摘 ? ? ?要：自2012年北京“7·21”暴雨事件發(fā)生以來，全國(guó)多次發(fā)生由強(qiáng)降雨而引發(fā)的城市內(nèi)澇災(zāi)害。不僅造成了嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損失，也給城市應(yīng)急管理工作敲響了警鐘。本文從城市內(nèi)澇災(zāi)害的成因入手，反思了城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理工作存在的問題，并尋求應(yīng)急管理能力的提升路徑。即通過建立極端天氣監(jiān)測(cè)診斷預(yù)測(cè)系統(tǒng)和人群分布預(yù)警系統(tǒng)，堅(jiān)持用正確的原則和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)城市建設(shè)，提高全民防災(zāi)意識(shí)，加大對(duì)違法排污行為的懲罰力度，編制并定期演練城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)各種專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)隊(duì)伍建設(shè)，提升對(duì)密集人群的疏散和管理能力，建立并完善城市內(nèi)澇災(zāi)害保險(xiǎn)制度等，不斷提高城市內(nèi)澇災(zāi)害的應(yīng)急管理能力。

關(guān) ?鍵 ?詞：城市內(nèi)澇災(zāi)害;應(yīng)急管理;城市規(guī)劃

中圖分類號(hào)：D630.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）01-0005-05

收稿日期：2014-11-11

作者簡(jiǎn)介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾?、行政倫理?/p>

基金項(xiàng)目：本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“吉林省城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建及對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014B317;中共吉林省委黨校青年課題“城市風(fēng)險(xiǎn)管理與政策構(gòu)建”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014QN11。

近年來，武漢、廣州、杭州、北京、深圳、成都、濟(jì)南等城市頻繁遭遇強(qiáng)降雨襲擊，引發(fā)了嚴(yán)重的內(nèi)澇，可謂“逢雨必澇，遇澇則癱”。2013年，我國(guó)城市內(nèi)澇問題更加凸顯，范圍之廣、影響之大，令人震撼。2013年5月14日，強(qiáng)降雨席卷湖南，長(zhǎng)沙、湘潭等城市市區(qū)部分低洼路段出現(xiàn)內(nèi)澇，長(zhǎng)沙15個(gè)站點(diǎn)降雨量超過100mm，最大降雨量達(dá)到216mm，27萬人受災(zāi)，1人死亡。2013年6月30日，鄂爾多斯出現(xiàn)暴雨、冰雹等強(qiáng)對(duì)流天氣，東勝區(qū)發(fā)生內(nèi)澇，因部分墻體倒塌、低洼處平房浸水及冰雹導(dǎo)致19人死亡。城市內(nèi)澇已經(jīng)成為全國(guó)性的問題，各級(jí)政府相關(guān)部門也開始關(guān)注城市內(nèi)澇問題并著手制定和采取措施來解決問題。因此，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)自然災(zāi)害尤其是針對(duì)城市內(nèi)澇的應(yīng)急管理研究，已成為當(dāng)前一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。

一、城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的原因

⒈極端天氣不斷增加。我國(guó)的氣候特征是一年中有明顯的雨季和旱季。雨季一般集中在6-8月份，暴雨天氣多且分布集中。短時(shí)間內(nèi)，市區(qū)就會(huì)形成很深的積水。我國(guó)南方地區(qū)還經(jīng)常受到臺(tái)風(fēng)的影響，臺(tái)風(fēng)引起降雨的特點(diǎn)是降水量大且時(shí)間短促。降水量越大，需要排放的雨水就越多，對(duì)城市的雨水排放系統(tǒng)形成的壓力也就越大，就越容易形成城市內(nèi)澇。加之人類對(duì)自然界進(jìn)行的不合理的、過度的開發(fā)，導(dǎo)致極端天氣出現(xiàn)的頻率不斷增加，給我國(guó)城市的排水系統(tǒng)造成了很大的壓力。

⒉城市規(guī)劃存在問題。城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是城市發(fā)展過程中控制目標(biāo)偏離的一種作用機(jī)制，其技術(shù)核心是控制城市土地使用及其變化，并以此來調(diào)整或建立城市空間系統(tǒng)秩序，使之符合社會(huì)的利益選擇和價(jià)值導(dǎo)向。應(yīng)當(dāng)看到，城市規(guī)劃只是整個(gè)社會(huì)計(jì)劃中的一部分，它有自己的作用、性質(zhì)和活動(dòng)范圍，所以，城市發(fā)展的結(jié)果無論理想與否，都不應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃所能包攬的;也就是說，城市規(guī)劃帶有一定的局限性，因此，以城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的負(fù)面問題來判斷城市規(guī)劃的失敗是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

當(dāng)前，發(fā)生城市內(nèi)澇問題最主要的原因是城市的防洪排澇系統(tǒng)不完善，既有設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，又存在管理方式落后和政府監(jiān)管不到位等一系列問題。從城市規(guī)劃來看，城市建設(shè)大致包括居住用地、公共設(shè)施用地和商業(yè)用地，還有市政用地、綠地用地、水域用地等，城市規(guī)劃相關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局。但全國(guó)多數(shù)地區(qū)還不能科學(xué)、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)城市的發(fā)展變化，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏前瞻性。一些地方官員為了突出“政績(jī)”大搞形象工程，嚴(yán)重破壞了城市的生態(tài)系統(tǒng)。最終結(jié)果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水場(chǎng)所嚴(yán)重萎縮，其對(duì)城市暴雨的調(diào)蓄能力明顯下降。

⒊城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城市的排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于城市的高速發(fā)展嚴(yán)重滯后。伴隨著改革開放的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)也步入了高速發(fā)展時(shí)期，但城市地下管網(wǎng)建設(shè)沒有跟上城市發(fā)展的步伐。伴隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市硬地面積不斷增多，暴雨天氣帶來的強(qiáng)降水有很大一部分滯留在城市的地表。城市地表積聚了大量降水，而城市地下排水不暢，導(dǎo)致城市內(nèi)澇災(zāi)害日趨嚴(yán)重。換言之，雖然城市基礎(chǔ)建設(shè)投資較大，但經(jīng)濟(jì)回報(bào)并不明顯，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地規(guī)劃和使用等問題，這也正是城市排水、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的關(guān)鍵所在。

⒋城市垃圾處理不夠科學(xué)、合理。城市生活雖然給居民帶來了很多便利，但也出現(xiàn)了很多問題，例如垃圾傾倒和污水排放。很多日常生活和餐飲業(yè)的污水中摻雜著的大量固體沒有得到過濾就被排放到排水管網(wǎng)當(dāng)中，這些物質(zhì)與排放的油脂混合，經(jīng)長(zhǎng)期堆積，就會(huì)形成極為黏稠、發(fā)酵膨脹的物質(zhì)，嚴(yán)重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系統(tǒng)都是“雨污合流”的排水設(shè)計(jì)。在世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)排序的全球十大污染最嚴(yán)重的城市中，我國(guó)也有城市名列其中。許多城市被垃圾所包圍，城市垃圾堆放場(chǎng)所不符合標(biāo)準(zhǔn)，滲濾液污染地下水，許多城市的有機(jī)類垃圾分解所產(chǎn)生的沼氣無法排出。目前，我國(guó)城市污水治理設(shè)施建設(shè)落后于污水排放量的增加，所以，污水不斷增加，幾乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。

二、城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題

⒈應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制不健全。目前，我國(guó)沒有建立一套完整的、科學(xué)有效的預(yù)警機(jī)制，在緊急情況出現(xiàn)時(shí)往往有“預(yù)”無“警”。即使相關(guān)部門發(fā)布了相關(guān)信息，但由于發(fā)布渠道單一、受眾面小、群眾不夠重視等原因，在很多情況下并沒有發(fā)揮其警示作用。如：2012年北京“7·21”暴雨事件發(fā)生當(dāng)天，還有近萬人匯集在一起冒雨觀看足球比賽和演唱會(huì)。這也反映出城市居民對(duì)預(yù)警信息的重要性認(rèn)識(shí)不夠、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。

⒉應(yīng)急管理指揮體系不完善。在城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，應(yīng)急搶險(xiǎn)工作需要統(tǒng)一指揮和多個(gè)部門的配合，但指揮體系內(nèi)部分工不夠明確，部門之間條塊分割，往往會(huì)錯(cuò)過搶險(xiǎn)救災(zāi)的最佳時(shí)機(jī)。而指揮體系不完善的根本原因是應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全，即在相關(guān)預(yù)案和法規(guī)中，沒有對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作進(jìn)行分類并明確職能和分工。

⒊應(yīng)急管理的社會(huì)動(dòng)員能力缺乏。在城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，考驗(yàn)的不僅是應(yīng)急管理部門的應(yīng)對(duì)處置能力，還包括社會(huì)公眾的自救和救助能力。但相關(guān)部門社會(huì)動(dòng)員能力不足，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，嚴(yán)重制約了其整體應(yīng)對(duì)能力的發(fā)揮。并且，對(duì)社會(huì)公眾防范意識(shí)和救助能力的培養(yǎng)并沒有給予足夠的關(guān)注和重視。對(duì)應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)，在多數(shù)情況下集中在對(duì)應(yīng)急管理部門公務(wù)員培訓(xùn)方面，沒有擴(kuò)展到專業(yè)團(tuán)體、社會(huì)組織及普通社會(huì)公眾。另外，政府宣傳部門在災(zāi)害防治方面缺乏宣傳和引導(dǎo)，社會(huì)媒體在對(duì)災(zāi)情缺乏了解和確認(rèn)的情況下往往會(huì)發(fā)布缺乏責(zé)任感的報(bào)道。

⒋災(zāi)后心理輔助的缺失。城市內(nèi)澇尤其是嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害之后，災(zāi)區(qū)遭受了嚴(yán)重的生命、財(cái)產(chǎn)損失，經(jīng)歷了大災(zāi)大難的災(zāi)民，在心里留下了無法抹去的陰影。洪災(zāi)過后，災(zāi)區(qū)人民失去了家園，只能住在臨時(shí)搭建的帳篷之中，心理波動(dòng)很大。加之災(zāi)害給其帶來的心理恐慌和各種謠言的快速傳播，導(dǎo)致很多內(nèi)心脆弱的災(zāi)民心理防線很容易被擊垮。人心惶恐和自殺事件時(shí)有發(fā)生。

近年來，國(guó)家非常重視災(zāi)后心理輔助工作。在玉樹地震期間，國(guó)家組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)災(zāi)民進(jìn)行有針對(duì)性的心理輔助，但存在很大難度。首先，災(zāi)民在災(zāi)后往往變得沉默并且心情沮喪，專家很難真正走進(jìn)災(zāi)民的內(nèi)心世界。其次，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理輔助需要有很強(qiáng)的專業(yè)能力和過硬的心理素質(zhì)。一些專家在此方面的理論研究成果豐碩，但實(shí)際操作起來卻有很大的難度。

⒌城市公共場(chǎng)所應(yīng)急準(zhǔn)備不足，缺乏人群疏散能力。公共場(chǎng)所是人群聚集的事故多發(fā)地，一方面原因是事故本身，另一方面原因則是由于人群密集而衍生的問題，如擁擠和踩踏。人群密度大是人群聚集發(fā)生事故的直接原因，恐慌心理的出現(xiàn)和擴(kuò)散是擴(kuò)大傷亡的心理方面的原因，公共場(chǎng)所硬件設(shè)施不合理是其客觀原因。然而，公共場(chǎng)所應(yīng)急準(zhǔn)備不足，缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)能力，又會(huì)使事故影響再次擴(kuò)大。

三、城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理的對(duì)策

我國(guó)應(yīng)急管理體制以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主要原則。大多數(shù)省市已經(jīng)建立了應(yīng)急管理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)并編制了總體應(yīng)急預(yù)案，初步形成了以中央政府領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)部門和地方各級(jí)政府各負(fù)其責(zé)、社會(huì)組織和群眾廣泛參與的應(yīng)急管理體制。依據(jù)實(shí)際情況成立了各級(jí)指導(dǎo)中心，集中負(fù)責(zé)處理各地區(qū)的緊急突發(fā)情況。建立了志愿服務(wù)制度，組織公眾有序地參與到應(yīng)急管理之中。中央和地方財(cái)政不斷加大用于城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的投入力度，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備及應(yīng)急隊(duì)伍配備，不斷提高對(duì)城市洪澇災(zāi)害的應(yīng)對(duì)處理能力。在應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害過程中，形成了以軍警一體化為重點(diǎn)，以防汛專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以各類社會(huì)組織和志愿者團(tuán)隊(duì)為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍體系。筆者認(rèn)為，還應(yīng)在以下幾方面加強(qiáng)城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理：

⒈建立極端天氣監(jiān)測(cè)診斷預(yù)測(cè)系統(tǒng)和人群分布預(yù)警系統(tǒng)。面對(duì)日益嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害，從2008年開始，國(guó)家重點(diǎn)支持“中國(guó)主要極端天氣氣候事件及重大氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)關(guān)鍵技術(shù)研究”項(xiàng)目，經(jīng)過科技工作者的刻苦研究和反復(fù)試驗(yàn)，我國(guó)已經(jīng)建立起了一套完整的極端天氣監(jiān)測(cè)診斷預(yù)測(cè)系統(tǒng)。這套系統(tǒng)已經(jīng)具備了一定的業(yè)務(wù)能力，連續(xù)幾年成功預(yù)測(cè)了主要降雨帶的分布，為我國(guó)部分地區(qū)預(yù)先做好防洪準(zhǔn)備工作提供了很大幫助。此外，城市還可以建設(shè)一些雨水收集工程，利用這些雨水灌溉城市綠地，最大限度地利用雨水資源。

建立大型活動(dòng)場(chǎng)所人群分布實(shí)時(shí)預(yù)警系統(tǒng)，可以及早掌握人群集中數(shù)量超出負(fù)荷、產(chǎn)生擁擠等不良狀況的表征信息，以便使政府相關(guān)部門及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。如：在城市軌道交通場(chǎng)所建立自動(dòng)監(jiān)視及自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，對(duì)于確保地鐵的安全以及正常運(yùn)營(yíng)具有極其重要的作用，是城市軌道交通不可缺少的重要組成部分。該系統(tǒng)能對(duì)本區(qū)段內(nèi)的消防設(shè)施予以監(jiān)視和監(jiān)控，通過預(yù)先編制的程序，對(duì)場(chǎng)所內(nèi)所有消防安全設(shè)施進(jìn)行掃描，確認(rèn)其特征、位置及所處的工作狀態(tài)等。

⒉堅(jiān)持用正確的原則和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)城市建設(shè)。城市建設(shè)必須進(jìn)行多維度和多視角的全方位考量。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)天搖”，只有地下的基礎(chǔ)設(shè)施牢靠了，地面的繁榮發(fā)展才有保障。為了城市的繁榮與和諧發(fā)展，必須科學(xué)、合理地制定城市規(guī)劃，最有效的方式是將城市的地下管網(wǎng)建設(shè)納入地方官員的績(jī)效考核之中，激勵(lì)其運(yùn)用正確的原則和正確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市建設(shè)，形成一種長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有效的管理機(jī)制。城市的發(fā)展不能依靠表面的浮華，城市地下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更重要，只有城市的地上部分和地下部分同時(shí)發(fā)展，才是真正意義上的發(fā)展。

在實(shí)際工作中，城市建設(shè)的原則和標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)為城市規(guī)劃。人們通常把城市規(guī)劃形象地比作“龍頭”，這只是表明在城市建設(shè)決策和實(shí)施過程中城市規(guī)劃發(fā)揮的統(tǒng)率和綜合作用，但并不意味著城市規(guī)劃在城市發(fā)展中能夠起到?jīng)Q定性的作用，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃影響城市發(fā)展的各個(gè)方面，其中發(fā)生的變化并不都是由城市規(guī)劃所決定的。城市規(guī)劃為城市發(fā)展提供了空間政策框架，使城市功能在空間上的擴(kuò)展更加有序，而這種秩序的設(shè)定正是由城市發(fā)展過程中內(nèi)在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治機(jī)制支配的。換言之，城市發(fā)展又在一定程度上影響著城市規(guī)劃，兩者之間存在著一種相互作用的關(guān)系，城市規(guī)劃作用的發(fā)揮是建立在合乎整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上的。雖然城市規(guī)劃的作用是有一定限度的，但是城市規(guī)劃對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社會(huì)實(shí)踐的不同層次。

⒊提高全民的防災(zāi)意識(shí)，加大對(duì)違法排污行為的懲罰力度。城市應(yīng)該加強(qiáng)有關(guān)防洪減災(zāi)方面知識(shí)的宣傳，新聞媒體和政府宣傳部門應(yīng)該通過現(xiàn)有的宣傳渠道向公眾講解避災(zāi)和求生的相關(guān)知識(shí)，并形成一種長(zhǎng)期有效的城市管理機(jī)制。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視全社會(huì)的災(zāi)害防治工作，在中小學(xué)校就開始普及災(zāi)害防救知識(shí)，我國(guó)應(yīng)該借鑒其合理的管理經(jīng)驗(yàn)，盡早在全社會(huì)普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)。目前，我國(guó)絕大多數(shù)城市都采用了合流制管渠系統(tǒng)，工業(yè)污水長(zhǎng)期對(duì)城市地下管網(wǎng)不斷侵蝕，使排雨管渠的疏通難度不斷加大。為此，可借鑒日本的做法，實(shí)施垃圾分類管理，以保障地下排水設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該在排污方面加強(qiáng)立法工作，提高企業(yè)違法排污的成本。目前，由于企業(yè)違法成本低，有些企業(yè)只從自身利益出發(fā)而不考慮對(duì)城市環(huán)境的影響，毫無顧忌地通過城市的排雨管排放工業(yè)廢水和工業(yè)廢渣，導(dǎo)致排雨管渠淤塞嚴(yán)重。近年來，國(guó)家高度重視排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，全國(guó)各省市相繼建立了排污權(quán)有償使用制度，加快推進(jìn)排污權(quán)交易。這一政策的出臺(tái)能夠有效控制污染物的排放，因此，相關(guān)管理部門需在此基礎(chǔ)上加大對(duì)違法排污行為的懲治力度，不但要收取巨額的罰款，更要追究公司法人的法律責(zé)任。城市應(yīng)急管理部門也應(yīng)加大對(duì)城市違法排污行為的檢查力度，形成一種長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制。全國(guó)各級(jí)城市可以依據(jù)2014年1月1日起施行的國(guó)務(wù)院令第641號(hào)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》推進(jìn)落實(shí)上述工作，以有效地降低城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的可能性。

⒋編制并定期演練城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案。即便城市擁有了健全的極端天氣監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)和科學(xué)合理的城市規(guī)劃，也必須建立合理的應(yīng)急體制、快速的反應(yīng)機(jī)制和完備的救助體系，以應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇災(zāi)害的威脅。其中，編制城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案是城市應(yīng)急管理工作的重中之重。應(yīng)急預(yù)案的制定既要考慮到當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，還要考慮到城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：⑴成立應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在城區(qū)內(nèi)成立防汛指揮部，由城建局長(zhǎng)擔(dān)任總指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市的防洪工作。⑵明確各職能部門的職責(zé)。實(shí)行分區(qū)分包責(zé)任制，各地區(qū)和各部門要做好自己的分內(nèi)之事。⑶制定具體的防汛方案。根據(jù)不同等級(jí)的汛情，制定多套可行的防汛方案。⑷做好災(zāi)后安置工作。災(zāi)情發(fā)生后，第一時(shí)間啟動(dòng)防災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)，動(dòng)員全市人民共同參與到抗災(zāi)救災(zāi)過程中;妥善安排災(zāi)民，統(tǒng)一調(diào)配賑災(zāi)物資，滿足災(zāi)民的衣食住行之需。應(yīng)急預(yù)案編制后，還要定期進(jìn)行演練。演練的范圍要覆蓋整個(gè)城區(qū)尤其是內(nèi)澇災(zāi)害多發(fā)區(qū)。演練的對(duì)象不但要有應(yīng)急管理專業(yè)部門的參與，社會(huì)組織和公眾也要廣泛參與其中。應(yīng)著力做好跨部門、跨區(qū)域的城市內(nèi)澇綜合性協(xié)同演練工作，使城市內(nèi)澇應(yīng)急演練工作日?；⒊B(tài)化，切實(shí)提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性、協(xié)同性和有效性。根據(jù)歷史事故統(tǒng)計(jì)及相關(guān)研究成果，制定多套突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)城市內(nèi)澇的應(yīng)急處置能力，這樣，可以把事故所造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失降到最低程度。另外，進(jìn)行事故應(yīng)急處置演練，可以增強(qiáng)人們的安全意識(shí)，逐步提高其應(yīng)變能力、協(xié)同配合能力和對(duì)事故的綜合救援能力。

⒌加強(qiáng)各種專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)隊(duì)伍建設(shè)。各種專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)的救援能力直接關(guān)系到災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救援效率。一是加強(qiáng)醫(yī)療救援人員隊(duì)伍建設(shè)。增加醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)院病床的數(shù)量，增強(qiáng)醫(yī)護(hù)人員對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，加強(qiáng)醫(yī)療救助體系建設(shè)。二是加強(qiáng)災(zāi)后心理輔導(dǎo)專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)。洪澇災(zāi)害過后，災(zāi)民會(huì)出現(xiàn)各種各樣的心理問題，因此，加強(qiáng)災(zāi)后的心理輔助工作是非常必要的。心理輔助專家不僅要具備豐富的心理學(xué)方面的知識(shí)，還必須具有過硬的心理素質(zhì)和良好的溝通技巧。只有專家自身能適應(yīng)災(zāi)區(qū)的特殊環(huán)境，調(diào)整好自己的心態(tài)，才能做好災(zāi)民的心理調(diào)適工作。同時(shí)，專家還應(yīng)該具有良好的溝通技巧，能夠真正打開災(zāi)民的內(nèi)心世界，排除災(zāi)民心中的困擾。三是對(duì)人群密集場(chǎng)所管理人員的培訓(xùn)。要對(duì)所有從事管理工作的人員進(jìn)行充分的訓(xùn)練，確保他們有相應(yīng)的執(zhí)行工作任務(wù)的能力。當(dāng)內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人群密集場(chǎng)所管理不善往往會(huì)加劇災(zāi)害影響的程度。這就要求管理人員必須時(shí)刻保持警惕并且能夠及早發(fā)現(xiàn)隱藏的危險(xiǎn)，當(dāng)內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠迅速響應(yīng)并正確處置。通過訓(xùn)練，讓管理人員充分認(rèn)識(shí)到如果形勢(shì)惡化可能帶來的嚴(yán)重后果和人群疏導(dǎo)的重要性;讓管理人員清楚地知道在正常情況下、在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所承擔(dān)的工作任務(wù)、所扮演的角色和應(yīng)負(fù)的責(zé)任;確保管理人員對(duì)潛在的安全問題有較準(zhǔn)確的判斷，盡可能地避免災(zāi)害造成的衍生災(zāi)難。

⒍提升對(duì)密集人群的疏散和管理能力。對(duì)密集人群的疏散和管理是為了預(yù)防因人群聚集而發(fā)生事故，達(dá)到挽救生命、減少傷亡、保護(hù)財(cái)產(chǎn)的目的。首先，應(yīng)該制定人群分流引導(dǎo)方案，進(jìn)行疏散演練。方案應(yīng)該考慮分流路徑的選擇。除考慮每條路徑最大的流量和通行能力之外，還要考慮實(shí)時(shí)因素，如：天氣情況、偶發(fā)事件的類型和嚴(yán)重程度。其次，應(yīng)該建立完善的公共場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)信息傳播系統(tǒng)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)耐緩郊皶r(shí)告知相應(yīng)范圍內(nèi)的人群，這樣，就可以大大減少人群的盲目從眾行為，有效地防止危害的蔓延擴(kuò)大。再次，在大型活動(dòng)場(chǎng)所建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。通過對(duì)場(chǎng)館和周邊一定范圍內(nèi)的室內(nèi)外、交通、出入口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將信息通過網(wǎng)絡(luò)傳遞到中央信息處理中心，對(duì)活動(dòng)區(qū)域發(fā)生的各種突發(fā)狀況做實(shí)時(shí)監(jiān)控和跟蹤。最后，在人群密集場(chǎng)所設(shè)置應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志。在城市內(nèi)澇發(fā)生時(shí)，往往會(huì)影響到城市供電系統(tǒng)進(jìn)而影響到人員的安全疏散和救援。因此，必要的應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志便于進(jìn)行疏散和救援。

⒎建立和完善城市內(nèi)澇災(zāi)害保險(xiǎn)制度。城市內(nèi)澇災(zāi)害保險(xiǎn)是防澇減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段。不僅能夠減輕政府救災(zāi)負(fù)擔(dān)，而且是較為理想的政策性措施。應(yīng)該以多種政策形式鼓勵(lì)更多的城市企業(yè)、居民、社會(huì)組織參與到城市內(nèi)澇保險(xiǎn)當(dāng)中，對(duì)參加保險(xiǎn)的對(duì)象除去必要的災(zāi)時(shí)補(bǔ)助外，還能夠獲取遇有保險(xiǎn)而受益的部分，從而減少政府的財(cái)政壓力，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

Reflections on City Waterlogging Disaster Emergency

Management and Its Countermeasures

Hou Lei

Abstract：Our country has been haunted with a series of waterlogging disasters triggered by heavy rainfalls since the torrential rain event which happened in Beijing on July 21，2012，which not only caused a serious loss of life and property，but also rang the alarm of the city emergency management work.The paper proceeds from the causes of the city waterlogging disasters，reflects on the problems of emergency management for city waterlogging， and seeks the paths of improving emergency management capabilities，i.e.，through the establishment of the system of extreme weather monitoring，diagnosis and prediction，and the early warning system of the distribution of crowds，to persist in using the right principles and standards of city construction，to raise the public awareness of disaster prevention，to increase penalties for illegal sewage behaviors，to make plans and do regular exercises on city waterlogging emergency，to strengthen team building of various professional rescue，to improve the ability of the evacuation and intensive management of the crowds，to establish and improve the insurance system of city waterlogging disaster，and constantly improve the capabilities of city waterlogging disaster emergency management.

Key words：city waterlogging disaster;emergency management;city planning