摘 要：具有中國(guó)特色的公眾參與形式——公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)面臨的主要問(wèn)題是如何進(jìn)行制度構(gòu)建。根據(jù)我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)問(wèn)責(zé)制度層級(jí)安排的重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在：一是回應(yīng)公眾對(duì)官員“權(quán)力行使”的監(jiān)督，建立地方黨政部門與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的溝通回應(yīng)制度;二是回應(yīng)公眾對(duì)官員“職業(yè)行為”的監(jiān)督，制定相關(guān)解釋條例，明確界定黨政官員個(gè)人的隱私權(quán)保護(hù)與公開監(jiān)督的邊界。

關(guān) 鍵 詞：網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé);社會(huì)問(wèn)責(zé);公眾參與活動(dòng)

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）06-0001-07

收稿日期：2015-04-15

作者簡(jiǎn)介：宋濤（1965—），男，安徽合肥人，深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓?wèn)責(zé)與公眾參與。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社科一般項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)發(fā)展及對(duì)公共管理影響研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11YJA630103;廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“公眾參與行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展及對(duì)公共管理影響研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GD10CGL17。

公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的制度構(gòu)建一直以來(lái)都是公眾參與發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，“參與的制度化是一個(gè)衡量公眾參與發(fā)達(dá)程度的重要指標(biāo)?！盵1]同時(shí)，也是擺在各個(gè)國(guó)家面前的一道難題，“公共管理者面對(duì)的真正問(wèn)題是力圖將公民參與制度化，因此，這是一個(gè)永恒的、持續(xù)的問(wèn)題……”[2]在上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)開始興起的公眾參與活動(dòng)中，制度構(gòu)建一直是我國(guó)公眾參與進(jìn)一步發(fā)展面臨的瓶頸。

公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)是公眾參與的形式之一。從2003年開始，隨著行政問(wèn)責(zé)制度的逐步建立，由公眾自發(fā)參與形成的一種問(wèn)責(zé)類型在十余年的漸進(jìn)發(fā)展中已經(jīng)形成了較大的社會(huì)影響，因此，對(duì)于公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建的研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于如何進(jìn)行公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的制度構(gòu)建，有觀點(diǎn)認(rèn)為：要制定國(guó)家層面的行政問(wèn)責(zé)法律予以指導(dǎo)，“目前行政問(wèn)責(zé)的立法位階不高、規(guī)定不一，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面制定行政問(wèn)責(zé)法或者行政問(wèn)責(zé)條例，統(tǒng)一行政問(wèn)責(zé)的基本原則、主要制度和基本程序等?！盵3]或者制定國(guó)家層面的公眾問(wèn)責(zé)法律，“應(yīng)在梳理整合現(xiàn)有的各項(xiàng)法律、規(guī)章和條例的基礎(chǔ)上制定一部公民問(wèn)責(zé)程序法，對(duì)公民問(wèn)責(zé)作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。”[4]建立國(guó)家層面的法律法規(guī)對(duì)公眾參與予以保障和指導(dǎo)，在研究公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)包括其他公眾參與形式的觀點(diǎn)中最具有代表性。本文認(rèn)為，雖然國(guó)家層面的法律制度構(gòu)建是公眾問(wèn)責(zé)制度發(fā)展的最終目標(biāo)，但不能將其作為整個(gè)發(fā)展過(guò)程的唯一或主要抓手。因?yàn)樽鳛橐环N公眾參與活動(dòng)形式，公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)有其自身的特點(diǎn)，如果僅從國(guó)家層面的法律制度去看待其制度發(fā)展，可能會(huì)將公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建和相關(guān)的法律制定都想得過(guò)于簡(jiǎn)單。

公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)在我國(guó)是新生事物，在國(guó)外則是一種較為成熟的公眾參與形式，被歸屬于社會(huì)問(wèn)責(zé)范疇。它是“一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)途徑，它通過(guò)普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)。”[5]社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化建設(shè)在國(guó)外已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此，本文在借鑒國(guó)外社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建的層級(jí)安排進(jìn)行了研究和探討。

一、社會(huì)問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建的基本思路

對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)有效模式進(jìn)行總結(jié)的研究者認(rèn)為，問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建必須從宏觀和微觀兩個(gè)層面入手。“宏觀層面必須由制度體系和程序作保障，確保政府部門對(duì)財(cái)政和績(jī)效的責(zé)任履行。微觀層面必須強(qiáng)調(diào)政府部門可問(wèn)責(zé)性，尤其是確保公眾有問(wèn)責(zé)的‘通道’和‘話語(yǔ)權(quán)’?！盵6]從世界范圍看，一個(gè)國(guó)家社會(huì)問(wèn)責(zé)制度的構(gòu)建需要考慮兩個(gè)方面的因素：一是必需考慮社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)展的階段因素，因?yàn)椴煌l(fā)展階段對(duì)制度內(nèi)容的需求不同;二是制度安排應(yīng)該有不同的層級(jí)，每個(gè)層級(jí)對(duì)應(yīng)社會(huì)問(wèn)責(zé)不同的發(fā)展階段。

對(duì)上述社會(huì)問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建判斷的基本邏輯是：過(guò)高層級(jí)的制度安排會(huì)脫離公眾參與活動(dòng)的實(shí)際需求，使制度虛置;過(guò)低層級(jí)的制度安排又無(wú)法適應(yīng)公眾參與活動(dòng)發(fā)展的需要，影響公眾參與活動(dòng)向更高階段發(fā)展。因此，可行的制度構(gòu)建是隨著公眾參與活動(dòng)發(fā)展階段逐漸升級(jí)，漸進(jìn)地構(gòu)建相對(duì)應(yīng)層級(jí)的制度安排的。在這個(gè)基本思路引導(dǎo)下，社會(huì)問(wèn)責(zé)應(yīng)將其制度構(gòu)建分為三個(gè)層級(jí)，由基層政府的溝通回應(yīng)制度、地方政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度和國(guó)家的法律制度三個(gè)方面所構(gòu)成。其主要內(nèi)容可以概括如下（見下表）。[7]

從世界范圍的社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)展過(guò)程看，在這三個(gè)層級(jí)的制度建設(shè)中，第一層級(jí)的政府基層部門回應(yīng)制度與第二層級(jí)的專門政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)制度因由政府部門進(jìn)行主導(dǎo)，其構(gòu)建相對(duì)較為容易;而第三層級(jí)的國(guó)家法律保障制度因?yàn)樯婕暗搅⒎ǔ绦?，其制度?gòu)建相對(duì)較為艱難?！皬氖澜绶秶纳鐣?huì)問(wèn)責(zé)制度化建設(shè)情況來(lái)看，雖然第一層級(jí)在許多國(guó)家已經(jīng)廣泛存在，達(dá)到了第二層級(jí)要求的國(guó)家也較為普遍，但實(shí)現(xiàn)了第三層級(jí)要求的國(guó)家卻十分稀少?！盵8]由此可見，在世界范圍內(nèi)，用法律制度保障公眾參與是該制度構(gòu)建的最終目標(biāo)，但法律的制定不可能一蹴而就，需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和各種利益的平衡。

從社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)展的過(guò)程看，法律制度的構(gòu)建并不是一件輕而易舉的事情。對(duì)于一種新的公眾參與形式的制度構(gòu)建，采用漸進(jìn)的、自下而上的發(fā)展路徑是可行的選擇。在地方政府自發(fā)的探索中，我國(guó)的等級(jí)問(wèn)責(zé)制度走的就是這種發(fā)展路徑，并且已經(jīng)積累了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)于國(guó)內(nèi)的公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建來(lái)看，由低到高的制度層級(jí)建設(shè)是一個(gè)能夠提供良好社會(huì)基礎(chǔ)和漸進(jìn)有序的、可行的選擇路徑。

二、公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)狀況及對(duì)制度構(gòu)建的需求

自2003年以來(lái)，在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)發(fā)展過(guò)程中，等級(jí)問(wèn)責(zé)和公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)是兩種較有代表性的問(wèn)責(zé)類型。等級(jí)問(wèn)責(zé)的主體是上級(jí)黨政部門或領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)責(zé)自上而下進(jìn)行，問(wèn)責(zé)機(jī)制清晰，其制度構(gòu)建從中央到地方都得到了較好的發(fā)展。公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的主體是社會(huì)公眾，與等級(jí)問(wèn)責(zé)的區(qū)別在于發(fā)起機(jī)制不同，在行政問(wèn)責(zé)發(fā)展過(guò)程中，公眾參與活動(dòng)雖是由公眾在對(duì)等級(jí)問(wèn)責(zé)觀察與借鑒的基礎(chǔ)上自發(fā)地參與后形成的，但其制度構(gòu)建目前還處于缺失的狀態(tài)。

我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)從一開始就處于松散、自發(fā)的狀態(tài)，但由于其順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展需要而獲得了快速發(fā)展，更由于在其發(fā)展過(guò)程中結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，因而體現(xiàn)出了自身的發(fā)展特點(diǎn)。一方面，從公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的參與主體看，參與者是以社會(huì)公眾的身份出現(xiàn)的，體現(xiàn)出了傳統(tǒng)的“公眾問(wèn)責(zé)”或當(dāng)前的“社會(huì)問(wèn)責(zé)”這一問(wèn)責(zé)類型的特點(diǎn)，即公眾作為問(wèn)責(zé)主體，就公共部門及其工作人員的工作績(jī)效及行為影響等內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)詢，并要求相關(guān)部門及人員給予回應(yīng)或做出正確的解釋，或承擔(dān)失責(zé)懲罰后果。另一方面，從公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)起形式看，又分為兩種明顯不同的問(wèn)責(zé)類型：一種是傳統(tǒng)的公眾依靠直接面對(duì)面質(zhì)詢的形式向黨政部門或黨政官員發(fā)起問(wèn)責(zé)，在屬性上與傳統(tǒng)的“公眾問(wèn)責(zé)”相同;另一種是公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向黨政部門或黨政官員發(fā)起問(wèn)責(zé)，在問(wèn)責(zé)發(fā)起機(jī)制與效果上具有自身的特點(diǎn)，體現(xiàn)出了“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)”自身的屬性及特征。本文使用的“公眾問(wèn)責(zé)”與“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)”概念即是在問(wèn)責(zé)形式上對(duì)應(yīng)兩者的區(qū)別，從參與主體上將這兩種形式的問(wèn)責(zé)活動(dòng)統(tǒng)稱為“公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)”。

已有的相關(guān)研究結(jié)果顯示，十多年來(lái)，公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)持續(xù)發(fā)展，在參與深度與參與效果上都顯現(xiàn)出了獨(dú)特之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

⒈公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)已成為重要的“異體”問(wèn)責(zé)類型。公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)并非是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程，其發(fā)展?fàn)顩r明顯分為兩個(gè)階段：2003年至2007年，國(guó)內(nèi)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)處于觀察和借鑒的發(fā)展初期，不僅問(wèn)責(zé)事件數(shù)量少，而且年度發(fā)展沒有持續(xù)性，發(fā)展?fàn)顩r不如等級(jí)問(wèn)責(zé);2008年以后，公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)進(jìn)入了持續(xù)和具有社會(huì)影響階段，問(wèn)責(zé)事件數(shù)量增加，問(wèn)責(zé)范圍擴(kuò)大，一些問(wèn)責(zé)事件產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，成為不同于等級(jí)問(wèn)責(zé)的一個(gè)重要的“異體”問(wèn)責(zé)類型。

⒉公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)彌補(bǔ)了等級(jí)問(wèn)責(zé)的不足。一種問(wèn)責(zé)類型在問(wèn)責(zé)內(nèi)容上可以從五個(gè)方面進(jìn)行檢驗(yàn)：行政決策、行政執(zhí)行、行政結(jié)果、權(quán)力行使、職業(yè)行為。等級(jí)問(wèn)責(zé)對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容的五個(gè)方面雖然都有涉及，但是集中度非常明顯，主要集中于由損害性“行政結(jié)果”所產(chǎn)生的事件。而公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)在對(duì)黨政官員的“權(quán)力行使”與“職業(yè)行為”的質(zhì)詢與監(jiān)督方面都發(fā)揮了較好的問(wèn)責(zé)作用，有效地彌補(bǔ)了等級(jí)問(wèn)責(zé)在這兩個(gè)方面的不足，起到了“異體”問(wèn)責(zé)作用。[9]

⒊以網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)為代表的公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)近年來(lái)得到了持續(xù)發(fā)展并產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。社會(huì)公眾作為問(wèn)責(zé)的發(fā)起主體，其參與具有獨(dú)立性，在與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)聯(lián)系起來(lái)后，公眾在網(wǎng)上設(shè)置議題和舉證的方式相比傳統(tǒng)的依靠個(gè)人向政府部門“呼喊”的方式，發(fā)生的最具實(shí)質(zhì)性的改變是擺脫了話語(yǔ)表達(dá)渠道和空間的限制。社會(huì)公眾以網(wǎng)民的身份參與問(wèn)責(zé)，使得網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)在發(fā)起問(wèn)責(zé)過(guò)程中具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和便利性，且較少受到黨政部門的干預(yù);同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的傳播效應(yīng)提升了質(zhì)詢與舉證的影響力，引起“圍觀”的范圍越大，問(wèn)責(zé)對(duì)象及相關(guān)部門面臨的壓力就越大，這也提高了舉證對(duì)象行為被調(diào)查處理的概率和效率。也就是說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)對(duì)于公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)發(fā)展和問(wèn)責(zé)效果實(shí)現(xiàn)都起到了極大的推動(dòng)作用。[10]

⒋對(duì)以網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)為代表的公眾參與活動(dòng)在制度構(gòu)建上予以引導(dǎo)，以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展。從目前的情況來(lái)看，應(yīng)多管齊下，從“培養(yǎng)問(wèn)責(zé)主體的社會(huì)意識(shí)，建立網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，加大問(wèn)責(zé)信息的公開和審查，發(fā)揮同體問(wèn)責(zé)的保障作用，加強(qiáng)被問(wèn)責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)”[11]等方面，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)。

從我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的影響力來(lái)看，公眾問(wèn)責(zé)或網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)從一開始就持續(xù)參與到了基層政府與地方政府的管理中，其質(zhì)詢范圍廣泛，公眾參與行政問(wèn)責(zé)的程度較深，主要集中于基層政府部門和地方政府部門在管理中存在的問(wèn)題，且對(duì)公共管理產(chǎn)生了較大的影響。我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)展階段及影響力顯示，公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)展已經(jīng)處于需要相關(guān)制度予以引導(dǎo)的階段。

三、公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建的層級(jí)安排

目前，我國(guó)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)展已經(jīng)處于參與程度較深的持續(xù)階段，那么，與之相對(duì)應(yīng)的制度構(gòu)建處于什么狀態(tài)呢？從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建內(nèi)容來(lái)看，雖然各級(jí)地方政府相繼推出了以政府部門行政首長(zhǎng)為主要對(duì)象的問(wèn)責(zé)制度，中央也公布了《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，但是，在中央和地方的問(wèn)責(zé)制度中，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象之間行政隸屬關(guān)系明確清晰，構(gòu)成了典型的黨政系統(tǒng)體制內(nèi)部的等級(jí)問(wèn)責(zé)關(guān)系，是上對(duì)下的問(wèn)責(zé)監(jiān)督。而公眾參與行政問(wèn)責(zé)活動(dòng)的制度構(gòu)建還處于缺失的狀態(tài)，這就要求政府部門要面向外部的問(wèn)責(zé)主體，構(gòu)建與之相適應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度。

對(duì)應(yīng)制度構(gòu)建的層級(jí)安排，根據(jù)國(guó)內(nèi)公眾參與問(wèn)責(zé)的發(fā)展?fàn)顩r，本文認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)展已經(jīng)到了需要制度予以引導(dǎo)的持續(xù)發(fā)展階段。為了與公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的問(wèn)責(zé)內(nèi)容特別是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)內(nèi)容相適應(yīng)，當(dāng)前公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建的重點(diǎn)內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一是回應(yīng)公眾對(duì)官員“權(quán)力行使”的質(zhì)詢，由地方政府探索并建立地方黨政部門的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)溝通回應(yīng)制度;二是回應(yīng)公眾對(duì)官員“職業(yè)行為”的質(zhì)詢，由國(guó)家相關(guān)部門進(jìn)行總結(jié)，制定相關(guān)規(guī)定，對(duì)黨政官員個(gè)人生活內(nèi)容的隱私權(quán)與公開性監(jiān)督的邊界予以界定。

⒈探索建立地方黨政部門與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的溝通回應(yīng)制度。這一制度是從制度構(gòu)建第一層級(jí)出發(fā)，以適應(yīng)公眾問(wèn)責(zé)尤其是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)對(duì)地方官員“權(quán)力行使”質(zhì)詢與監(jiān)督的需要。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)指向的對(duì)象主要是地方黨政部門官員，在問(wèn)責(zé)對(duì)象構(gòu)成中，主要有縣（局）級(jí)官員與科（局）級(jí)官員，因?yàn)檫@些官員在地方或基層部門工作，其工作內(nèi)容與公眾利益直接相關(guān)，他們?cè)凇皺?quán)力行使”方面的違規(guī)行為直接損害的是公眾利益，影響的是政府形象，以2013年發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)事件為例，公共權(quán)力的不當(dāng)行使（如云南省安寧市口罩實(shí)名制事件，貴州省貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)強(qiáng)迫學(xué)生扮特警參與強(qiáng)拆事件，湖南省湘潭縣27歲選調(diào)生升任副縣長(zhǎng)事件）或公共權(quán)力的濫用（河南省鄭州市“房妹”事件，湖北省襄陽(yáng)市官員兒子“吃空餉”事件，安徽望江縣團(tuán)委副書記任職資格弄虛作假事件），已經(jīng)成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)。公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)將這些問(wèn)題公開曝光，需要地方黨政部門嘗試建立強(qiáng)制性溝通回應(yīng)制度，即依據(jù)阿斯汀的“公民參與階梯”模式，避免“象征性參與形式”，以落實(shí)“公眾行使權(quán)力的參與形式”[12]作為基本原則，要求所涉及的政府部門及官員必須給予回應(yīng)，即在問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的初始階段予以解釋和解決，以化解矛盾，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力不當(dāng)使用的監(jiān)督。

在現(xiàn)有的地方黨政部門問(wèn)責(zé)制度中，問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)者是市長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，執(zhí)行的部門大多數(shù)是監(jiān)察局，均具有一定的權(quán)威。但正如前文所述，現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)制度是建立在等級(jí)問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)之上的，因而往往是在已經(jīng)產(chǎn)生了損害性結(jié)果之后的問(wèn)責(zé)，并非是針對(duì)公眾質(zhì)詢過(guò)程中所指向的問(wèn)題。因此，在公眾問(wèn)責(zé)的質(zhì)詢中，公眾指向的管理問(wèn)題尤其是在損害性結(jié)果還沒有產(chǎn)生時(shí)，由涉及質(zhì)詢的相關(guān)部門予以解釋和解決就顯得更為重要。例如：在“安寧市口罩實(shí)名制事件”中，昆明下轄的安寧市工商局曾下發(fā)通知，要求自2013年5月21日起，安寧范圍內(nèi)的口罩經(jīng)營(yíng)戶銷售各類口罩須執(zhí)行實(shí)名制購(gòu)買登記。公眾對(duì)此表示不解，在網(wǎng)上提出質(zhì)疑，猜測(cè)此舉或與引發(fā)爭(zhēng)議的昆明煉油項(xiàng)目有關(guān)，因?yàn)闊捰突鼐驮诎矊?，并曾引發(fā)了部分戴口罩市民的反對(duì)。在官方?jīng)]有回應(yīng)的情況下，2013年5月25日，微博平臺(tái)對(duì)此事的關(guān)注度陡然上升，出現(xiàn)輿論峰值，當(dāng)日晚，安寧市政府新聞辦發(fā)出通報(bào)稱，決定撤銷該通知。但對(duì)于為何會(huì)作出這樣的決策，官方媒體并無(wú)說(shuō)明。在這之后，又因媒體報(bào)道安寧市還禁止銷售白色T恤，對(duì)打字復(fù)印也要求實(shí)名登記，引發(fā)了新一輪輿論風(fēng)波，極大地?fù)p害了當(dāng)?shù)卣墓帕?。在這起事件中，如果有制度規(guī)定或者在網(wǎng)絡(luò)質(zhì)詢出現(xiàn)時(shí)就有政府部門給予解釋，或者政府部門在決定撤銷通知時(shí)給予解釋，就可能避免后期負(fù)面影響的產(chǎn)生，使行政問(wèn)責(zé)收到“前瞻性”的效果?？梢姡傻胤近h政部門探索并建立與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的溝通回應(yīng)制度，一方面可以適應(yīng)公眾對(duì)于“權(quán)力行使”質(zhì)詢的需要，另一方面也可以為形成專門的負(fù)責(zé)公眾參與事務(wù)處理的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

⒉制定相關(guān)解釋條例，對(duì)黨政官員個(gè)人生活內(nèi)容的隱私權(quán)與公開監(jiān)督的邊界予以界定。在法律制度不能盡快完善的情況下，可以由國(guó)家相關(guān)部門以“條例解釋”的形式對(duì)黨政官員個(gè)人生活內(nèi)容的隱私權(quán)與公開性監(jiān)督的邊界予以界定，這是從制度構(gòu)建第三層級(jí)出發(fā)，以適應(yīng)公眾問(wèn)責(zé)尤其是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)對(duì)地方官員“職業(yè)行為”監(jiān)督的需要。在現(xiàn)代社會(huì)，政府官員職業(yè)行為不僅關(guān)系到自身的品行和操守，也在一定程度上代表著其所屬的政府與政黨的形象，因而會(huì)受到法紀(jì)、道德的約束和社會(huì)各方面的監(jiān)督。以黨政官員的婚姻生活為例，近年來(lái)，公眾利用網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為，并期望舉報(bào)對(duì)象受到問(wèn)責(zé)處理，成為一個(gè)帶有中國(guó)特色的社會(huì)現(xiàn)象。公眾在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)活動(dòng)中，黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為的案例內(nèi)容體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是網(wǎng)絡(luò)舉證提供了便利性，增加了舉證對(duì)象腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率并會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)。針對(duì)黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為的舉報(bào)，公眾網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)方式從最初的“代理人”實(shí)名方式（如2008年“江蘇省徐州市區(qū)委書記‘一夫二妻’事件”）演變到后期的“第三方”匿名方式（如2010年“廣西來(lái)賓市煙草局長(zhǎng)‘香艷日記’事件”）和“當(dāng)事人”親身經(jīng)歷方式（如2013年“中央編譯局女博士網(wǎng)帖事件”），通過(guò)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)對(duì)相關(guān)事件的傳播及查處，產(chǎn)生了顯著的影響。二是隨著“艷照”、視頻、“親身經(jīng)歷”等內(nèi)容的不斷推出，網(wǎng)絡(luò)舉證充滿了更多的“娛樂”色彩和“轟動(dòng)效應(yīng)”，引起“圍觀”的范圍也越來(lái)越大，迫使管理部門不得不及時(shí)介入，使舉報(bào)對(duì)象腐敗行為被調(diào)查處理的概率和效率得到了提高。三是網(wǎng)絡(luò)在使個(gè)體或群體的話語(yǔ)權(quán)得到充分行使的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)言論也的確為參與者造謠、詆毀、發(fā)泄私憤提供了空間。

目前，有關(guān)黨政官員個(gè)人生活內(nèi)容的隱私權(quán)與公開性監(jiān)督的邊界還沒有明確的法規(guī)界定，就涉案的黨政官員來(lái)說(shuō)，一方面，因?yàn)樯婕盎橥獠坏赖碌母瘔櫬湫袨樵诠猜毼环秶鷥?nèi)被問(wèn)責(zé)處理，屬于公眾監(jiān)督的正常范圍，對(duì)于公眾的問(wèn)責(zé)行為必須予以鼓勵(lì);另一方面，就婚外不道德的腐化墮落行為形成的過(guò)程來(lái)看，也有其復(fù)雜性，如果舉報(bào)的“當(dāng)事人”從極端的報(bào)復(fù)目的出發(fā)，利用網(wǎng)絡(luò)的影響力任意放大對(duì)涉案官員甚至包括其家庭成員正常生活的“人肉搜索”，網(wǎng)絡(luò)舉證也有可能會(huì)走向非理性甚至傷及無(wú)辜。網(wǎng)絡(luò)舉證是一把“雙刃劍”， 追求過(guò)度的“娛樂”色彩與“轟動(dòng)效應(yīng)”并非是公眾監(jiān)督的正常走向。筆者認(rèn)為，從規(guī)范網(wǎng)絡(luò)舉證方式與內(nèi)容來(lái)看，目前尤其需要相關(guān)的法規(guī)清楚界定黨政官員個(gè)人生活內(nèi)容的隱私權(quán)與公開性監(jiān)督的邊界，在法律不完善的情況下，可以通過(guò)“條例解釋”的形式對(duì)相對(duì)成熟的內(nèi)容先予以規(guī)范解釋，之后再逐漸完善并為國(guó)家層面有關(guān)法律的制定打好基礎(chǔ)。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，一方面，利益格局和利益關(guān)系的調(diào)整激發(fā)了公眾利益表達(dá)的愿望和參與的需求;另一方面，“以程序和技術(shù)匱乏為特征的低制度化程度難以滿足公民日益增長(zhǎng)的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的制度需求，從而產(chǎn)生了各種以政府公信力受到挑戰(zhàn)為表象的公民參與制度危機(jī)?！盵13]制度缺失或虛置，既會(huì)對(duì)公眾參與的廣度和深度產(chǎn)生不利影響，也會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響，其基本邏輯源于亨廷頓在對(duì)戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中所發(fā)生的沖突現(xiàn)象進(jìn)行總結(jié)后所作的假定，即“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵14]公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)作為一種公眾參與形式，其在自發(fā)的發(fā)展中已經(jīng)達(dá)到了一定的參與深度，體現(xiàn)出了對(duì)于制度構(gòu)建的需求，但同時(shí)也要看到，公眾參與是一種由社會(huì)公眾自主參與到公共管理的活動(dòng)形式，自發(fā)性、松散性和實(shí)踐性是其發(fā)展初期的主要特征，如果沒有實(shí)踐的過(guò)程和實(shí)踐階段的檢驗(yàn)，制定的相關(guān)法律制度就容易虛置，并且法律制定本身是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，難于在短期內(nèi)完成。因此，可行性的制度構(gòu)建是隨著公眾參與發(fā)展階段的逐漸升級(jí)，漸進(jìn)地構(gòu)建相對(duì)應(yīng)層級(jí)的制度安排的。在公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的未來(lái)發(fā)展中，對(duì)應(yīng)其發(fā)展需求，有針對(duì)性地進(jìn)行制度內(nèi)容構(gòu)建與實(shí)施，尤其是鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，不僅有利于公眾參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)的有序發(fā)展，也會(huì)為其他公眾參與形式提供借鑒。

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