嚴茂紅

摘 要： 加強教育涉外法律法規(guī)體系建設(shè)，是教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求?，F(xiàn)將中國大陸、香港與馬來西亞頒布的本土跨境高等教育的相關(guān)法規(guī)，從辦學屬性、準入門檻、審批權(quán)力、質(zhì)量評估等四個層面進行比較，進而對中國內(nèi)地的中外合作辦學相關(guān)法規(guī)建設(shè)產(chǎn)生四點啟示：將中外合作辦學屬性劃分為營利性和非營利性兩種；確立分類管理的思路，同時設(shè)置最低準入標準；整合目前合作辦學的審批權(quán)，既集中一部分審批權(quán)到專職部門，又下放一部分審批權(quán)給各高校；建立由政府部門、辦學機構(gòu)和社會組織形成的合作辦學質(zhì)量保障體系。

關(guān)鍵詞： 跨境高等教育 中外合作辦學 非本地課程 私立高等教育 法規(guī)比較

在經(jīng)濟全球化和教育國際化的時代背景下，跨境高等教育在世界各地發(fā)展很快。作為亞洲主要的跨境高等教育輸入國（地區(qū)），中國大陸、香港與馬來西亞在20世紀90年代相繼頒布國內(nèi)（地區(qū)）規(guī)范本土跨境高等教育的專門法規(guī)，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，香港的“非本地課程”與馬來西亞的“私立高等教育”已經(jīng)發(fā)展成為香港與馬來西亞開展本土跨境高等教育的國際名片，中國內(nèi)地的“中外合作辦學”在發(fā)展過程中卻出現(xiàn)“辦學屬性界定相互矛盾”[1]、“引進的高等教育資源質(zhì)量良莠不齊”[2]、“審批方式單一，審批效率低下”[3]和“重審批，輕監(jiān)管”[4]等問題。根據(jù)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，加強教育涉外法律法規(guī)體系建設(shè)，是教育事業(yè)蓬勃發(fā)展和教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求[5]。本文從中國大陸、香港與馬來西亞在本土開展跨境高等教育的實際情況出發(fā)，比較三者各自的相關(guān)法規(guī)，以期為中國內(nèi)地的中外合作辦學相關(guān)法規(guī)建設(shè)提供借鑒。

1.相關(guān)概念

聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)濟合作發(fā)展組織頒布的《保障跨國界高等教育辦學質(zhì)量的指導(dǎo)方針（中文版）》，將“跨國界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定義為：“在教師、學生、課程、機構(gòu)/辦學者跨越國家管轄邊界情況下開展的高等教育?？鐕绺叩冉逃砂ü?私立以及非營利和營利性辦學者開辦的高等教育。其模式多種多樣，既包括面對面的學習（也有多種形式，如學生出國留學和校園設(shè)在國外），也包括遠程學習（采用多種技術(shù)，包括電子學習）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本國（地區(qū)）疆域內(nèi)開展的跨境高等教育。

20世紀90年代，在本土跨境高等教育蓬勃發(fā)展的背景下，中國大陸、香港與馬來西亞立足規(guī)范和保證本土跨境高等教育的秩序和質(zhì)量，幾乎同時出臺了包含規(guī)范本土跨境高等教育的性質(zhì)、設(shè)立、審批、質(zhì)量評估等條款的法律法規(guī)。中國大陸于1995年頒布了《中外合作辦學暫行規(guī)定》，后又頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），“中外合作辦學”是指中國教育機構(gòu)與外國教育機構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構(gòu)的活動[7]。香港于1996年頒布了《非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》（以下簡稱《（規(guī)管）條例》），條例中涉及的“非本地課程”是指于香港進行的令學員獲頒授非本地資格的高等及專業(yè)教育課程[8]。馬來西亞于1996年頒布了《私立高等教育法》和《國家認證委員會法》，“私立高等教育”是指并非由政府建立或維持的教育機構(gòu)（包括《私立高等教育法》認可和注冊的大學、大學學院或大學分校）提供的高等教育或遠程教育[9]。

2.本土跨境高等教育相關(guān)法規(guī)的比較

2.1辦學屬性的比較

香港在加入WTO時承諾全面開放教育服務(wù)貿(mào)易，同時在制定本土法時將“非本地課程”認定為商業(yè)存在。《（規(guī)管）條例》中明確規(guī)定，制定本條例的目的是要防止未符合注冊準則的非本地課程在香港開辦，以保障香港消費者的權(quán)益。馬來西亞雖然在加入WTO時沒有承諾開放教育服務(wù)貿(mào)易，但是馬來西亞的本土跨境高等教育在實際運行中卻是按照商業(yè)屬性進行管理。馬來西亞《私立高等教育法》規(guī)定，外國高等教育機構(gòu)在馬來西亞開展跨境高等教育，必須在當?shù)刈砸患夜?，以公司的名義建立私立院校。

相比香港與馬來西亞從相關(guān)法規(guī)層面明確跨境高等教育辦學的商業(yè)屬性，中國內(nèi)地的合作辦學相關(guān)法規(guī)卻明顯表現(xiàn)為兩對矛盾：一方面，國內(nèi)法與國際法之間相互矛盾?！掇k學條例》規(guī)定：中外合作辦學屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分。中國大陸在加入WTO時已經(jīng)部分承諾開放教育服務(wù)貿(mào)易，中外合作辦學理應(yīng)屬于一種商業(yè)存在。另一方面，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)之間相互矛盾?！秾嵤┺k法》第28條規(guī)定：中外合作辦學機構(gòu)不得從事營利性經(jīng)營活動，同時《實施辦法》第31條規(guī)定：中外合作辦學者要求取得合理回報的，應(yīng)當按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行。這種相互矛盾的規(guī)定阻礙了中國大陸合作辦學的進一步發(fā)展。

2.2準入門檻的比較

香港《（規(guī)管）條例》在準入時特別強調(diào)兩點：一是境外教育機構(gòu)開展的課程在其本土應(yīng)該是得到承認的；二是在香港開設(shè)的非本地課程需采取必要措施保證和其在本土開設(shè)的相應(yīng)課程水平一致。香港教育局在官網(wǎng)上指出，要保障香港消費者免受低于標準的非本地高等及專業(yè)教育欺騙。馬來西亞《私立高等教育法》也規(guī)定，要想獲得私立高等教育機構(gòu)申請的成功批準，申請人需要做好充分的準備，能夠提供充足的教育設(shè)施、適當而有效的管理并且保障教育標準。所有私立院校只有達到權(quán)威機構(gòu)規(guī)定的最低標準，才可獲得證書、文憑和學位。

相比于香港與馬來西亞在準入門檻方面強調(diào)的“最低標準”，中國大陸合作辦學相關(guān)法規(guī)卻反復(fù)強調(diào)引進“優(yōu)質(zhì)教育資源”。筆者對“優(yōu)質(zhì)教育資源”存在兩點疑問：一是“優(yōu)質(zhì)教育資源”的判斷標準是什么？然而，相關(guān)法規(guī)卻沒有給出優(yōu)質(zhì)教育資源的可操作化的定義，這導(dǎo)致了中外合作辦學理論上引進的是優(yōu)質(zhì)教育資源，實際上引進的卻多為非優(yōu)質(zhì)甚至劣質(zhì)教育資源。二是“優(yōu)質(zhì)教育資源”的判斷主體是誰？顯然，判斷主體不能完全是政府，受教育者作為中外合作辦學的參與者和消費者，理應(yīng)享有教育資源的一次選擇權(quán)，對于那些質(zhì)量低下的和水準不夠的辦學項目，應(yīng)該通過受教育者的判斷予以淘汰。

2.3審批權(quán)力的比較

香港《（規(guī)管）條例》規(guī)定，非本地課程注冊處專門負責非香港地區(qū)高等及專業(yè)教育、培訓課程的登記注冊及日常管理事宜。香港學術(shù)評審局應(yīng)注冊處處長的要求提供專家評估意見，幫助處長決定是否批準注冊或豁免注冊。馬來西亞于2007年成立馬來西亞資質(zhì)管理局，負責集中審批境外高等教育的注冊申請。根據(jù)馬來西亞資質(zhì)管理局的法案，對于辦學成熟的高等教育機構(gòu)，如果申請機構(gòu)審核通過，在新設(shè)課程項目方面就將享有較大自主權(quán)，可以直接獲得資質(zhì)管理局的自動認證。

相比于香港與馬來西亞在跨境高等教育審批上強調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管，中國大陸合作辦學的審批卻表現(xiàn)為權(quán)力分散、政出多門，并直接導(dǎo)致行政效率偏低，追究責任困難。根據(jù)《辦學條例》的規(guī)定，中外合作辦學機構(gòu)的審批涉及國務(wù)院教育行政部門、地方人民政府和地方勞動行政部門。而統(tǒng)一的監(jiān)管審批便于掌握標準，增加審批的可比性和公平性，避免政出多頭、標準不一、部門界限不清、責任不明等問題的產(chǎn)生[10]。此外，香港開設(shè)的豁免課程與馬來西亞實施的自動認證也為中國大陸合作辦學的海量審批提供了啟示：再強大的審批機構(gòu)也難以承擔全國數(shù)千所高校不斷增長的中外合作辦學機構(gòu)和項目的審批工作，設(shè)計類似的豁免審批或自動認證既體現(xiàn)了尊重高校辦學的自主權(quán)，又避免了不必要的行政資源浪費。

2.4質(zhì)量評估的比較

香港《（規(guī)管）條例》規(guī)定，注冊課程和豁免課程舉辦者必須在每一學年結(jié)束后的6個月內(nèi)，或在課程注冊處處長容許的較長期間內(nèi)，向處長送交該學年或12個月期間的周年報告。香港學術(shù)評審局必要時可向課程主辦者及境外院校詳細了解課程運作情況并負責審核課程的周年報告，所有材料可供市民查閱。馬來西亞于2007年成立資質(zhì)管理局后，統(tǒng)一負責公立高校和私立院校的外部質(zhì)量評估。質(zhì)量評估的一個重要方法是項目持續(xù)審核，通過對學校實地考察走訪，確認其信息的準確性并形成最終報告，保證已評審的項目可以持續(xù)提高質(zhì)量，并規(guī)定所有材料可供市民查閱。

相比于香港與馬來西亞注重審批之后的持續(xù)性質(zhì)量改進和全民監(jiān)督評估報告和結(jié)果，中國大陸卻表現(xiàn)為“重審批、輕監(jiān)管”、評估信息不夠透明等問題。目前，中外合作辦學的質(zhì)量保障更多地體現(xiàn)在入口時的審批許可，相對輕視市場準入后的過程監(jiān)控和效果監(jiān)管，特別是對中外合作辦學的教學質(zhì)量保證及證書的認證工作等監(jiān)管力度不夠，使得中外合作辦學運作過程中出現(xiàn)的問題無法得到及時有效的關(guān)注和解決。另外，中國大陸有資質(zhì)對中外合作辦學進行評估的社會中介機構(gòu)還為數(shù)不多，現(xiàn)有的中央與地方的教育質(zhì)量保障機構(gòu)大多還未將中外合作辦學的質(zhì)量評估納入業(yè)務(wù)范圍[11]。

3.對中國大陸合作辦學相關(guān)法規(guī)建設(shè)的啟示

通過相關(guān)法規(guī)的對比發(fā)現(xiàn)，中國大陸現(xiàn)行的中外合作辦學相關(guān)法規(guī)存在辦學屬性界定不清晰、準入門檻設(shè)置不明細、審批權(quán)力劃分過于分散、質(zhì)量評估監(jiān)管不到位等問題，借鑒香港與馬來西亞的做法，中國內(nèi)地的合作辦學相關(guān)法規(guī)的建設(shè)應(yīng)該注意以下幾方面的問題：

一是將中外合作辦學屬性劃分為營利性和非營利性兩種。根據(jù)世界跨境高等教育的發(fā)展趨勢和普遍做法，營利性辦學機構(gòu)按照商業(yè)組織性質(zhì)處理，非營利性辦學機構(gòu)按照慈善機構(gòu)或相關(guān)組織規(guī)定對待。香港和馬來西亞將跨境高等教育都歸為商業(yè)存在，即營利性辦學機構(gòu)或項目。至于具體采取何種運作方式，自主權(quán)掌握在中外合作辦學機構(gòu)和項目主體手中，他們可以根據(jù)各自不同的辦學特點、性質(zhì)、目的，選擇合適的運作方式。

二是引進境外高等教育資源時，確立分類管理的思路，同時設(shè)置最低準入標準。對獨立設(shè)置的中外合作辦學機構(gòu)，應(yīng)強調(diào)和鼓勵與高水平大學的強強聯(lián)合；對高校內(nèi)的非法人設(shè)置的中外合作辦學機構(gòu)，應(yīng)鼓勵和支持雙方發(fā)揮學科優(yōu)勢，促進我方高校學科建設(shè)；對中外合作辦學項目，則應(yīng)進一步突出專業(yè)優(yōu)勢和課程設(shè)置方面的合作[12]。在引進合作院校、學科、課程等境外高等教育資源時，應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的最低準入標準，防止低層次、非優(yōu)質(zhì)的教育資源進入我國。

三是整合目前合作辦學的審批權(quán)，既集中一部分審批權(quán)到專職部門，又下放一部分審批權(quán)給各高校。結(jié)合我國國情并參考馬來西亞和香港兩地的做法，教育部也可以設(shè)立專門的中外合作辦學審批部門，統(tǒng)一歸口負責合作辦學的各項事宜。同時，賦予高校更多的辦學自主權(quán)和相應(yīng)的內(nèi)部管控中外合作辦學的權(quán)利，對與我國高水平大學合作舉辦的、納入全國招生計劃的中外合作辦學項目實行審批豁免程序[13]。

四是建立由政府部門、辦學機構(gòu)和社會組織形成的中外合作辦學質(zhì)量保障體系。首先，政府層面形成合力，明確宏觀管理職責，著力于法規(guī)的完善及標準的制定。其次，院校層面應(yīng)著力于構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系，側(cè)重對項目、課程、師資和教學過程加以保障。最后，社會層面通過專業(yè)中介機構(gòu)及社會參與，發(fā)揮社會監(jiān)督與管理的第三方保障作用。

參考文獻：

[1]易凌.中外合作辦學中面臨的法律問題及解決途徑[J].教育研究，2012（6）.

[2]林金輝.中外合作辦學中引進優(yōu)質(zhì)教育資源問題研究[J].教育研究，2012（10）.

[3]郭朝紅，江彥橋.我國對中外合作辦學監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與對策[J].高教發(fā)展與評估，2010（5）.

[4]陳大立.略論中外合作辦學監(jiān)管體系的建立[J].政法論壇，2013（2）.

[5]岑建君.完善教育涉外法律法規(guī)推進教育有序開放[N].中國教育報，2015-01-05.

[6]聯(lián)合國教科文組織中文網(wǎng)站.保障跨國界高等教育辦學質(zhì)量的指導(dǎo)方針（中文版）[EB/OL].[2014-12-10].http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001433/143349c.pdf.

[7]國務(wù)院.中華人民共和國中外合作辦學條例[EB/OL].[2014-10-10].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_861/200506/8644.html.

[8]香港律政司.非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例（第493章）[EB/OL].[2014-10-10].http：//translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA 94825755E0033E532/DFF2D85B7E33BF80482575EF000 F344B？ Open Document&bt=0.

[9]Ministry of Education Malaysia.Private Higher Educational Institutions Act 1996[EB/OL].[2014-10-10].http：//www.moe.gov.my/v/peruntukan-undang-undang.

[10]江彥橋，蔡盛澤，衛(wèi)懿.解讀《香港非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》[N].中國教育報，2002-12-11.

[11]張民選，李亞東，等.中外合作辦學認證體系的構(gòu)建與運作[M].高等教育出版社，2010（1）：78-79.

[12]林金輝，劉夢今.論中外合作辦學的質(zhì)量建設(shè)[J].教育研究，2013（10）.

[13]鄭海蓉，郭麗君.跨國高等教育輸入國質(zhì)量管控比較分析與啟示[J].現(xiàn)代大學教育，2014（6）.