鄭瀟罡

城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重要工作，事關城市空間的合理布局和資源要素的科學配置，在城市發(fā)展中處于龍頭地位。一張好的規(guī)劃藍圖對一個區(qū)域的經濟社會發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略引領和先導作用。上海作為現(xiàn)代化的國際大都市，建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，落實嚴格的規(guī)劃管理，有利于充分利用土地資源，合理安排城市空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于推動“四個中心”建設等各項重點工作。

《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡稱《條例》）制定于2010年，條例總結了上海規(guī)劃管理工作的實踐經驗，在規(guī)劃管理的制度設計上既秉承城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法精神，又根據(jù)上海城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況有所創(chuàng)新，如確立了本市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的基本原則，對本市的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做了較大調整，提出了新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，構建了相應的體制機制，強調了規(guī)劃公眾參與和信息公開等等。同時，對一些行之有效的規(guī)劃立法原則和管理措施予以保留，如中心城“雙增雙減”的規(guī)劃原則，特定區(qū)域規(guī)劃的相關規(guī)定等。

2011年1月1日條例實施以來，各級政府圍繞“創(chuàng)新驅動發(fā)展、經濟轉型升級”的總體要求，適應資源環(huán)境“緊約束”的城市轉型發(fā)展新常態(tài)，把貫徹實施條例擺上突出位置，著力構建規(guī)范、科學、高效的規(guī)劃管理體系，著力健全科學編制、廣泛參與、民主決策、依法實施的規(guī)劃管理體系，著力強化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和實施保障，做了大量工作，努力提升上海規(guī)劃水準。

執(zhí)法檢查背景：兩個推動

根據(jù)2015年度工作要點，今年常委會對《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》貫徹實施情況開展執(zhí)法檢查，并在9月召開的常委會會議上聽取并審議了市政府相關工作報告和常委會執(zhí)法檢查報告。選擇在今年開展城鄉(xiāng)規(guī)劃條例執(zhí)法檢查，主要是基于兩方面的考慮。

一方面，推動政府部門更好地依法行政。十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。四中全會以來，從全國人大常委會開始，各級人大都加大了對法律法規(guī)實施的監(jiān)督檢查力度。開展執(zhí)法檢查，特別是對立法的重點、執(zhí)法的難點、群眾關注的熱點的執(zhí)行情況、社會反響進行全面的檢查評估，能夠推動各級政府部門更加嚴格地貫徹法規(guī)，進一步強化規(guī)劃法治意識，真正做到依法行政。

另一方面，推動政府更加科學地編制規(guī)劃。去年，本市召開的第六次規(guī)劃土地工作會議上，要求在今年完成新一輪城市總體規(guī)劃（2015-2040）編制工作，同時本市也在開展國民經濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制工作?？梢哉f今年是“規(guī)劃年”。通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的實施情況開展執(zhí)法檢查，也可以全面總結本市規(guī)劃編制、實施工作中經驗和不足，促進更加科學地開展規(guī)劃編制工作。

執(zhí)法檢查重點：緊扣法規(guī)條文

執(zhí)法檢查與專項工作監(jiān)督有一個重要的區(qū)別，就是執(zhí)法檢查應當緊緊圍繞法律法規(guī)的規(guī)定，針對法律法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題，針對執(zhí)法檢查工作的改進和法律法規(guī)的修改完善提出建議。因此，執(zhí)法檢查就要嚴格對照城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的規(guī)定，看一看法條如何，對一對貫徹實施情況如何，想一想執(zhí)法如何深入、立法如何完善。基于以上考慮，本次規(guī)劃執(zhí)法檢查共選擇了五方面的重點：1、各級政府部門貫徹落實條例的基本原則，加快本市城鄉(xiāng)一體化建設、推動經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，保障“雙增雙減”等主要工作的情況。2、本市各層次規(guī)劃（包括城市總體規(guī)劃，中心城分區(qū)規(guī)劃和郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃，中心城單元規(guī)劃和新城、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃，村莊規(guī)劃，黃浦江沿岸地區(qū)、蘇州河沿岸地區(qū)、佘山國家旅游度假區(qū)、淀山湖風景區(qū)等特定地區(qū)規(guī)劃）的編制、實施情況和存在主要問題，制定、調整、修改規(guī)劃是否嚴格按照法定程序。3、規(guī)劃工作中重視生態(tài)環(huán)境建設、加強歷史文化風貌保護、規(guī)范地下空間開發(fā)利用、保障公共安全和防災減災等情況。4、各級規(guī)劃部門的規(guī)劃管理工作。包括制定與法規(guī)相配套的規(guī)劃管理技術規(guī)范，嚴格依法行政、規(guī)范規(guī)劃許可工作、查處違法行為，對下級規(guī)劃部門的監(jiān)督檢查，建立全市統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、推動全市規(guī)劃信息共享等情況。5、推動規(guī)劃信息的公開透明，確保社會公眾參與相關規(guī)劃的編制、實施，保障市民知情權的情況。

執(zhí)法檢查方式：體現(xiàn)四個特點

代表性。充分發(fā)揮報名聯(lián)系城建環(huán)保委以及委員會組成人員聯(lián)系的市人大代表的作用，緊緊依靠代表，在征詢代表參與執(zhí)法檢查意愿的基礎上，邀請代表參加法規(guī)培訓、專題匯報、實地調研等各類活動，并鼓勵代表自行開展調研。委員會還定期向代表溝通執(zhí)法檢查工作進展情況，介紹檢查成果，聽取意見和建議。有60人次的市人大代表參與了調研活動。在委員會形成執(zhí)法檢查報告初稿后，還將有關情況向參與執(zhí)法檢查的代表進行了全面反饋和征詢意見，在報告中積極吸納代表的建議。

專業(yè)性。規(guī)劃法律專業(yè)性強、術語多。只有對法規(guī)條文熟悉，才能在檢查中找到問題癥結。為此，在執(zhí)法檢查啟動會上，執(zhí)法檢查組開展了專題培訓，組織部分常委會組成人員、市人大代表、區(qū)縣人大常委會負責同志等學習法律法規(guī)。事實證明，這一做法既了解了2010年城鄉(xiāng)規(guī)劃條例制定的背景、把握住了立法原意，也引導了執(zhí)法檢查組成員在檢查調研過程中聚集法規(guī)本身。在調研中委員會加強研討互動，組織座談研討，結合城市總體規(guī)劃（2015-2040）的編制工作，深入聽取社會各界，特別專家學者、專業(yè)部門、管理相對人的意見和建議。

聯(lián)動性。發(fā)揮市區(qū)人大工作聯(lián)動的優(yōu)勢，委托有關區(qū)縣人大常委會城建環(huán)保工委開展同步執(zhí)法檢查，對各區(qū)縣在規(guī)劃工作中遇到的一些比較突出的問題，共同開展實地調研。在市人大常委會副主任薛潮的帶領下，執(zhí)法檢查組分成三個小組，深入崇明、閘北、寶山、浦東、黃浦、金山、松江等7個區(qū)（縣）開展實地調研，組織10個區(qū)人大常委會進行了交流。通過這些活動，對本市規(guī)劃編制、實施、修改、監(jiān)督檢查等情況有了全面整體把握，甄別出一些共性的問題。

互通性。執(zhí)法檢查中通過座談研討，架起了不同政府部門、各個區(qū)縣溝通的橋梁，理清了思路、總結了經驗。同時，執(zhí)法檢查也是為了推動政府更好地依法行政。因此執(zhí)法檢查組及時將聽到的意見和建議進行梳理，向規(guī)劃部門多次反饋，將規(guī)劃部門的回復及時向有關部門、人大代表、單位企業(yè)進行了溝通，統(tǒng)一了思想，也提高了規(guī)劃意識和法律意識。