摘 要：違法建筑出租是我國(guó)當(dāng)前城市管理中的一項(xiàng)“頑疾”，久治不愈。隨著北京市城市住房?jī)r(jià)格的上漲，出租房屋成為利好行業(yè)。順義區(qū)違法建筑出租現(xiàn)象比較普遍，治理難度較大。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前違法建筑出租治理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出只有采取“疏堵結(jié)合”的執(zhí)法治理方式和“集成”執(zhí)法模式，統(tǒng)合執(zhí)法資源，形成打擊合力，才能有效治理這一“頑疾”。

關(guān) 鍵 詞：違法建筑;違法建筑出租;集成執(zhí)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.38 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）06-0084-07

收稿日期：2015-01-20

作者簡(jiǎn)介：常有有（1971—），男，甘肅天水人，北京市順義區(qū)委黨校副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、行政法學(xué)、政府法制。

違法建筑出租是我國(guó)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。過(guò)去由于法制不健全，管理不規(guī)范，執(zhí)法不嚴(yán)格，治理不持續(xù)，責(zé)任不到位，致使違法建筑出租的現(xiàn)象迅速蔓延，成為城市管理的一項(xiàng)“頑疾”。作為基層政府，在既有法律法規(guī)和規(guī)章的框架下，如何釋放法律所具有的張力，確保違法建筑出租治理行為規(guī)范、有序、有效，是當(dāng)前急需解決的難題。

一、北京市治理違法建筑出租行為的執(zhí)法依據(jù)梳理

以立法不完善、法律措施不足為由而懈怠執(zhí)法、消極執(zhí)法，是當(dāng)前基層執(zhí)法的通病。特別是在權(quán)力交叉執(zhí)法領(lǐng)域，權(quán)力的邊緣地帶成為行政執(zhí)法難以企及的空地。治理違法建筑出租行為是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，依法治理十分關(guān)鍵，而依法治理的前提是有法可依，因此，梳理現(xiàn)有立法規(guī)范就成為消弭消極執(zhí)法的關(guān)鍵。

（一）關(guān)于違法建設(shè)的查處

違法建設(shè)主要是指違反了土地管理、規(guī)劃管理、施工管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、電力管理、自來(lái)水管理等方面法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目或行為。從目前出臺(tái)的法律規(guī)范來(lái)看，涉及對(duì)違法建設(shè)行為查處的依據(jù)包括《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》、《消防法》、《電力法》等國(guó)家法律;《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《城市供水條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等國(guó)務(wù)院行政法規(guī);《建筑工程施工許可管理辦法》、《供用電監(jiān)督管理辦法》、《土地違法案件查處辦法》等國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章;《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》、《城市公共供水管理辦法》、《禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》、《建筑工程施工許可辦法》等北京市地方性法規(guī)和規(guī)章。

查處的執(zhí)法主體是規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、城管、公安消防、電力、水務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門(mén)。各行政管理部門(mén)可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，從各自的職權(quán)范圍分別查處不同階段的違法建設(shè)行為。規(guī)劃部門(mén)查處有規(guī)劃許可證卻未按許可證規(guī)定的許可內(nèi)容建設(shè)的城鎮(zhèn)違法建設(shè);城管部門(mén)查處沒(méi)有規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)違法建設(shè);建設(shè)部門(mén)查處違法施工;國(guó)土部門(mén)查處違法用地（含改變土地用途）;公安消防部門(mén)查處不符合消防要求的違法行為;電力主管部門(mén)負(fù)責(zé)查處私接或偷用電力的違法行為;水務(wù)部門(mén)查處私接裝或盜用自來(lái)水的違法行為;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府查處農(nóng)村違法建設(shè)。查處的具體手段包括罰款、拘留、沒(méi)收、查封現(xiàn)場(chǎng)、責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)、強(qiáng)制拆除等多種方式。

（二）關(guān)于違法建筑出租的查處

對(duì)違法建筑出租行為查處的法律依據(jù)主要是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《商品房屋租賃管理辦法》及北京市政府出臺(tái)的《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》等規(guī)章。查處的執(zhí)法主體包括公安、建設(shè)（房管）、工商、衛(wèi)生、城管等部門(mén)。公安部門(mén)負(fù)責(zé)查處房屋出租登記、變更、注銷(xiāo)手續(xù)及治安、消防、安全管理等方面的違法行為;建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)查處違法建筑、違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及改變房屋使用性質(zhì)等方面的違法行為;工商部門(mén)負(fù)責(zé)查處中介非法行為;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)查處出租房屋具有衛(wèi)生隱患的違法行為;城管部門(mén)負(fù)責(zé)查處改變房屋結(jié)構(gòu)等方面的違法行為。此外，人口計(jì)生、規(guī)劃、稅務(wù)、國(guó)家安全等行政管理部門(mén)也可在房屋租賃管理工作中按照各自職責(zé)履行相應(yīng)的查處職能。查處的手段包括罰款、沒(méi)收非法所得、行政拘留、強(qiáng)制執(zhí)行等方式。

（三）因房屋租賃產(chǎn)生的流動(dòng)人口管理方面違法行為的查處

查處的依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》、《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》、《暫住證申領(lǐng)辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》、《商品房屋租賃管理辦法》、《北京市外地來(lái)京人員戶(hù)籍管理規(guī)定》、《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》等。查處的主體是公安、人力資源和社會(huì)保障、工商、流動(dòng)人口管理服務(wù)中心（流管辦）等相關(guān)部門(mén)。公安部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人口暫住登記、違反治安管理秩序等方面的管理;工商部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人口工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理;人力資源和社會(huì)保障部門(mén)主要對(duì)外來(lái)人口就業(yè)等勞動(dòng)關(guān)系的管理;流管辦負(fù)責(zé)流動(dòng)人口與出租房屋管理信息工作等。查處的手段包括警告、罰款、沒(méi)收非法所得、責(zé)令限期離京、吊銷(xiāo)《暫住證》等。

從上述情況看，對(duì)違法建筑的出租行為，國(guó)家和北京市出臺(tái)的法律、法規(guī)和規(guī)章均系統(tǒng)地規(guī)定了執(zhí)法主體、執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式、執(zhí)法手段、處罰措施、執(zhí)法責(zé)任等內(nèi)容，建立了不同規(guī)范密切配合、不同職權(quán)縱橫交錯(cuò)、不同措施相互兼顧的法網(wǎng)體系，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)違法建設(shè)和違法建筑出租行為從源頭到末端的立體式打擊和處理。

二、違法建筑出租治理越治越亂的原因

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不管是城市管理還是房屋租賃，國(guó)家和北京市制定的法律制度無(wú)論是規(guī)范體系的嚴(yán)密度還是治理手段的覆蓋度，幾乎囊括了違法建筑出租的所有方面，基本上解決了“無(wú)法可依”的問(wèn)題。但是，違法建筑出租行為從未停止過(guò)，這說(shuō)明我們的行政執(zhí)法還存在諸多問(wèn)題，亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

（一）沒(méi)有解決好集成執(zhí)法與分散執(zhí)法的關(guān)系

治理違法建筑出租是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及城市管理很多方面不同性質(zhì)的行為，需要制定不同的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，這就必然出現(xiàn)同一問(wèn)題由不同執(zhí)法部門(mén)共同治理或集成執(zhí)法的問(wèn)題。按照法律規(guī)范系統(tǒng)性的要求，集成執(zhí)法應(yīng)當(dāng)整合各部門(mén)對(duì)某一種違法行為的不同規(guī)定，建立起行政權(quán)力統(tǒng)合運(yùn)用的機(jī)制，共同對(duì)違法行為作出處理。從治理違法建設(shè)的具體執(zhí)法活動(dòng)來(lái)看，雖然有個(gè)別部門(mén)相互溝通配合的情況，如規(guī)劃、國(guó)土、建委等部門(mén)，但總的情況則是各執(zhí)法部門(mén)間“自?huà)唛T(mén)前雪”甚至“有雪不掃”，“單打獨(dú)斗”成為執(zhí)法的常態(tài)。尤其在權(quán)力交叉的模糊地帶，行政執(zhí)法普遍存在著“躲避”、“推諉”、“閃身”、“視而不見(jiàn)”等現(xiàn)象，執(zhí)法缺乏主動(dòng)性。各自為政使得執(zhí)法部門(mén)間的工作不銜接、不配合，行政執(zhí)法難以形成合力，制約了執(zhí)法效能的整體性發(fā)揮。

（二）沒(méi)有解決好常態(tài)化管理與“突擊性”執(zhí)法的關(guān)系

“法令行則國(guó)治，法令馳則國(guó)亂?！盵1]可見(jiàn)法律的生命在于實(shí)施，良好的法律如果不實(shí)施則會(huì)成為一紙空文。從國(guó)家與北京市有關(guān)治理違法建筑出租的規(guī)定來(lái)看，執(zhí)法機(jī)關(guān)所期望的各種執(zhí)法措施已相當(dāng)完備，較為嚴(yán)密的法網(wǎng)亦能夠適應(yīng)城市精細(xì)化治理的需要，但從有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的執(zhí)法情況來(lái)看，執(zhí)法動(dòng)力不足造成了常態(tài)化管理的缺失，很多違法建筑就是在執(zhí)法部門(mén)被動(dòng)的、消極的甚至冷眼旁觀(guān)的心態(tài)下建起來(lái)了。很多執(zhí)法部門(mén)不習(xí)慣常態(tài)化管理方式，也有很多執(zhí)法人員不適應(yīng)常態(tài)化管理方式，認(rèn)為此種執(zhí)法方式費(fèi)時(shí)費(fèi)力，遠(yuǎn)不如“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、“突擊式執(zhí)法”、“集中式執(zhí)法”等方式效果明顯，于是日常監(jiān)管松散，不去盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)解決問(wèn)題，而是消極等待上級(jí)安排集中執(zhí)法。這種執(zhí)法的非常態(tài)化體現(xiàn)了目前執(zhí)法中的“懶政”問(wèn)題，是違法建筑出租行為的總病根。

（三）沒(méi)有解決好專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)關(guān)與社會(huì)力量的有機(jī)統(tǒng)合

“法律若沒(méi)有公眾的支持是絲毫沒(méi)有力量的”。理想的執(zhí)法狀態(tài)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的執(zhí)法與社會(huì)力量的有機(jī)統(tǒng)合。從全區(qū)執(zhí)法狀況看，仍存在著社會(huì)力量被偏廢的情況。執(zhí)法機(jī)關(guān)過(guò)分依賴(lài)自己手中的職權(quán)而忽視社會(huì)力量的配合，不去建立社會(huì)組織有效實(shí)現(xiàn)自我治理的機(jī)制，導(dǎo)致城市管理中執(zhí)法者因缺乏必要的過(guò)渡與緩沖而直接面對(duì)行政相對(duì)人的狀況，極易引發(fā)對(duì)立和沖突。由于忽視了與社會(huì)力量的主動(dòng)銜接，那些承擔(dān)一定職能的社會(huì)組織在社會(huì)管理中往往怠于作出不利于相對(duì)人的管理行為，行政執(zhí)法經(jīng)常“無(wú)依無(wú)靠”，嚴(yán)重制約了執(zhí)法力量的有效發(fā)揮。此外，在我國(guó)，社會(huì)治理才剛剛起步，社會(huì)組織還沒(méi)有建立起和執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合形成合力的良性機(jī)制，一個(gè)從發(fā)現(xiàn)違法行為、制止違法行為、處理違法行為、糾正執(zhí)法偏差、鞏固執(zhí)法成果到預(yù)防違法行為的完整鏈條必然因社會(huì)力量的制約在某一或幾個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷裂而減弱執(zhí)法效果。違法建筑之所以“野火燒不盡”，社會(huì)組織和市民沒(méi)有積極配合是其重要因素。

（四）沒(méi)有解決好拆違與拆違后動(dòng)態(tài)監(jiān)督的關(guān)系

違法建筑屢拆屢建，除了違建者追逐利益的沖動(dòng)和承租人巨大的住房需求，執(zhí)法者“一拆了事”的心態(tài)和執(zhí)法后動(dòng)態(tài)監(jiān)督的缺失是主要原因。大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法盡管能夠達(dá)到拆違的目標(biāo)，但卻以犧牲執(zhí)法行為的合法性（主體違法、程序違法）和合理性為代價(jià)，為后面的管理遺留了一大筆“爛賬”，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政管理“案結(jié)事了”的目的。對(duì)違法建設(shè)行為而言，拆除盡管意味著執(zhí)法行為的終結(jié)，但因執(zhí)行拆除所導(dǎo)致的其他問(wèn)題仍繼續(xù)存在，還需要行政權(quán)力的善后，所以，動(dòng)態(tài)的監(jiān)管措施必不可少，否則其必然還會(huì)死灰復(fù)燃。有關(guān)部門(mén)盡管形式上建立了日查日?qǐng)?bào)和巡查機(jī)制，但頻頻出現(xiàn)的違建房足以證明這些機(jī)制沒(méi)有得到嚴(yán)格落實(shí)。

三、根據(jù)違法行為樣態(tài)界定違法行為是治理行為合法的前提

違法建筑出租是由建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、發(fā)包、施工、竣工驗(yàn)收、裝飾裝潢、水暖電氣設(shè)施安裝、房屋出租等諸多環(huán)節(jié)中不同違法行為所聚合而成的一類(lèi)違法現(xiàn)象。在整個(gè)建設(shè)和出租過(guò)程中，違法行為互相牽連、交錯(cuò)和轉(zhuǎn)化，最終形成違法目的支配下的違法事實(shí)狀態(tài)。以往“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、“突擊式執(zhí)法”之所以未能取得實(shí)質(zhì)性效果的關(guān)鍵是未能對(duì)違法事實(shí)做精細(xì)化分析，理順違法事實(shí)背后所隱含的多重法律關(guān)系，用系統(tǒng)執(zhí)法去進(jìn)行治理。一個(gè)違法建筑從開(kāi)工到最終出租，期間分屬不同階段的違法行為有幾十種之多，怎樣對(duì)如此多的違法行為進(jìn)行行政處罰并體現(xiàn)法律的功能，就必須對(duì)違法行為的樣態(tài)進(jìn)行分析，即必須對(duì)違法行為的個(gè)數(shù)及各種形態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確界定，[2]否則，執(zhí)法中必然出現(xiàn)重復(fù)處罰、遺漏處罰等情況。

違法建設(shè)房屋并進(jìn)行出租，可以將其看作是一個(gè)目的和方法相互牽連的違法行為。違法建設(shè)是方法，出租房屋獲利是目的。在方法行為中包含了數(shù)十個(gè)可以獨(dú)立存在的違法行為，其中部分行為根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定可以獨(dú)立進(jìn)行處罰，而另外有些違法行為卻不具有獨(dú)立處罰的意義，即使那些行為由法律法規(guī)分別規(guī)定了獨(dú)立的處罰措施，也不能就此認(rèn)定為數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為而分別處罰，因?yàn)檫@些行為之間具有牽連性，相互之間并不獨(dú)立。有些行為要么是先前違法行為的必然后果，要么是實(shí)施后續(xù)違法行為的必要方法（手段），對(duì)這類(lèi)違法行為定性量罰最符合立法目的處罰，就是根據(jù)法理上主客觀(guān)相統(tǒng)一的要求和《行政處罰法》規(guī)定的“一事不再罰”原則的精神，應(yīng)當(dāng)擇一處罰較重的違法行為進(jìn)行定性并做出處罰，其他的違法行為應(yīng)當(dāng)被這一較重違法行為所吸收。①在目的行為中，出租人在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)反復(fù)實(shí)施的違法出租行為可視為一次違法行為，并給予一次性處罰。如果執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)其他主體也有非法行為的，也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處罰，不能遺漏其他違法者。此外，違法建設(shè)與非法出租盡管存在著牽連關(guān)系，但由于其分屬不同的法律范疇（違法建筑屬于行政法范疇，非法出租屬于民事法律范疇），因此應(yīng)分別處罰。

四、提高執(zhí)法效果的建議

違法建筑出租現(xiàn)象的產(chǎn)生是市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法制等多種因素綜合作用的結(jié)果，在我國(guó)城市房?jī)r(jià)高位運(yùn)行、住房保障體系尚不完善的情況下有其產(chǎn)生的必然性。違法建筑出租聚集著多方面的利益訴求，新老交織，十分復(fù)雜，解決不好必然引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。所以，治理違法建筑出租絕不能“一拆了事”，而是要兼顧各方，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、解決群眾合理訴求、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)等方面統(tǒng)籌考慮，從執(zhí)法為民，以人為本的要求來(lái)看，治理違法建筑出租應(yīng)當(dāng)“堵疏并用，以疏為主”。違法建筑出租是一個(gè)違反行政管理法律和民事法律的特殊行為，交織著行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，因此，不能采用行政執(zhí)法一種方式解決兩類(lèi)法律關(guān)系，要把解決租賃法律關(guān)系的“疏”與實(shí)施拆違的“堵”有效結(jié)合起來(lái)：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)定違法建筑，確定拆除的期限，然后予以公示;二是要大張旗鼓地進(jìn)行法律宣傳教育，讓承租人從安全性、違法性等方面認(rèn)識(shí)租賃違法建筑的危害性和無(wú)效性;三是用勸退、勸離等柔性執(zhí)法方式讓當(dāng)事人解除租賃合同，同時(shí)給承租人預(yù)留一定的搬離期，對(duì)承租人預(yù)付的超過(guò)租期的房租應(yīng)當(dāng)協(xié)助追回，讓其與非法出租人解除非法租賃合同;四是政府要加強(qiáng)社會(huì)保障制度的完善，努力化解違法建筑房屋出租背后的社會(huì)矛盾，一方面，政府應(yīng)加大對(duì)保障性住房建設(shè)的投入，大力推動(dòng)公租房、廉租房的建設(shè)步伐，逐步降低廉租房的戶(hù)籍準(zhǔn)入門(mén)檻，不斷擴(kuò)大住房保障制度的覆蓋范圍;另一方面，政府可以考慮在合理區(qū)位規(guī)劃建設(shè)一定數(shù)量的面向流動(dòng)人口和單身職工的租賃式公寓，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)微型多功能居住單元住宅，以滿(mǎn)足低收入人群的基本居住要求。這一堵一疏才是從根本上解決違法建筑出租問(wèn)題的關(guān)鍵，而對(duì)那些通過(guò)教育拒不解除合同的違法建筑出租的房屋，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法予以強(qiáng)制拆除。

鑒于以上幾個(gè)方面原因致使治理違法建筑出租效果不佳的實(shí)際，地方開(kāi)展打擊違法建筑出租行為時(shí)必須從提高執(zhí)法人員依法執(zhí)法的能力上下功夫，積極推進(jìn)行政體制改革，解決部門(mén)權(quán)力運(yùn)行中體制機(jī)制不順暢的問(wèn)題。從執(zhí)法的合法性和效率性考慮，政府不宜采用“聯(lián)合執(zhí)法”方式，也不宜搞所謂的大規(guī)模拆違“戰(zhàn)役”，在依法行政要求越來(lái)越嚴(yán)格的情況下，應(yīng)避免執(zhí)法違法。具體來(lái)說(shuō)，可以考慮從下面幾個(gè)方面提高執(zhí)法質(zhì)量：

⒈左右相得以消除各自為政造成的執(zhí)法縫隙。當(dāng)前，因法規(guī)競(jìng)合造成的同一違法行為觸犯不同法律規(guī)定的情況比比皆是，因此，應(yīng)統(tǒng)合執(zhí)法資源，開(kāi)展集成執(zhí)法，使各主體的能量得以最大限度地發(fā)揮，以更有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。左右相得就是對(duì)某一違法行為各執(zhí)法主體都有權(quán)力予以懲處時(shí)，違法行為侵犯的主要法益的監(jiān)管主體應(yīng)得到其他執(zhí)法主體的配合，在對(duì)違法行為樣態(tài)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，形成多層次、多樣化、立體性的違法行為懲處機(jī)制和完整的懲處措施有機(jī)體。左右相得的目的是集成執(zhí)法資源以彌補(bǔ)權(quán)力分工帶來(lái)的執(zhí)法縫隙，使違法行為無(wú)可遁形。實(shí)現(xiàn)左右相得：一是要執(zhí)法機(jī)關(guān)各司其職，對(duì)違法建筑出租過(guò)程中所有違法行為分別作出處理;二是從違法行為所侵犯法益的大小來(lái)確定主要的執(zhí)法主體和配合的執(zhí)法主體;三是要進(jìn)行違法行為樣態(tài)分析并以此為據(jù)對(duì)分別作出的處理決定進(jìn)行整合，形成體系化的處理措施。左右相得應(yīng)突出部門(mén)權(quán)力的有機(jī)合作，不搞無(wú)原則的“吸收”，用一個(gè)部門(mén)的執(zhí)法代替其他部門(mén)的執(zhí)法。

⒉內(nèi)外相助以消除政府權(quán)力有限造成的監(jiān)管空白。行政體制改革的總趨勢(shì)是政府權(quán)力的遞減，政府必然要將一部分權(quán)力讓渡出去，交給社會(huì)和市場(chǎng)，而正在發(fā)育的社會(huì)還無(wú)力全部承擔(dān)起政府讓出的權(quán)力，權(quán)力空檔正在形成。此外，政府權(quán)力即使寬泛也有空白地帶，權(quán)力不可能及于所有社會(huì)事務(wù)。這兩種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間都存在著權(quán)力雙向閉合流動(dòng)的機(jī)會(huì)，有可能實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與社會(huì)力量的親密合作。當(dāng)前，執(zhí)法機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”只身面對(duì)大量違法行為，就是沒(méi)有建立起政府和社會(huì)兩方面力量有機(jī)整合的機(jī)制。內(nèi)外相助意味著：一是政府應(yīng)推動(dòng)社會(huì)的自我治理。政府要不斷創(chuàng)造條件讓社會(huì)組織大量發(fā)育并成熟起來(lái)，使之具備自我治理的能力;二是政府應(yīng)以責(zé)任機(jī)制和必要的激勵(lì)機(jī)制讓社會(huì)甚至個(gè)體承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任;三是政府扶持社會(huì)探索建立起自我治理的模式和及時(shí)對(duì)社會(huì)履行責(zé)任的行為給予有效的回應(yīng)。只有這樣，政府權(quán)力運(yùn)行的空白才能得到較為恰當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)，才能充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)兩方面的力量，形成一張閉合的對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)控的權(quán)力之網(wǎng)，避免違法行為躲入行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力的陰影地帶。

⒊上下相成以消除權(quán)力縱向割裂造成的執(zhí)法盲區(qū)。實(shí)踐證明，不僅權(quán)力的橫向分割會(huì)造成執(zhí)法的縫隙，權(quán)力的縱向割裂也會(huì)造成執(zhí)法的盲區(qū)，這是立法不周延的結(jié)果。立法在配置權(quán)力時(shí)并非均衡地為上下級(jí)機(jī)關(guān)之間配置同樣的權(quán)力，而是根據(jù)管理事務(wù)的不同為不同層級(jí)的主體規(guī)定不同的權(quán)力，配置不同的執(zhí)法手段以應(yīng)對(duì)不同的情況。就農(nóng)村非法建設(shè)房屋的行為進(jìn)行法律分析，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)城管、規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)村工作、公安等部門(mén)“聯(lián)合執(zhí)法”進(jìn)行強(qiáng)制拆除行為缺乏法律依據(jù)，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)執(zhí)法卻明顯存在執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。解決這一矛盾的關(guān)鍵就是要“上下相成”，即必須把上下級(jí)政府之間的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行梳理，在窮盡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有執(zhí)法資源而無(wú)力解決強(qiáng)制執(zhí)行這一難題的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須學(xué)會(huì)“借法執(zhí)法”，利用上級(jí)政府部門(mén)具有的合法權(quán)力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。這是目前“聯(lián)合執(zhí)法”因缺乏執(zhí)法依據(jù)而備受詬病的情況下最好的辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用《消防法》的規(guī)定申請(qǐng)上級(jí)政府責(zé)成消防部門(mén)執(zhí)法，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和消防部門(mén)可以依據(jù)職權(quán)各自執(zhí)行強(qiáng)制拆除，增強(qiáng)執(zhí)法力度，消除執(zhí)法盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

⒋前后相繼以消除動(dòng)態(tài)監(jiān)管非連續(xù)所造成的違法行為的反彈。行政執(zhí)法是一個(gè)在法定程序控制下的完整過(guò)程，一般包括違法行為的發(fā)現(xiàn)、制止、處理、糾正、鞏固、預(yù)防等六個(gè)環(huán)節(jié)。這六個(gè)環(huán)節(jié)如果環(huán)環(huán)相扣組成一個(gè)閉合的良性運(yùn)行鏈，就能極大地提高執(zhí)法的效率。但是，這六個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同的執(zhí)法要素所組成，任何一個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)斷裂或留有縫隙，則執(zhí)法的整體性功能將很難集中體現(xiàn)出來(lái)。前后相繼形成閉合執(zhí)法路徑的思路告訴我們，必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程化管理，確定具體執(zhí)法流程，制定每一個(gè)環(huán)節(jié)必須遵守的業(yè)務(wù)規(guī)程和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，防止執(zhí)法責(zé)任不清，導(dǎo)致違法行為難以追究。采用不同環(huán)節(jié)不同執(zhí)法人員相互監(jiān)督的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)步步有監(jiān)督，環(huán)環(huán)有責(zé)任，件件有落實(shí)。只有這樣，執(zhí)法的完整鏈條才不會(huì)斷裂，違法行為反彈的情況才會(huì)消除。

⒌輕重相宜以消除執(zhí)法目標(biāo)與結(jié)果的失衡。行政處罰應(yīng)公正、公開(kāi)，罰當(dāng)其過(guò)，這是現(xiàn)代行政處罰的基本要求。處罰公正有利于增強(qiáng)處罰結(jié)果的可接受性，而罰當(dāng)其過(guò)則能不枉不縱，有利于打擊違法行為。行政執(zhí)法如果不能使違法者承擔(dān)比違法獲利更多的懲罰，就不可能做到根除違法行為，而且還會(huì)起到引誘他人違法的效果。在以前執(zhí)法中，對(duì)于違法建筑一律通過(guò)拆除的方式進(jìn)行處理，沒(méi)有對(duì)違法者作罰款、沒(méi)收等措施的處理，法律所規(guī)定的各種處罰措施沒(méi)有用夠用足，必然使違法者繼續(xù)產(chǎn)生利用違法建筑獲利的沖動(dòng)。輕重相宜就是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)必須徹查違法建筑的具體情況，包括非法建筑的具體年限、非法出租獲利的情況、違法建筑的危害程度等，由有關(guān)部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別認(rèn)定違法行為，在用夠用足法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的處理措施的前提下，對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)克服罰款“難執(zhí)行”的借口，毫不手軟地對(duì)違法行為人進(jìn)行罰款，要學(xué)會(huì)利用司法機(jī)關(guān)的力量執(zhí)行罰款。輕重相宜的關(guān)鍵是區(qū)別對(duì)待，只有對(duì)違法行為的情況做全面考察，才既能確保執(zhí)法的合法性、合理性，又能保證執(zhí)法效果的可持續(xù)性。

6.責(zé)罰相稱(chēng)以消除權(quán)責(zé)不清造成的躲閃執(zhí)法怪象。目前行政執(zhí)法中仍存在著出勤不出工，出工不出力，出力不出活，出活不出效，回避、躲閃、“打太極拳”等逃避職責(zé)的行為，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)了“法律愈密，執(zhí)法愈疏”的怪狀。消除執(zhí)法推諉的“躲貓貓”現(xiàn)象，就必須將執(zhí)法者“送”到執(zhí)法前線(xiàn)，力推責(zé)任倒逼，擠出執(zhí)法中的水分，讓消極懈怠無(wú)處藏身：一是梳理部門(mén)職責(zé)，建立執(zhí)法權(quán)力清單。權(quán)力交叉，職責(zé)不清是執(zhí)法懈怠的根本原因，各部門(mén)必須通過(guò)建立執(zhí)法權(quán)力清單及其運(yùn)行機(jī)制來(lái)消解執(zhí)法中的權(quán)力后撤問(wèn)題。通過(guò)列單、曬單、跟單、調(diào)單的方式做到家底清楚、陽(yáng)光透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、機(jī)制優(yōu)化?！八膯沃啤庇欣趫?zhí)法權(quán)力從被動(dòng)向主動(dòng)、從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)、從單一向復(fù)合、從平面向立體轉(zhuǎn)化，形成針對(duì)違法建設(shè)行為的多向度打擊網(wǎng)絡(luò)，將執(zhí)法的功能發(fā)揮到最大化;二是統(tǒng)籌執(zhí)法資源，建立并聯(lián)工作機(jī)制。傳統(tǒng)立法多以業(yè)務(wù)分工為基礎(chǔ)，人為割裂了國(guó)家行政職權(quán)的有機(jī)性和整體性，這種細(xì)密化分工無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前行政事務(wù)多樣化關(guān)聯(lián)的趨勢(shì)，因此，統(tǒng)籌行政執(zhí)法資源，從傳統(tǒng)串聯(lián)工作機(jī)制向并聯(lián)工作機(jī)制轉(zhuǎn)化，成為新時(shí)期執(zhí)法工作的重要思路。并聯(lián)不是簡(jiǎn)單的部門(mén)聯(lián)合，而是以權(quán)力的關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，找到不同權(quán)力職能的交叉點(diǎn)，建立體系性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，消除各自執(zhí)法對(duì)權(quán)力整體性的分解;三是落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，建立責(zé)任倒逼執(zhí)法效果的機(jī)制。執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)是確保執(zhí)法效果，防止執(zhí)法“變臉”的根本保障。雖然國(guó)家已確立了執(zhí)法責(zé)任制，但普遍存在的行政違法現(xiàn)象和執(zhí)法機(jī)關(guān)躲閃執(zhí)法的情況足以證明，原有執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制仍存在許多問(wèn)題。建立責(zé)任倒逼，可以防止執(zhí)法機(jī)關(guān)的消極行政行為，杜絕執(zhí)法過(guò)程中出工不出力的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)由責(zé)任不清、相互株連為特征的總體追責(zé)向責(zé)任明晰、各負(fù)其責(zé)的個(gè)體追責(zé)轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）