中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院　李丹

淺析民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李丹

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，但由于支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要是工業(yè)化，因此城鎮(zhèn)化失序與失衡形成了“新二元化”問題，進(jìn)而引發(fā)了嚴(yán)重的社會問題。民族地區(qū)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化困境反映得更為突出。要想破解城鎮(zhèn)化的深層矛盾，不僅需要破解“人口的城鎮(zhèn)化”，更應(yīng)破解產(chǎn)業(yè)、人口、土地、社會四位一體的城鎮(zhèn)化。本文通過SWOT模型對民族地區(qū)的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，在全國城鎮(zhèn)化的大背景下闡述民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的特殊性，并在此基礎(chǔ)上形成適宜的發(fā)展戰(zhàn)略。

民族地區(qū)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化新型城鎮(zhèn)化

改革開放以來，我國經(jīng)歷了歷史上速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城市空間較原來擴(kuò)大了2～3倍，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了50%以上。但是，人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于空間城鎮(zhèn)化。各地區(qū)積極推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，更多的是轟轟烈烈的造城運(yùn)動，真正的城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于統(tǒng)計數(shù)據(jù)。黨的十八屆三中全會提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念，李克強(qiáng)總理提出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民?！?/p>

1　傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化介紹

現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計是以常住人口為計算依據(jù)，依此標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化率將近達(dá)到55%，中國的城鎮(zhèn)化水平逐年呈上升趨勢（詳見表1）。這種計算方法是有待商榷的，因為若按照具有城鎮(zhèn)戶籍人數(shù)及政府提供的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)覆蓋面來說，中國城鎮(zhèn)化率大概僅有35%～36%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。官方數(shù)據(jù)顯示，在城鎮(zhèn)打工的2.6億農(nóng)民工中在城市購房的占比不足1%，大約近1.6億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬仍處于“半市民化”狀態(tài)。由于受戶籍 因素的限制，處于“半市民化”狀態(tài)的農(nóng)民工及其家屬享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)，他們雖然表面是被城鎮(zhèn)化了，但屬于偽城鎮(zhèn)化的人群，戶籍因素使農(nóng)民工享受不到城市化的成果。所以，雖然以常住人口計算，城鎮(zhèn)化率已超過50%，但城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距及工農(nóng)差距卻日益嚴(yán)峻。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以政府為主導(dǎo)，以房地產(chǎn)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主線的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，存在著較大的局限性和缺陷，追求的是規(guī)模的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化，走的是擴(kuò)容、造城的外延式發(fā)展道路，片面關(guān)注城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口數(shù)量的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式較為粗放，在外延擴(kuò)張和數(shù)量增長的同時，自然資源遭到破壞，環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化聚焦于城市，忽視了城市對小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的反哺，進(jìn)而形成了較為突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)對立格局。

近年來，各地城鎮(zhèn)化暴露出較多問題。有些地方城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃，重經(jīng)濟(jì)利益輕公共服務(wù)，引起了嚴(yán)重的高能耗、高污染等問題。在城市建設(shè)方面，政府財政投入有限，主要以預(yù)期土地收益助力城市擴(kuò)張，拉動當(dāng)?shù)谿DP增長，推動了中國的快速城鎮(zhèn)化，但這種發(fā)展模式必然引起城市邊界無限制擴(kuò)張，“攤大餅”式的發(fā)展模式使城市越來越大，效率卻越來越低，由此產(chǎn)生各種嚴(yán)重的“城市病”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，勞動力要素以吸收農(nóng)村廉價勞動力為主，大量農(nóng)民雖在城鎮(zhèn)工作，但社會福利和養(yǎng)老保險仍在農(nóng)村，他們生活在城鎮(zhèn)，但享受不到城市居民的待遇。在城鎮(zhèn)化水平大幅提升的背后卻是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，二元化問題越發(fā)嚴(yán)峻。這種透支環(huán)境紅利、土地紅利的粗放型模式必然不可持續(xù)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化道路是順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

表1　中國人口普查數(shù)據(jù)（2010～014年）

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化問題病因在于“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。城市的核心是人，城鎮(zhèn)建設(shè)水平與居民生活質(zhì)量息息相關(guān)，提升城市的宜居性才是城鎮(zhèn)化的正確選擇。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化最大的亮點在于強(qiáng)調(diào)以人為本，急人民之所急，想人民之所想，全面提升義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的覆蓋率，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力，使城市生活更加和諧宜人。城鎮(zhèn)化是不可避免的歷史進(jìn)程，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，以質(zhì)量為中心，合理布局，因勢利導(dǎo)，著眼于綠色發(fā)展、可待續(xù)發(fā)展。

2　民族地區(qū)城鎮(zhèn)化理論綜述

近年來，學(xué)界更加注重民族地區(qū)城鎮(zhèn)化問題的研究，各種文獻(xiàn)從多個視角闡述了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化理論，并深入探討了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、存在問題、制約因素以及發(fā)展路徑和模式。

2.1關(guān)于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及制約條件

現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市規(guī)劃問題不單單是技術(shù)層面的問題，而是觀念問題，過度追求經(jīng)濟(jì)效益，甚至以破壞資源和犧牲環(huán)境為代價，嚴(yán)重忽略了城市規(guī)劃的公共屬性，這一問題在民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中更為突出，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。王新萍（2007）以甘肅發(fā)展落后的小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀為例，闡述了民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展落后的制約因素包括生態(tài)環(huán)境脆弱、城鎮(zhèn)化起步晚、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、地區(qū)差異明顯、人口素質(zhì)差等。劉芯宇（2010）以新疆為例，提出了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的問題在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、城鎮(zhèn)聚焦能力差、投資潛力有限。高德勝（2011）從民族地區(qū)的自然地理因素作為切入點，認(rèn)為思想文化觀念的束縛也是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化滯后的重要因素之一。毛生武（2011）從歷史發(fā)展的角度，對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展史、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了剖析，提出西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化主要存在以下問題：城鎮(zhèn)化率低、密度小，聚焦與輻射力弱；城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化水平空間分布差異顯著；城鎮(zhèn)化質(zhì)量低，以外延式發(fā)展為主；發(fā)展模式單一，以資源型為主。沈茂英（2013）通過分析四川藏族民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和特點，認(rèn)為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨著空間分布失衡約束、產(chǎn)業(yè)支撐約束、人口規(guī)模約束、自然環(huán)境約束等問題。學(xué)者們通過對民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的深入研究及制約條件的分析，為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇提供了重要的理論依據(jù)。

2.2關(guān)于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑選擇研究

民族地區(qū)自然地理和人文歷史的特殊性，決定了其城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與一般農(nóng)村地區(qū)路徑不同，必須因地制宜選擇具有民族地區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路。文獻(xiàn)顯示，學(xué)者們分別從土地、教育、就業(yè)、戶籍管理、社會保障等不同角度探索了城鎮(zhèn)化的可行之路，并提出了相關(guān)的政策建議。宋才發(fā)（2006）從民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的法律保障角度出發(fā)，建議在城鎮(zhèn)化建設(shè)中調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)展小城鎮(zhèn)的橋梁紐帶作用，大力發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，扶植中小企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。高德勝（2011）提倡應(yīng)該充分利用民族地區(qū)的特色資源，走生態(tài)移民與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的道路，突出民族文化特色，建設(shè)民族旅游城鎮(zhèn)，充分利用口岸優(yōu)勢，發(fā)展邊境貿(mào)易。閔文才（2012）通過對西部民族牧區(qū)的特殊性分析，論證了以“生產(chǎn)—市場—社會化服務(wù)”為中心的畜牧業(yè)同心圓，以此擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)牧工貿(mào)為一體的畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條。丁生喜（2012）提出特色畜牧業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要動力，特色旅游等第三產(chǎn)業(yè)的興起對城鎮(zhèn)化將起到重要的推進(jìn)作用。眾多學(xué)者根據(jù)不同民族地區(qū)特點提出的發(fā)展路徑針對性強(qiáng)，對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的理論意義和現(xiàn)實指導(dǎo)作用。

3　關(guān)于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化SWOT分析

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要組成部分，直接影響著全國城鎮(zhèn)化整體發(fā)展水平，影響著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，影響著民族地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)，所以，研究民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略必須重視民族地區(qū)城鎮(zhèn)化這一要素。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)的城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“二元化”結(jié)構(gòu)越來越明顯，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于全國的平均水平。從2014年全國各地的城鎮(zhèn)化水平來看，民族地區(qū)普遍偏低，少數(shù)民族聚居地遠(yuǎn)低于東部沿海，而西藏、貴州、甘肅、云南等地更處于全國最低水平（詳見表2）。目前，民族地區(qū)大中城市的經(jīng)濟(jì)水平已基本達(dá)到了全國平均水平，可以說城市與城市之間的差距不大，但在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于受到環(huán)境與文化的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對低下，民族地區(qū)農(nóng)村不僅與城市發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)，與非民族地區(qū)的農(nóng)村水平也存在較大差距。因此，在民族地區(qū)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展極為迫切，解決好民族地區(qū)城鎮(zhèn)化問題，對我國維護(hù)各民族團(tuán)結(jié)、社會和諧發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

新型城鎮(zhèn)化是民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加少數(shù)民族群眾收入的必然要求，是實現(xiàn)民族地區(qū)工業(yè)化的必經(jīng)之路。加速推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是解決矛盾的重要舉措之一，是改善少數(shù)民族群眾生活環(huán)境與條件、加快城鄉(xiāng)一體化的必然選擇，是實現(xiàn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展的重要途徑。因此，從研究民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的理論高度出發(fā)，構(gòu)建民族地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的發(fā)展模式與發(fā)展戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義。

在戰(zhàn)略選擇上，應(yīng)充分分析民族地區(qū)的優(yōu)勢與劣勢，揚(yáng)長避短，從突出地區(qū)特色入手，推進(jìn)布局科學(xué)化、結(jié)構(gòu)多樣化的產(chǎn)業(yè)層次，全面促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。SWOT分析法模型也稱為態(tài)勢分析法，旨在找出地區(qū)的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會與挑戰(zhàn)，全面分析其發(fā)展的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上形成適宜的發(fā)展戰(zhàn)略。

民族地區(qū)自然資源豐富，具有先天的旅游優(yōu)勢，可協(xié)同發(fā)展相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)。大部分民族地區(qū)地處邊疆，對外交往的天然優(yōu)勢為邊境貿(mào)易的開展打下了良好基礎(chǔ)。但是，我們應(yīng)高度重視民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，承載能力較弱，城市在發(fā)展規(guī)模、職能發(fā)揮、空間上均受到了嚴(yán)格限制，在一定程度上會制約城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。大多數(shù)民族地區(qū)地形復(fù)雜多樣，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)多以農(nóng)牧業(yè)為主，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏廣闊的腹地。如果走資源型道路，必然會導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，這種自然環(huán)境的惡化，不僅破壞了城市形象，影響了投資吸引力，還會嚴(yán)重破壞少數(shù)民族群眾的生存環(huán)境，甚至激發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾。與此同時，我們還要注意到由于民族地區(qū)潛在特色資源不均衡，挖掘與發(fā)展不足，人力資源匱乏，直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，民族地區(qū)各級政府要把握機(jī)遇，立足地區(qū)優(yōu)勢，利用國家對西部開發(fā)的政策性傾斜，重視二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，逐步形成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)、城市及農(nóng)村合理分工、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。例如，通過發(fā)展旅游業(yè)，可以吸引大量的游客，拉動當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)、運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)發(fā)展，將高科技與農(nóng)業(yè)相結(jié)合，使農(nóng)業(yè)成為復(fù)合型的高附加值產(chǎn)業(yè)，帶動資本、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的集聚，促使勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，繼而加強(qiáng)城市城鎮(zhèn)化建設(shè)的吸引力和承載力。

［1］ 張麗君.中國牧區(qū)生態(tài)移民實踐、問題與政策導(dǎo)向［J］.開發(fā)研究，2012（05）.

［2］ 哈斯巴根，呂君.內(nèi)蒙古草原生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展研究［J］.內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2009（01）.

［3］ 周民良.切實推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2013（05）.

［4］ 許青云.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、問題及對策［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（12）.

表2　2014年全國各地城鎮(zhèn)化水平

F299.21

A

2096-0298（2015）12（c）-128-03