馬波 梁東霞

摘 要：本文介紹了我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的概況，分析了儲(chǔ)備基地建設(shè)的必要性和重要性，著重探討了與戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)相關(guān)的資金來(lái)源、管理模式、儲(chǔ)備量監(jiān)控、石油動(dòng)用條件等方面的法律保障措施，并在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家石油儲(chǔ)備立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的相關(guān)法律建議。

關(guān) 鍵 詞：戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地；能源法律體系；保障措施；法制體系

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）06-0064-08

收稿日期：2015-01-09

作者簡(jiǎn)介：馬波（1976—），男，黑龍江人，法學(xué)博士，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地特邀研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)；梁東霞（1993—），女，廣東佛山人，廣東石油化工學(xué)院文法學(xué)院研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2013年度廣東省學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)課題“我國(guó)石油儲(chǔ)備法立法問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013WYXM0085；2014年度教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“霧霾治理視角下的能源效率監(jiān)管法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14YJC820041。

一、我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)概述

（一）戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的界定

所謂戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，“是指國(guó)家為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)及和平時(shí)期的突發(fā)意外情況，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)防需求而在平時(shí)有計(jì)劃地建立的一定數(shù)量的石油儲(chǔ)備，具體可分為政府儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備?！盵1]承擔(dān)著戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備任務(wù)的儲(chǔ)備基地，是石油儲(chǔ)備的物理載體與地理空間的核心區(qū)域。而所謂戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地，則是為了滿足國(guó)內(nèi)石油需求，保障國(guó)家能源安全，建立健全石油儲(chǔ)備體系，籌建的專門用于石油儲(chǔ)備的以儲(chǔ)油罐或地下巖鹽洞為主要儲(chǔ)備方式的地理空間區(qū)域。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)，有利于周邊區(qū)域內(nèi)的大型石化聯(lián)合項(xiàng)目和其他重大項(xiàng)目發(fā)展，有利于促進(jìn)基地附近土地的開(kāi)發(fā)和啟動(dòng)，也有利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)厥嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，當(dāng)然，也會(huì)帶來(lái)一些安全保障問(wèn)題。此外，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的建成還會(huì)對(duì)石油輸出國(guó)的政策制定、國(guó)際油價(jià)控制等方面產(chǎn)生重要的影響，因此，必須將其納入法制化的軌道之中。

（二）我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)從2000年發(fā)展至今，經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，現(xiàn)已形成一定的數(shù)量規(guī)模。其實(shí)，早在2001年，我國(guó)《石油工業(yè)“十五”規(guī)劃》就明確提出，“加快建設(shè)國(guó)家石油儲(chǔ)備體系（包括戰(zhàn)略和民用），到2005年儲(chǔ)備能力達(dá)到800萬(wàn)立方米”的要求?！赌茉粗虚L(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004-2020年）》（2004）則強(qiáng)調(diào)，“要高度重視能源安全，搞好能源供應(yīng)多樣化，加強(qiáng)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備建設(shè)，健全能源安全預(yù)警應(yīng)急體系?！薄秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011）也提出，“要合理規(guī)劃建設(shè)能源儲(chǔ)備設(shè)施，完善石油儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)天然氣和煤炭?jī)?chǔ)備與調(diào)峰應(yīng)急能力建設(shè)。”《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013）更是直接提出，“建成國(guó)家石油儲(chǔ)備基地二期工程，啟動(dòng)三期工程，推進(jìn)石油儲(chǔ)備方式多元化”的任務(wù)。因此，本著“盡快落實(shí)石油儲(chǔ)備方案，建立健全規(guī)章制度”的要求，國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃部署的國(guó)家石油儲(chǔ)備一期工程，自2004年開(kāi)始啟動(dòng)建設(shè)?！暗谝浑A段的國(guó)家石油儲(chǔ)備設(shè)計(jì)儲(chǔ)量為1.02億桶（1640萬(wàn)立方米，約合1400萬(wàn)噸）”，[2]分別由位于浙江鎮(zhèn)海、浙江舟山、山東黃島以及遼寧大連的四個(gè)儲(chǔ)備基地構(gòu)成。2006年10月，我國(guó)首個(gè)石油儲(chǔ)備基地——鎮(zhèn)海基地建成并交付使用，標(biāo)志著中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備真正拉開(kāi)帷幕。緊接著，第二期石油儲(chǔ)備基地建設(shè)在2008年底開(kāi)始啟動(dòng)，到2012年底也已經(jīng)基本完工，分別是鄯善石油儲(chǔ)備基地、獨(dú)山子石油儲(chǔ)備基地、蘭州石油儲(chǔ)備基地、天津石油儲(chǔ)備基地、錦州石油儲(chǔ)備基地、湛江石油儲(chǔ)備基地、惠州石油儲(chǔ)備基地、金壇石油儲(chǔ)備基地，這8個(gè)基地的總儲(chǔ)油能力達(dá)到1.69億桶（2680萬(wàn)立方米，約合2300萬(wàn)噸）。據(jù)《2012年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》（2013）測(cè)算，“2012年我國(guó)石油凈進(jìn)口量達(dá)2.84億噸，石油對(duì)外依存度達(dá)58%”。而截至2012年底，我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力則為1.41億桶，輸入與輸出之間還存在較大的差距，未來(lái)油氣供應(yīng)依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。值得注意的是，“雖然我國(guó)目前已確定分期建設(shè)國(guó)家石油儲(chǔ)備庫(kù)，但離戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的建立尚為時(shí)過(guò)早。”[3]此外，我國(guó)已建或在建的石油儲(chǔ)備基地還無(wú)法全面滿足石油企業(yè)生產(chǎn)和國(guó)家應(yīng)付突發(fā)事件的需要。因此，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)于2013初開(kāi)始組織建設(shè)第三期石油儲(chǔ)備基地建設(shè)。根據(jù)公開(kāi)資料顯示，“第三期山東日照和黑龍江大慶的石油儲(chǔ)備基地也已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)?！盵4]

二、推進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備

基地建設(shè)的必要性

（一）應(yīng)對(duì)國(guó)際石油供應(yīng)短缺的需要

根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）的最新預(yù)測(cè)，全球石油供應(yīng)將因中國(guó)對(duì)能源需求的增加以及歐佩克產(chǎn)量的下降而出現(xiàn)緊張局勢(shì)。盡管國(guó)際能源署表示，現(xiàn)在說(shuō)全球供應(yīng)緊張是否是長(zhǎng)期趨勢(shì)且會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲還為時(shí)過(guò)早，但是全球石油供應(yīng)情況確實(shí)不容樂(lè)觀。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)石油進(jìn)口量和消費(fèi)量正在不斷增加。2009年我國(guó)石油進(jìn)口依存度達(dá)到51.29%，2012年更是達(dá)到58%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際通常認(rèn)定的50%警戒線。根據(jù)《2012 年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)油氣對(duì)外依存度繼續(xù)上升，未來(lái)油氣供應(yīng)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。毋庸置疑，國(guó)際石油供應(yīng)的短缺勢(shì)必會(huì)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展帶來(lái)巨大的沖擊，為了有效應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的此種狀況，推進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)刻不容緩。當(dāng)石油供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重短缺的緊急情況時(shí)，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地投放的石油可以在較短的時(shí)間內(nèi)直接滿足市場(chǎng)對(duì)石油的需求，從而保障市場(chǎng)的有序運(yùn)行與政治穩(wěn)定。

（二）平抑石油市場(chǎng)價(jià)格的需要

21世紀(jì)是金融市場(chǎng)急劇動(dòng)蕩的時(shí)代，國(guó)際金融資本和投機(jī)資本的巨大套利空間使得國(guó)際石油價(jià)格暴漲暴跌越來(lái)越成為一種常態(tài)?！皣?guó)際石油期貨交易中，約有70%是屬于投機(jī)行為，每桶油價(jià)上漲10美元中其炒作因素就占6到8美元?！盵5]當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于持續(xù)高速增長(zhǎng)階段，預(yù)計(jì)未來(lái)對(duì)石油的需求只會(huì)有增無(wú)減，這帶來(lái)的直接后果便是，一旦國(guó)際石油價(jià)格產(chǎn)生劇烈波動(dòng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將受到巨大的沖擊。如果我們不能制定行之有效的應(yīng)對(duì)之策，則國(guó)際石油價(jià)格的急劇波動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成一定的消極影響。例如，2008年國(guó)際油價(jià)的瘋狂飆升，就給我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)帶來(lái)沉重的打擊。2009年1月6日，中國(guó)民用航空局副局長(zhǎng)楊國(guó)慶在全國(guó)民航工作會(huì)議上透露，“去年1月至11月全行業(yè)總計(jì)虧損39.5億元，航空公司虧損70.7億元。此外，油價(jià)上漲還將增加居民能源、燃料以及相關(guān)生產(chǎn)、生活資料的支出。據(jù)測(cè)算，油價(jià)上漲10%，天然氣、煤炭?jī)r(jià)格將分別上漲4.8%和1.4%，這將從多方面增加居民生活負(fù)擔(dān)?！盵6]2012年9月，美國(guó)政府為平抑石油價(jià)格，曾有計(jì)劃的釋放石油儲(chǔ)備，石油期貨價(jià)格隨即出現(xiàn)下滑，這一做法值得我國(guó)借鑒。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步加快戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，不斷提升國(guó)家石油儲(chǔ)備能力。當(dāng)出現(xiàn)國(guó)際油價(jià)劇烈波動(dòng)時(shí)，通過(guò)釋放儲(chǔ)備油阻擊國(guó)際原油期貨炒作，平抑油價(jià)，進(jìn)而減輕石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不利沖擊，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長(zhǎng)。

（三）完善能源法律體系的需要

石油儲(chǔ)備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一，為形成完備齊全的能源法律制度譜系，需要推進(jìn)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的法治化進(jìn)程。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，我國(guó)不斷加快能源立法的步伐，已經(jīng)初步建立起了能源法律體系。但有關(guān)石油儲(chǔ)備方面的立法卻幾乎為空白，急需解決儲(chǔ)備基地建設(shè)立法缺位與不到位的問(wèn)題?？v觀大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，均是立法先行，但我國(guó)卻尚未形成完整的石油儲(chǔ)備法律體系，這明顯不利于我國(guó)能源法治化的發(fā)展進(jìn)程。加強(qiáng)我國(guó)能源法制建設(shè)，離不開(kāi)制定有關(guān)石油儲(chǔ)備在內(nèi)的各項(xiàng)立法專項(xiàng)規(guī)劃，也離不開(kāi)有關(guān)石油儲(chǔ)備管理體制方面的制度安排。而戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，作為石油儲(chǔ)備系統(tǒng)不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一，更加需要完備的石油儲(chǔ)備法律、法規(guī)體系的支撐，從而為深化我國(guó)能源體制改革與法治保障提供制度動(dòng)力。

三、國(guó)外戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地

建設(shè)法律保障措施

在構(gòu)建本國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備項(xiàng)目的過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過(guò)立法來(lái)保障戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的建立。世界上大多數(shù)國(guó)家都在因第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)而引起的第一次石油危機(jī)之后，逐步認(rèn)識(shí)到石油儲(chǔ)備基地建設(shè)對(duì)國(guó)家安全的重要意義，開(kāi)始運(yùn)用立法工具引導(dǎo)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的實(shí)施，許多經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)予以借鑒。

美國(guó)是目前世界上最大的石油儲(chǔ)備國(guó)，主要由政府投資進(jìn)行石油儲(chǔ)備建設(shè)。美國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施的與石油儲(chǔ)備有關(guān)的法律、法規(guī)大致如下：1975年頒布的《能源政策與儲(chǔ)備法》（EPCA）、1976年頒布的《海軍油儲(chǔ)生產(chǎn)法》、1994年頒布的《美國(guó)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)中斷政策》、1998年頒布的《美國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備政策的國(guó)家聲明》、2005年頒布的《能源政策法》（EPACT）等。除此之外，還有“大約200條職能部門和研究機(jī)構(gòu)提出的具體措施建議，基本實(shí)現(xiàn)了從石油儲(chǔ)備的體系建立到流程設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略決策到具體實(shí)施都有法可依、有章可循?！盵7]根據(jù)美國(guó)《能源政策與儲(chǔ)備法》的規(guī)定，“戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地選址在墨西哥沿岸地理位置優(yōu)越的地區(qū)，均采用地下鹽穴儲(chǔ)備方式。”同時(shí)，基地的環(huán)境要求還必須符合《清潔空氣法》（1990）、《清潔水法》（1987）等一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)條例的規(guī)定。石油儲(chǔ)備基地的管理則由美國(guó)政府授權(quán)能源部負(fù)責(zé)，具體項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理則是通過(guò)能源部戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備項(xiàng)目管理辦公室進(jìn)行，該辦公室在每個(gè)石油儲(chǔ)備基地都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。石油儲(chǔ)備基地的日常維護(hù)、調(diào)試和管理等工作則外包給民間公司來(lái)完成。而有關(guān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的財(cái)政預(yù)算和資金來(lái)源，在《綜合預(yù)算調(diào)節(jié)法》及《內(nèi)政部和相關(guān)機(jī)構(gòu)撥款法》中作了較為詳盡的規(guī)定。儲(chǔ)備基地從建設(shè)儲(chǔ)庫(kù)、采購(gòu)石油到日常運(yùn)行管理費(fèi)用均由聯(lián)邦財(cái)政支付。聯(lián)邦財(cái)政設(shè)有專門的石油儲(chǔ)備基金預(yù)算和帳戶，基金的數(shù)量由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。因此，基地的收儲(chǔ)和動(dòng)用也完全由政府負(fù)責(zé)，并具有嚴(yán)格的動(dòng)用條件和程序?！澳茉床?、財(cái)政部以及白宮預(yù)算辦公室共同擬定收儲(chǔ)決策，由總統(tǒng)提出，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后委托能源部戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室通過(guò)市場(chǎng)化公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式組織實(shí)施。”[8]基地石油儲(chǔ)備的動(dòng)用則嚴(yán)格按照能源部制定的《標(biāo)準(zhǔn)出售條款》執(zhí)行，分為全面動(dòng)用、有限動(dòng)用、測(cè)試性動(dòng)用和輪庫(kù)四種方式。

日本目前共有10個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地。由于其國(guó)土四面環(huán)海，多火山地震的特殊地理環(huán)境，石油儲(chǔ)備基地采取了地面儲(chǔ)備、半地下儲(chǔ)備、海上儲(chǔ)備和地下洞穴儲(chǔ)備等多種儲(chǔ)備方式。能夠決定這些基地的收儲(chǔ)、動(dòng)用、儲(chǔ)備費(fèi)用及擔(dān)保等預(yù)算審定的是日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的資源能源廳，它代表政府對(duì)石油儲(chǔ)備實(shí)施決策權(quán)，負(fù)責(zé)制定石油儲(chǔ)備政策。日本的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法律體系由兩部分組成：一部分是1975年制定的，要求所有石油公司和石油進(jìn)口商在政府財(cái)政援助下進(jìn)行基礎(chǔ)儲(chǔ)備的《石油儲(chǔ)備法》；另一部分是《石油開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》和《石油公團(tuán)法》，1978年頒布的《石油公團(tuán)法》決定建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地。在日本對(duì)石油儲(chǔ)備體制管理模式進(jìn)行改革前，按照《石油公團(tuán)法》（1978）的相關(guān)規(guī)定，作為政府特別法人的日本石油公團(tuán)（JNOC）在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的指導(dǎo)下，承擔(dān)制定基地建設(shè)、石油儲(chǔ)備運(yùn)作計(jì)劃的職責(zé)，并且要對(duì)8個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備公司行使管理權(quán)。國(guó)家石油儲(chǔ)備公司則負(fù)責(zé)石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)與管理、基地的安全、設(shè)備操作、石油進(jìn)出庫(kù)等具體工作。石油公團(tuán)對(duì)基地的土地和所儲(chǔ)石油享有毋庸置疑的所有權(quán)，而儲(chǔ)備基地設(shè)施設(shè)備的產(chǎn)權(quán)則歸石油儲(chǔ)備公司所有。2004年，由于日本石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)的成立，石油公團(tuán)與金屬礦產(chǎn)事業(yè)團(tuán)合二為一，國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的管理事項(xiàng)權(quán)限隨之轉(zhuǎn)入“資源機(jī)構(gòu)”，由其在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的委托下對(duì)石油儲(chǔ)備進(jìn)行管理?！皣?guó)家石油儲(chǔ)備公司則轉(zhuǎn)變?yōu)槿坑擅耖g投資的操作服務(wù)公司，只負(fù)責(zé)基地的運(yùn)行管理，對(duì)設(shè)施不再擁有產(chǎn)權(quán)。”[9]政府還與“資源機(jī)構(gòu)”簽訂了《國(guó)家儲(chǔ)備石油管理委托契約》（2004年）和《國(guó)家儲(chǔ)備設(shè)施管理委托契約》（2004年），將石油儲(chǔ)備基地的土地、設(shè)施設(shè)備、石油全部收歸國(guó)有。根據(jù)《石油儲(chǔ)備法》和《石油公團(tuán)法》的規(guī)定，日本戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的資金來(lái)源主要是征收石油稅、政策支持以及政府扶持。“日本政府設(shè)立了石油專門賬戶，把針對(duì)原油、各種石油產(chǎn)品、石油氣以及液化天然氣征收的稅收全部作為石油儲(chǔ)備基金。同時(shí)，采取了財(cái)政投資和貸款的措施來(lái)保證石油儲(chǔ)備計(jì)劃的落實(shí)并在貸款、土地使用和稅收等方面對(duì)民間、國(guó)家石油儲(chǔ)備公司給予扶持?！盵10]日本將動(dòng)用石油儲(chǔ)備作為應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的最終手段，因而設(shè)定了非常嚴(yán)格的動(dòng)用手續(xù)。根據(jù)《動(dòng)用儲(chǔ)備手冊(cè)》的規(guī)定，動(dòng)用的第一順位是減少石油企業(yè)的法定儲(chǔ)備量，接著是動(dòng)用商業(yè)儲(chǔ)備，政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備是留到最后才動(dòng)用的。

德國(guó)從1965年開(kāi)始建立石油儲(chǔ)備系統(tǒng)，并先后制定了《石油產(chǎn)品儲(chǔ)備最低限量法》（1965）、《石油儲(chǔ)存法》（1975）、《石油及石油制品儲(chǔ)備法》（1978）等與石油儲(chǔ)備相關(guān)的政策法規(guī)。1974年制定的《能源安全保障法》，決定在平原的地下巖洞建立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地。1999年德國(guó)政府修改了《石油及石油制品儲(chǔ)備法》，決定由1978年成立的設(shè)有儲(chǔ)備基地部的石油儲(chǔ)備聯(lián)盟（EBV）承擔(dān)國(guó)家法定石油儲(chǔ)備任務(wù)。2000年，政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備正式取消。至上世紀(jì)末止，德國(guó)共建立了64個(gè)大型地下油罐，承擔(dān)著全國(guó)50%的儲(chǔ)備任務(wù)?；亟ㄔO(shè)伊始，儲(chǔ)備基地的資金完全來(lái)源于政府財(cái)政支出，不向企業(yè)和公民籌集。石油儲(chǔ)備聯(lián)盟（EBV）接管后，由于其法人機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而得不到政府資助，其費(fèi)用開(kāi)支只能通過(guò)銀行貸款（主要用于購(gòu)買石油和建設(shè)石油儲(chǔ)備設(shè)施）和會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)（日常維護(hù)費(fèi)用開(kāi)支）兩部分獲取。此外，根據(jù)《石油及石油制品儲(chǔ)備法》的規(guī)定，石油儲(chǔ)備聯(lián)盟儲(chǔ)備石油的動(dòng)用控制非常嚴(yán)格，輕易投放的情況幾乎不存在。只有在市場(chǎng)出現(xiàn)嚴(yán)重供應(yīng)短缺的情況時(shí)，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部才可以通過(guò)發(fā)布緊急投放法令動(dòng)用石油儲(chǔ)備，并對(duì)投放品種和數(shù)量作出了明確規(guī)定。

四、我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地

建設(shè)的法制保障

我國(guó)有關(guān)能源以及石油儲(chǔ)備方面立法主要有：《石油天然氣勘探、開(kāi)采登記管理暫行辦法》（1987）及其《實(shí)施細(xì)則》（1990）、《礦產(chǎn)資源法》（1986）、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》（2004年）、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》（2007年）、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》（2011）、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》（2011）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（2014）等極少數(shù)法律、法規(guī)，而專門針對(duì)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的政策法規(guī)則基本沒(méi)有，只有一部國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地第一期項(xiàng)目建設(shè)管理試行辦法》（2004）。但近年來(lái)，我國(guó)的能源立法工作也在逐步完善。例如，2007年底公布了《能源法》征求意見(jiàn)稿，而有關(guān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的政策文件數(shù)量也在逐年遞增。其中主要包括：《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2001年）、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2006年）、國(guó)家能源局、財(cái)政部《關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地運(yùn)行管理任務(wù)通知》（2009年）、《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013年）等，但顯然這些政策、規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要想我國(guó)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)能夠有效運(yùn)行，還必須為其提供更加有力的法律制度保障。

（一）基地選址的法律要求

基地選址工作的規(guī)范化、制度化以及法治化，是推進(jìn)基地建設(shè)的重要前提。我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)一期工程均建在沿海區(qū)域，而二期建設(shè)的8個(gè)基地則兼顧了沿海與內(nèi)地之間的均衡，三期的儲(chǔ)備基地則可能主要選址在內(nèi)陸地區(qū)。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的選址布局要綜合考慮多種因素，包括貨源充足量、安全系數(shù)、運(yùn)輸成本、地質(zhì)構(gòu)造等。沿海地區(qū)選址上受到青睞的主要原因是因?yàn)槠渚邆淞藢?duì)外進(jìn)口吞吐的運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)。作為戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地，“要求港口及周邊地區(qū)的交通運(yùn)輸條件良好，公路、鐵路、水運(yùn)及管道運(yùn)輸設(shè)施齊全，以利于儲(chǔ)備原油安全、快捷、經(jīng)濟(jì)的二次中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?！盵11]但選址沿海地區(qū)也有相應(yīng)的弊端，例如，沿海地區(qū)通常是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，易成為敵方發(fā)動(dòng)攻擊的首選，易受到嚴(yán)重破壞進(jìn)而影響國(guó)家的能源安全。因此，國(guó)家在選擇石油儲(chǔ)備基地時(shí)，應(yīng)該考慮向內(nèi)地?cái)U(kuò)散，形成適度均衡的布局模式。同時(shí)，內(nèi)陸地區(qū)本身也具備靠近大煉油廠、快速響應(yīng)等獨(dú)特條件?？傮w而言，國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)選址是一項(xiàng)全局性、戰(zhàn)略性的決策，涉及的因素很多。因此，必須對(duì)基地選址建章立制，制定一套完善的基地選址的決策機(jī)制、程序規(guī)范、乃至法律要求，并應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：選址工作的負(fù)責(zé)部門以及選址流程；選址地點(diǎn)的地質(zhì)條件符合國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備布局要求的具體標(biāo)準(zhǔn)；基地選址的程序符合規(guī)范；安全系數(shù)的等級(jí)劃分；確定地點(diǎn)后相關(guān)原油輸送管道和原油碼頭建設(shè)等配套設(shè)施的改進(jìn)，以及需要承擔(dān)的法律責(zé)任等。必須對(duì)基地選址工作的整個(gè)過(guò)程予以規(guī)范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開(kāi)透明，選址地點(diǎn)分布合理，選址后相關(guān)配套設(shè)施及時(shí)跟進(jìn)。

（二）儲(chǔ)備資金來(lái)源的法律依據(jù)

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)、維護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等需要投入巨額的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問(wèn)題。例如，日本《石油公團(tuán)法》（1978）規(guī)定：“國(guó)家石油儲(chǔ)備公司由石油公團(tuán)出資70%、民間出資30%成立，負(fù)責(zé)石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)、實(shí)施石油儲(chǔ)備的具體運(yùn)作，管理國(guó)家石油儲(chǔ)備基地。”而按照我國(guó)的石油儲(chǔ)備計(jì)劃，國(guó)家是主要投資者，一期工程四個(gè)基地總計(jì)60多億元的建設(shè)資金就是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的。根據(jù)《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地第一期項(xiàng)目建設(shè)管理試行辦法》（2004）規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室（簡(jiǎn)稱石油儲(chǔ)備辦），作為儲(chǔ)備基地項(xiàng)目的投資者，行使國(guó)家石油儲(chǔ)備出資人職責(zé)?！北M管儲(chǔ)備基地建設(shè)由國(guó)家財(cái)政包攬的做法具有一些優(yōu)點(diǎn)，但這無(wú)疑也會(huì)給中央政府帶來(lái)較為沉重的壓力，隨著三期工程建設(shè)的進(jìn)展，投入資金不足的問(wèn)題可能會(huì)制約基地建設(shè)的發(fā)展。我們認(rèn)為，隨著我國(guó)石油儲(chǔ)備基地一、二期工程的相繼完成，第三期基地建設(shè)的資金籌措可嘗試仿效日本與德國(guó)的資金來(lái)源多渠道化的做法，充分發(fā)揮國(guó)家、地方政府和企業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，對(duì)各方面費(fèi)用進(jìn)行細(xì)分，相應(yīng)由政府、社會(huì)、企事業(yè)單位共同承擔(dān)，尤其是針對(duì)各類石化企業(yè)及發(fā)電企業(yè)，要求必須承擔(dān)一定量的石油儲(chǔ)備義務(wù)，并由國(guó)家給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)然，政府的主導(dǎo)性是不會(huì)改變的?！拔覈?guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的主體是國(guó)家，儲(chǔ)備資金的來(lái)源主體也應(yīng)該以政府撥款為主。”[12]此外，在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)中還應(yīng)當(dāng)“充分依托當(dāng)?shù)刭Y源，并在招投標(biāo)進(jìn)行基地選址與設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理和基地管理者選擇的基礎(chǔ)上，通過(guò)各種法律合同對(duì)各方進(jìn)行約束，明確各方的責(zé)、權(quán)、利?！盵13]

（三）基地管理模式的法律訴求

石油儲(chǔ)備基地建設(shè)與管理，是一項(xiàng)“事關(guān)國(guó)家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點(diǎn)嚴(yán)格、建設(shè)周期較長(zhǎng)的系統(tǒng)工程?！盵14]要完成這樣的工程建設(shè)，沒(méi)有法律、法規(guī)的保障必然是不行的。例如，國(guó)際能源署（IEA）成員國(guó)家，為保證石油儲(chǔ)備建設(shè)的規(guī)范與順利進(jìn)行，毫無(wú)例外地都動(dòng)用了立法工具，做到法制建設(shè)先行，使儲(chǔ)備基地的管理模式有法可循，依法進(jìn)行。在我國(guó)，盡管針對(duì)基地建設(shè)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部已經(jīng)制訂了多項(xiàng)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，但這些文件主要是針對(duì)石油儲(chǔ)備項(xiàng)目的建設(shè)管理、招投標(biāo)及資金使用等方面，并未明確規(guī)定建成后儲(chǔ)備基地的組織機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)管理和運(yùn)行方式等內(nèi)容，這無(wú)疑將制約我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地生產(chǎn)運(yùn)行管理的有序進(jìn)行。隨著2008年國(guó)家石油儲(chǔ)備中心劃歸國(guó)家能源局管理，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心就成為我國(guó)石油儲(chǔ)備建設(shè)和管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即“代行國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，按照國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)計(jì)劃，負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)與運(yùn)行管理。”而根據(jù)國(guó)家能源局、財(cái)政部《關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地運(yùn)行管理任務(wù)通知》（2009）文件的精神，建成后的石油儲(chǔ)備基地的資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)、安全責(zé)任、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)均委托中石化、中石油、中化三大專業(yè)石油公司管理。換句話說(shuō)，由各大石油公司代為管理的委托生產(chǎn)運(yùn)行管理模式，就是仍由國(guó)家石油儲(chǔ)備中心履行出資人權(quán)利職責(zé)，對(duì)各石油儲(chǔ)備基地資產(chǎn)擁有使用、收益和處置權(quán)。而日常生產(chǎn)、設(shè)備維修等具體操作層面的經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)性工作，則在石油儲(chǔ)備中心監(jiān)管下，全部委托給具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力，并能夠承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的石油公司進(jìn)行專業(yè)化有償經(jīng)營(yíng)。正是由于這種委托生產(chǎn)運(yùn)行管理模式的受托主體不同，必然導(dǎo)致儲(chǔ)備基地的管理機(jī)制建設(shè)多樣化，這不僅不利于石油儲(chǔ)備中心監(jiān)管，也不利于儲(chǔ)備基地規(guī)范、高效、科學(xué)管理。同時(shí)，在這種管理模式下，亦缺少站在產(chǎn)權(quán)管理者的角度，從規(guī)范化、契約化等方面提供有效保障石油儲(chǔ)備生產(chǎn)運(yùn)行管理的法律、法規(guī)與規(guī)章制度，難以確保委托生產(chǎn)運(yùn)行管理的可操作性和資產(chǎn)安全，因此，有必要通過(guò)立法對(duì)此予以細(xì)化與明晰。

（四）基地石油儲(chǔ)備量的法律監(jiān)控

事實(shí)上，關(guān)于一個(gè)國(guó)家石油的“合理”儲(chǔ)備量到底多少才是“安全”的，并沒(méi)有一個(gè)明確的科學(xué)依據(jù)，因其受到諸如國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等多種因素的影響。如果僅僅從安全的角度出發(fā)，儲(chǔ)備規(guī)模當(dāng)然是越大越好；但如果從企業(yè)的經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，庫(kù)存越少、周轉(zhuǎn)越快自然是越好。因此，既要以保證國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，又要結(jié)合國(guó)家和地方政府的財(cái)政承受能力以及石油企業(yè)的實(shí)際情況，還要綜合考慮國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，只有這樣才能確定一個(gè)科學(xué)的、合理的儲(chǔ)備規(guī)模。筆者建議，在石油儲(chǔ)備規(guī)模的立法方面，在確保一個(gè)符合國(guó)情的基本儲(chǔ)備量基礎(chǔ)上，可以多制定一些彈性規(guī)定。在確定儲(chǔ)備規(guī)模后，則應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、合理的法律監(jiān)控機(jī)制，如“建立石油信息報(bào)告制度，完善石油統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)、采集渠道、采集網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”，[15]對(duì)儲(chǔ)備量依法加以嚴(yán)格監(jiān)測(cè)。

（五）動(dòng)用儲(chǔ)備石油的法律程序

儲(chǔ)備石油的動(dòng)用必須有一套嚴(yán)格的法律依據(jù)。例如，動(dòng)用的條件、動(dòng)用時(shí)的批準(zhǔn)手續(xù)、動(dòng)用后基地儲(chǔ)備量的補(bǔ)充等均需做出明確的法律規(guī)定。從美、日、德等主要石油進(jìn)口國(guó)的儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，動(dòng)用基地儲(chǔ)備石油的前提條件必須是在情況緊急的時(shí)候，而且一般應(yīng)有行政首長(zhǎng)簽署的動(dòng)用命令。至于何謂“緊急情況”，一般認(rèn)為應(yīng)符合如下標(biāo)準(zhǔn)，“一是可能出現(xiàn)石油供應(yīng)中斷的情況，如可能出現(xiàn)的美國(guó)對(duì)伊朗動(dòng)武導(dǎo)致的對(duì)我國(guó)原油供應(yīng)的中斷；二是可能對(duì)國(guó)家安全或國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成重大不利影響的情況，如在臺(tái)海危機(jī)深化，導(dǎo)致局部戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)的巨量石油消耗；三是事件的范圍和持續(xù)性具有危機(jī)的特征，如曾經(jīng)在廣東出現(xiàn)的大范圍‘油荒’情況。”[16]除此以外，嚴(yán)格限定儲(chǔ)備的動(dòng)用量也是至關(guān)重要的。只有全國(guó)進(jìn)入嚴(yán)重的石油供應(yīng)短缺狀態(tài)時(shí)，才可以全面動(dòng)用；國(guó)際原油市場(chǎng)出現(xiàn)動(dòng)蕩時(shí)，可以有限動(dòng)用；而為了測(cè)試之用時(shí)，可以采取演習(xí)性質(zhì)的動(dòng)用。

（六）基地安全的法律規(guī)范

火災(zāi)和爆炸是石油儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中最嚴(yán)重的不安全因素，石油儲(chǔ)備基地具有儲(chǔ)罐區(qū)、庫(kù)區(qū)、生產(chǎn)場(chǎng)所等多種危險(xiǎn)源，因此，有必要對(duì)基地安全作出專門的法律規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保基地的安全運(yùn)行?！笆蛢?chǔ)備庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到投入正常生產(chǎn)，需要通過(guò)設(shè)立安全審查、安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查、試生產(chǎn)備案、安全設(shè)施竣工驗(yàn)收等行政審批環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)全過(guò)程的閉環(huán)管理模式?！盵17]《國(guó)家原油儲(chǔ)備庫(kù)設(shè)計(jì)規(guī)定》（2004年）中亦明確規(guī)定，國(guó)家石油儲(chǔ)備基地是特級(jí)石油庫(kù)，其安全設(shè)計(jì)規(guī)定應(yīng)超過(guò)《石油庫(kù)設(shè)計(jì)規(guī)范》（2003），安全管理要求也必須比一級(jí)石油庫(kù)更為嚴(yán)格。所以，在最初儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)的時(shí)候，設(shè)計(jì)單位必須對(duì)儲(chǔ)備基地安全預(yù)警采取技防設(shè)計(jì)思路。同時(shí)，代管企業(yè)與國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家石油儲(chǔ)備中心也要對(duì)石油儲(chǔ)備基地公司進(jìn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門共同監(jiān)督、管理基地公司。顯然，做好石油儲(chǔ)備基地安全工作，離不開(kāi)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地安全體系的建立健全，離不開(kāi)各級(jí)石油儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)安全責(zé)任制度的監(jiān)督落實(shí)，更離不開(kāi)防范基地各類事故發(fā)生的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建立。

總體而言，世界各國(guó)都在普遍運(yùn)用法制手段保障戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，并積極探索石油安全儲(chǔ)備的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)體系，這給我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)也提出了新的要求?！皯?zhàn)略石油儲(chǔ)備的實(shí)施在我國(guó)已成定局，而法律是石油儲(chǔ)備戰(zhàn)略體制層面——制度層面的一個(gè)重要構(gòu)成要素?！盵18]換句話說(shuō)，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)作為一項(xiàng)涉及面廣、規(guī)劃性強(qiáng)，需要大量資金投入的系統(tǒng)工程，在大力推進(jìn)基地建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法治建設(shè)與評(píng)估機(jī)制。正如能源法專家楊解君所言：“現(xiàn)時(shí)代的難題，發(fā)展中的矛盾，無(wú)疑需要法律，也只能依托于法律來(lái)解決?！盵19]故此，我國(guó)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)唯有通過(guò)法律、法規(guī)明確規(guī)定基地建設(shè)、管理、資金、安全等運(yùn)行過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，才能最終形成一套系統(tǒng)的、優(yōu)良的、完備的石油儲(chǔ)備基地建設(shè)制度保障體系。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）