méi)有利害關(guān)系的人出任聽(tīng)證委員會(huì)成員，可淡化申訴人心目中的不平等想法，從而有利于其接受申訴結(jié)果。
（四）公開(kāi)聽(tīng)證應(yīng)有選擇性地進(jìn)行，不宜廣泛采用
信訪聽(tīng)證案件的范圍應(yīng)有明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)必須依據(jù)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格劃定公開(kāi)聽(tīng)證的范圍，切不可使公開(kāi)聽(tīng)證成為變相的第三審，否則將有悖于我國(guó)訴訟的兩審終審制度和現(xiàn)代訴訟的經(jīng)濟(jì)原則。■
（寇克陽(yáng)，河南省南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民檢察院。）
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睦鄰共建顯成效，茶藝聯(lián)歡樂(lè)開(kāi)懷——《睦鄰工作坊項(xiàng)目》茶藝會(huì)活動(dòng)
2015年10月29日下午，在嘉定鎮(zhèn)街道高昌路睦鄰中心內(nèi)開(kāi)展了一場(chǎng)別開(kāi)生面的品茶聯(lián)誼活動(dòng)。作為社區(qū)微公益服務(wù)項(xiàng)目《睦鄰工作坊》的總結(jié)活動(dòng)，主辦方嘉定鎮(zhèn)街道睦鄰家園服務(wù)中心特邀轄區(qū)單位高級(jí)茶藝師為51位項(xiàng)目成員進(jìn)行茶文化宣傳解說(shuō)并制茶、聞香、品茗。
成員們一邊品著香茶，了解喝茶意義，一邊交流著項(xiàng)目開(kāi)展一年以來(lái)的收獲與反思，提出合理化建議，而后又欣賞社區(qū)睦鄰點(diǎn)成員自編自導(dǎo)自演的歌舞節(jié)目，一個(gè)多小時(shí)的聯(lián)誼活動(dòng)為項(xiàng)目畫上了圓滿的句號(hào)，也為今后的發(fā)展指點(diǎn)了方向?！?/p>
文·圖/陳健華 編輯/ 凌燕
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