周言辰

2014年歲末，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同多個(gè)部委推出了七個(gè)重大工程包，項(xiàng)目主要集中在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，以突出調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板和增加公共品供給的效果。

政府推出的這些工程包將重點(diǎn)吸引社會(huì)資本特別是民間資本的參與。值得注意的是，政府還在近期發(fā)布的2014年版《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中，大幅松綁對(duì)投資的管制。

從“投什么”到“誰(shuí)來(lái)投”再到“怎么投”，中國(guó)政府希望通過(guò)對(duì)這一系列問(wèn)題的政策解答，打通投資阻礙，既穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增速又為調(diào)結(jié)構(gòu)提供助力。

早在2014年初，中國(guó)政府就已經(jīng)開(kāi)始嘗試以“列菜單”的方式拉動(dòng)民間投資。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年4月23日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)時(shí)，就為民間資本列出涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)設(shè)施等領(lǐng)域共80個(gè)項(xiàng)目的“投資菜單”，并承諾要讓市場(chǎng)“發(fā)動(dòng)機(jī)”更強(qiáng)勁有力。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心副主任潘建成表示，“投資菜單”的列出以及政府縮減投資核準(zhǔn)范圍、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的做法，將在拉升民間投資為增長(zhǎng)提供動(dòng)力的同時(shí)，避免加劇債務(wù)危機(jī)和產(chǎn)能過(guò)剩。此外，更多投資機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，將有望改變民間資本聚集于房地產(chǎn)市場(chǎng)并推高房?jī)r(jià)的現(xiàn)狀。

國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)李樸民介紹說(shuō)，挑選列入上述七大工程包的項(xiàng)目時(shí)，主要遵循四方面標(biāo)準(zhǔn)：一是選擇有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，增加公共服務(wù)產(chǎn)品供給的重大工程；二是選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義的重大工程，促進(jìn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；三是選擇符合“十二五”規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃要求，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重大工程；四是選擇具備一定工作基礎(chǔ)，能夠盡早推進(jìn)見(jiàn)效的重大工程。

消息顯示，目前，上述七大重大工程包已報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并下發(fā)文件?！安藛巍钡拇_定意味著如何讓消費(fèi)者能順利“點(diǎn)單”將成為政府下一步的工作重點(diǎn)。

從這七大重大工程包來(lái)看，政府推出的新一輪投資項(xiàng)目幾乎沒(méi)有一個(gè)指向產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，而是著力將投資向“補(bǔ)短板”和“惠民生”的角度引導(dǎo)，使“穩(wěn)增長(zhǎng)”的舉措，能夠兼顧“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“惠民生”要求。

以糧食水利重大工程包為例，政府近來(lái)將糧食倉(cāng)儲(chǔ)列入國(guó)家重點(diǎn)工程，并確定今明兩年建設(shè)糧食倉(cāng)儲(chǔ)1000億斤。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)貿(mào)司副司長(zhǎng)耿書海介紹說(shuō)，中國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十連增，2014年又是一個(gè)豐收年。國(guó)際糧價(jià)也比較低，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存大量增加，倉(cāng)儲(chǔ)能力嚴(yán)重不足。

耿書海透露，2013年中國(guó)糧食產(chǎn)量是1.2萬(wàn)億斤，商品糧大概是7200億斤，全國(guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)的有效倉(cāng)容是7718億斤，而實(shí)際上只有5000多億斤可以存糧，所以倉(cāng)容的缺口比較大。此外，現(xiàn)在糧食收儲(chǔ)設(shè)施比較老化，特別是南方現(xiàn)在一下雨，漏雨的比較多，估計(jì)現(xiàn)在40%是危老倉(cāng)庫(kù)，需要改造。

在這種情況下，糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施就是一塊必須補(bǔ)足的“短板”。而此舉在起到拉動(dòng)投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果外，也能發(fā)揮一石多鳥(niǎo)的作用：既能促進(jìn)農(nóng)民增收，防止農(nóng)民出現(xiàn)賣糧難，也可以建立國(guó)家儲(chǔ)備調(diào)控體系，增加各級(jí)政府儲(chǔ)備，保證國(guó)家糧食安全。

耿書海提醒說(shuō)，與1998年那一次全額由國(guó)家投資建設(shè)的方式不同，此次“補(bǔ)短板”將創(chuàng)新投融資方式，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投資建倉(cāng)。而具體吸引社會(huì)資本的模式，則是通過(guò)放權(quán)來(lái)?yè)Q取投資空間。

其一是通過(guò)放寬糧食收購(gòu)政策，給一些大企業(yè)政策性糧食收儲(chǔ)主體資格，以此換取其對(duì)糧倉(cāng)的建設(shè)。第二是與社會(huì)企業(yè)簽訂糧食倉(cāng)房租賃合同，以合同來(lái)?yè)Q取倉(cāng)容，就是“我給你存糧，你給我建倉(cāng)”，國(guó)家可以不花錢；第三是給一些社會(huì)企業(yè)政策性糧食的代儲(chǔ)資格換取倉(cāng)容。

除了“補(bǔ)短板”，“惠民生”也是新一輪投資的一個(gè)重要原則。以各方高度關(guān)注的霧霾為例，旨在讓“APEC藍(lán)”常駐的相關(guān)工程此番在多個(gè)工程包中都有所體現(xiàn)。

在生態(tài)環(huán)保重大工程包中，政府放入了重點(diǎn)行業(yè)大氣污染治理和清潔生產(chǎn)技術(shù)改造工程、燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保提升工程、余熱余壓利用工程、秸稈綜合利用工程等一大批內(nèi)容。

國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司司長(zhǎng)何炳光表示，據(jù)測(cè)算，通過(guò)重點(diǎn)工程的實(shí)施，到2015年中國(guó)將形成6000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能能力。

在清潔能源工程包中，政府放入了2014及2015年可開(kāi)工的26項(xiàng)西南水電和風(fēng)光電項(xiàng)目。在信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)工程包中，政府則提出優(yōu)先建設(shè)12條西電東送的輸電通道，降低京津冀、長(zhǎng)三角對(duì)本地發(fā)電的依賴，從而降低其污染物排放壓力。

國(guó)家能源局電力司司長(zhǎng)韓水透露，這12條通道中，有3條通道已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，其余的輸電通道也在抓緊做前期的工作，預(yù)計(jì)2015年將陸續(xù)開(kāi)工建設(shè)。據(jù)初步測(cè)算，這12條通道和新增7000萬(wàn)千瓦輸電能力已確保京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的用電需求，建成后每年可減少上述地區(qū)標(biāo)煤消耗約1億噸。

在解決“投什么”問(wèn)題的同時(shí)，政府先后發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2014年版《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以解決“怎么投”的問(wèn)題。

上述兩個(gè)文件的核心目的，是進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和潛力，穩(wěn)定有效投資，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)李樸民介紹說(shuō)， 2014年版的投資目錄的亮點(diǎn)可以概括為六個(gè)字：取消、下放、監(jiān)管。

一是“取消”，進(jìn)一步縮減核準(zhǔn)范圍，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控的15項(xiàng)內(nèi)容，由核準(zhǔn)改為備案；二是“下放”，此番共取消、下放38項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的兩次修訂，使得中央層面核準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)量合計(jì)減少約76%；三是“監(jiān)管”：進(jìn)一步注重事中事后監(jiān)管，建立健全縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

有的專家則將新的投資機(jī)制更為形象地概括為“更加內(nèi)外有別”和“更加內(nèi)外一致”。

所謂“內(nèi)外有別”，是指政府不把盈利前景、市場(chǎng)格局等內(nèi)部性條件作為核準(zhǔn)投資的依據(jù)，而是重點(diǎn)關(guān)注審核生態(tài)環(huán)境、公共利益、行業(yè)壟斷等外部性因素。

國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三介紹說(shuō)，政府核準(zhǔn)審查的內(nèi)容是企業(yè)投資的外部性條件，包括維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等內(nèi)容。像市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源，產(chǎn)品技術(shù)方案等等，這些歸納為項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)部性條件，這些條件的決策是由企業(yè)自主進(jìn)行。

他透露，不到一年時(shí)間，國(guó)務(wù)院兩次修訂核準(zhǔn)目錄，大幅地“取消”和“下放”，相信未來(lái)“備案”的范圍會(huì)越來(lái)越多，“核準(zhǔn)”的范圍會(huì)越來(lái)越少。

而“內(nèi)外一致”則是指政府縮小外商投資所面臨的限制，內(nèi)外資待遇在諸多領(lǐng)域正逐漸接近一致。

國(guó)家發(fā)改委日前公布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》修訂稿。與2011年版的現(xiàn)行目錄相比，此次新修訂的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，大幅縮減了限制類條目，從79條減少到35條；而且進(jìn)一步放開(kāi)外資股比限制，“合資、合作”條目數(shù)從43條減少到11條，“中方控股”條目數(shù)也從44條減少到32條。

值得注意的是，指導(dǎo)目錄中的限制類和禁止類領(lǐng)域是未來(lái)制定“負(fù)面清單”的主要依據(jù)。但目錄比負(fù)面清單增加鼓勵(lì)類，通過(guò)增值稅抵扣、關(guān)稅減免等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)在一些領(lǐng)域引進(jìn)外資。事實(shí)上，新目錄的鼓勵(lì)類項(xiàng)目涉及300余項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，遠(yuǎn)多于限制和禁止類目錄。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露說(shuō)，隨著新版目錄對(duì)汽車電子、起重機(jī)械、輸變電設(shè)備、名優(yōu)白酒、支線鐵路、地鐵、電子商務(wù)、土地成片開(kāi)發(fā)等備受關(guān)注的領(lǐng)域取消外資限制，內(nèi)外資待遇正在接近一致。

對(duì)于各方期待的負(fù)面清單，國(guó)家發(fā)改委外資司司長(zhǎng)顧大偉透露，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的管理模式，現(xiàn)在正在積極研究和推進(jìn)之中。目前中國(guó)跟美國(guó)開(kāi)展中美投資協(xié)定的談判，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是明年年初展開(kāi)負(fù)面清單的談判工作，這需要一個(gè)過(guò)程。

伴隨著解決“投什么”、“誰(shuí)來(lái)投”、“怎么投”問(wèn)題的一系列政策的推出，政府本輪投資組合拳已經(jīng)取得了一定的成效。

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史透露，從目前情況看，這項(xiàng)舉措進(jìn)展比較順利，比如鐵路，全年新開(kāi)工項(xiàng)目64個(gè)，完成投資8000億元人民幣，投產(chǎn)新線歷程7000公里，吸引社會(huì)投資700億元。中央確定的172項(xiàng)重大水利工程中，2014年計(jì)劃開(kāi)工的17項(xiàng)年底前都能開(kāi)工。

不過(guò)，要讓民間資本愿意投、敢于投，還有很多工作有待推進(jìn)。國(guó)家發(fā)改委在此前的一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民企進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資最大的障礙是各種“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”，最大的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自政府不守信，包括不履行合同義務(wù)、不兌現(xiàn)與項(xiàng)目有關(guān)的承諾、在合同之外增加義務(wù)。

潘建成也提醒說(shuō)，面對(duì)政府開(kāi)出的“菜單”，民資愿意“點(diǎn)單”的前提，是相關(guān)方面能夠把有效益、前景好、真正能帶來(lái)收益的項(xiàng)目對(duì)民企開(kāi)放，“不能說(shuō)好的留在壟斷行業(yè)，不是很理想的丟給民企”。他指出，在開(kāi)放項(xiàng)目的同時(shí)，政府還應(yīng)進(jìn)行充分的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示，并且不能有強(qiáng)制性行為。

一、糧食水利重大工程包：內(nèi)容主要涉及國(guó)家糧食安全保障工程、加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)以及完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的重大水利工程。

二、交通重大工程包：內(nèi)容主要涉及旨在加快公路、機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)江黃金水道等內(nèi)河高等級(jí)航道、中西部鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)工程。

三、生態(tài)環(huán)保重大工程包：主要涉及旨在推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，促進(jìn)污染物排放量顯著減少，有效緩解重點(diǎn)地區(qū)大氣污染，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量有效改善的相關(guān)工程。

四、健康養(yǎng)老服務(wù)重大工程包：主要涉及旨在加快健康服務(wù)體系建設(shè)，提升醫(yī)療服務(wù)能力，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)工程。

五、信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)工程包：該工程包主要有三方面內(nèi)容。一是加快國(guó)家新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)工程；二是將建設(shè)一批遠(yuǎn)距離、跨區(qū)輸電通道，基本滿足京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)2020年前的接受外來(lái)電力需要，以及水電基地、風(fēng)電集中開(kāi)發(fā)區(qū)跨區(qū)外送電力需要。三是加快油氣管網(wǎng)和儲(chǔ)存設(shè)施建設(shè)，保障油氣資源安全有效供應(yīng)。

六、清潔能源重大工程包：包括在2014及2015年可開(kāi)工的26項(xiàng)西南水電和風(fēng)光電項(xiàng)目。

七、油氣及礦產(chǎn)資源保障工程包：主要內(nèi)容是加快實(shí)施石油、常規(guī)天然氣、煤層氣、頁(yè)巖氣等勘探開(kāi)發(fā)和礦產(chǎn)資源保障工程。