邢亞飛

八月中旬的一個(gè)下午，正值上海高溫，浦東聯(lián)洋社區(qū)境外人員服務(wù)站內(nèi)卻是涼爽宜人，美國(guó)人John正在辦理居留登記事宜。面對(duì)笑容可掬、操一口流利英文為他服務(wù)的涉外社杜小姐，他豎起大拇指連說(shuō)幾個(gè)“wonderful”，贊嘆服務(wù)站的工作高效便捷。

這是上海已有的33個(gè)境外人員服務(wù)站之一，也是全市最早設(shè)立的境外人員服務(wù)站，集住宿登記、人口管理、辦證咨詢、溝通交流、輿情收集等功能為一體，是上海和浦東面對(duì)日益增多的境外人員、為適應(yīng)建設(shè)國(guó)際化社區(qū)需求而采取的一項(xiàng)積極措施。

正是看到了上海日益深化開放后所帶來(lái)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，為響應(yīng)中央和市委要求，督促市政府依法加強(qiáng)對(duì)境外人員入出境、居留及就業(yè)方面的管理和服務(wù)，提高本市涉外事務(wù)管理依法行政水平，市人大常委會(huì)于今年開展對(duì)本市貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》情況的檢查，并于9月24日常委會(huì)第二十三次會(huì)議進(jìn)行審議。正如市人大常委會(huì)主任殷一璀在講話中所指出的，這是市人大常委會(huì)歷史上第一次就外事領(lǐng)域法律開展的執(zhí)法檢查，希望市政府以本次執(zhí)法檢查為契機(jī)，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)門意識(shí)，完善大外管工作體系；進(jìn)一步增強(qiáng)外事意識(shí)，提高“三非”管控力度；進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升境外人員出境入境便利水平，創(chuàng)新出入境管理措施，使上海涉外管理服務(wù)工作繼續(xù)走在全國(guó)的前列。

出入境工作事關(guān)國(guó)家安全、城市治理和對(duì)外開放，是檢驗(yàn)上海國(guó)際化和法治化水平的一項(xiàng)重要工作。隨著上海國(guó)際化大都市建設(shè)進(jìn)程的加快和具有全球影響力科創(chuàng)中心建設(shè)的大力推進(jìn)，本市出入境工作將面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)和更為繁重的任務(wù)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)涉外法律工作提出要求，指出要運(yùn)用法律手段化解社會(huì)矛盾、維護(hù)國(guó)家利益。從本次執(zhí)法檢查調(diào)研和審議情況看，本市出入境管理工作作為國(guó)家和上海全局工作中的重要內(nèi)容，有兩個(gè)重要關(guān)系值得深入研究。

管理VS服務(wù)

出入境管理法開宗明義第一條就指出，本法的立法目的在于“規(guī)范出境入境管理，維護(hù)中華人民共和國(guó)的主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放”。這也是法律執(zhí)行過(guò)程中需重點(diǎn)把握的內(nèi)容，即既要加強(qiáng)和規(guī)范出入境管理，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，也要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放?！肮芾怼焙汀胺?wù)”，是政府工作兩個(gè)永恒的話題，也是實(shí)踐中一直困擾、較難把握的一對(duì)關(guān)系。對(duì)出入境管理工作而言，正確處理好這對(duì)關(guān)系、平衡好兩者的“度”顯得更為重要。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管近年來(lái)本市出入境工作取得了良好成績(jī)，管理和服務(wù)水平不斷提高，但與上海建設(shè)國(guó)際化大都市和具有全球影響力科創(chuàng)中心的要求相比，諸多方面仍然不能滿足，一些難點(diǎn)問(wèn)題仍然需要市政府加強(qiáng)研究、著力破解。一方面，對(duì)境外人員聯(lián)動(dòng)管理水平仍有待提高，存在著管理水平不均衡、散居人員管理薄弱、缺少合力、信息不共享等問(wèn)題，特別是對(duì)外國(guó)人非法入出境、非法居留、非法就業(yè)等“三非”行為管控力度有待加強(qiáng)。據(jù)基層公安部門介紹，本市境外人員非法就業(yè)正出現(xiàn)新形態(tài)，已由最常見的不按規(guī)定辦理就業(yè)證演化出新的種類，如高星級(jí)賓旅館聘用持訪問(wèn)簽證的外國(guó)實(shí)習(xí)生、留學(xué)人員違反規(guī)定私自打工、外國(guó)青年邊旅游邊打工、外教機(jī)構(gòu)外籍教師隱性就業(yè)等，給查處帶來(lái)難度。另一方面，出入境管理服務(wù)水平仍有待提高。按照建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心要求，出入境工作要為上海吸引全球高層次人才提供便利，為此公安部已專門出臺(tái)12項(xiàng)出入境新政。要激發(fā)出這些新政的效應(yīng)，關(guān)鍵在落地，對(duì)此企業(yè)最有發(fā)言權(quán)。執(zhí)法檢查組在張江、自貿(mào)區(qū)與涉外企業(yè)座談時(shí)，企業(yè)人員坦言目前政策落地的“最后一公里”還需加強(qiáng)，某些出入境管理和服務(wù)仍缺少人性化，某些管理程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)過(guò)多。比如，境外人員辦理和變更居留就業(yè)相關(guān)證件的過(guò)程較長(zhǎng)，因更換工作單位需要變更居留證件登記事項(xiàng)時(shí)，需先赴人社局辦理“就業(yè)證工作單位變更”后再赴出入境管理局辦理“居留證件登記事項(xiàng)變更”，但“就業(yè)證工作單位變更”辦理時(shí)限為15個(gè)工作日，致一些境外人員無(wú)法按期完成居留許可變更登記。

所以，如何切實(shí)加強(qiáng)管理、深化服務(wù)，正確處理好兩者之間的關(guān)系，仍然是今后本市出入境工作的重要內(nèi)容。正如市人大常委會(huì)副主任鐘燕群指出的，既要發(fā)揮出入境管理在保障國(guó)家安全中的職能作用，使不該進(jìn)的人進(jìn)不來(lái)、該管的人管得?。挥忠?wù)于上海建設(shè)國(guó)際大都市和具有全球影響力的科技中心這一大局，寓管理于服務(wù)之中，以有形的、人性化的服務(wù)彰顯無(wú)形的管理效能，通過(guò)貼心、高效的服務(wù)吸引更多全球化人才，并通過(guò)他們向全世界生動(dòng)講述“中國(guó)故事”、“上海故事”。

政府VS社會(huì)

出入境工作是城市社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后必然出現(xiàn)的客觀需求，對(duì)由此給城市治理提出的新情況、新挑戰(zhàn)，政府及其相關(guān)部門和全體執(zhí)法人員都必須有充分認(rèn)識(shí)、積極應(yīng)對(duì)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理提出了明確要求，即既發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、又鼓勵(lì)支持社會(huì)各方參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。因此，首先要厘清政府與社會(huì)在境外人員管理服務(wù)中的權(quán)責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)政社分離，在加強(qiáng)政府治理的同時(shí)，更要發(fā)揮社會(huì)自身作用，對(duì)與境外人員居留、就業(yè)有關(guān)的各類企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織，要明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的管理和服務(wù)職責(zé)。比如，要切實(shí)重視對(duì)境外人員“三非”行為的管控和查處工作，對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)有預(yù)見、有預(yù)判、有預(yù)案，健全工作制度，切實(shí)保障城市安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定。要加快建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，做到全市上下左右全方位貫通，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)比對(duì)分析，提升管理效能。同時(shí)，借鑒國(guó)外移民管理經(jīng)驗(yàn)，抓住口岸、銀行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)制作外國(guó)人身份“一卡通”。在服務(wù)方面，要提高涉外法制宣傳針對(duì)性，編印多語(yǔ)種法律政策和權(quán)利義務(wù)告知書等一類的小冊(cè)子，在“中國(guó)上?！遍T戶網(wǎng)站和官方公眾微信平臺(tái)上開辟服務(wù)于在滬外國(guó)人的多語(yǔ)種網(wǎng)頁(yè)或欄目，便于境外人員了解相關(guān)法律政策和自身的權(quán)利義務(wù)，盡量避免非惡意違法行為的發(fā)生。要適當(dāng)增加境外人員服務(wù)站，對(duì)服務(wù)站所需要的涉外社工、涉外民警等力量，市區(qū)兩級(jí)公共財(cái)政可以適當(dāng)支持。

另一方面，更為重要的是，政府要通過(guò)創(chuàng)新制度，合理引導(dǎo)社會(huì)承擔(dān)自身職責(zé)，充分發(fā)揮社會(huì)力量在境外人員管理和服務(wù)中的積極作用。比如，在強(qiáng)化信息采集基礎(chǔ)工作過(guò)程中，要建立健全境外人員登記和檔案管理制度，明確涉及境外人員居留和就業(yè)的相關(guān)主體主動(dòng)申報(bào)的義務(wù)及其法律責(zé)任。在加強(qiáng)對(duì)散居境外人員管理中，將其納入全市實(shí)有人口管理系統(tǒng)和社區(qū)綜合治理體系之中，積極動(dòng)員社會(huì)力量共同參與，同時(shí)進(jìn)一步明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在境外人員管理和服務(wù)方面的職責(zé)，按照創(chuàng)新社會(huì)治理的要求，充分發(fā)揮社會(huì)自治、居民自治的作用。針對(duì)境外人員居留和就業(yè)管理難這一主要矛盾，創(chuàng)新設(shè)計(jì)針對(duì)各社會(huì)主體的責(zé)任追溯制度、擔(dān)保人制度、責(zé)任流轉(zhuǎn)制度及誠(chéng)信體系建設(shè)。

在向具有全球影響力的科創(chuàng)中心進(jìn)軍的偉大征程中，上海正以其海納百川的寬大胸懷迎接來(lái)自五湖四海的高層次人才。出入境管理法的實(shí)施和完善，必將推動(dòng)上海進(jìn)一步深化對(duì)外交往和對(duì)外開放，為進(jìn)一步提升上海建設(shè)的國(guó)際化、法治化水平提供堅(jiān)實(shí)的法制保障！