向立力

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”?？梢?，完善的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，能夠?yàn)槌Ｎ瘯?huì)履行立法職責(zé)提供更好的專業(yè)幫助、智力支持。過去，在談及完善人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)問題時(shí)，理論界多聚焦中央層面，對(duì)地方層面的關(guān)注不足，本文選擇美國(guó)州層面參、眾兩院設(shè)立的立法輔助機(jī)構(gòu)作為比較對(duì)象，旨在為我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)完善提供一個(gè)比較的視角。雖然，美國(guó)聯(lián)邦制背景下州立法機(jī)構(gòu)與我國(guó)地方人大常委會(huì)存在很大差異，但其立法輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)置思路、工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)依然具有一定的借鑒意義。

一、立法輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)置

1、名稱。美國(guó)部分州的立法機(jī)構(gòu)（參、眾兩院）設(shè)有專門的立法輔助機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱不同，但基本能體現(xiàn)機(jī)構(gòu)的這一工作性質(zhì)。例如，內(nèi)華達(dá)州的立法顧問局（Legislative counsel Bureau，LSB），夏威夷州的立法參議局（Legislative Reference Bureau，LRB），新澤西州的立法服務(wù)委員會(huì)（Legislative Services Commission，LSC），德克薩斯州立法委員會(huì)（Legislative Council），馬里蘭州立法服務(wù)局（Department of Legislative Service， DLS）等等。

2、隸屬。機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系大致有兩種模式：（1）同時(shí)隸屬于參、眾兩院。這類立法輔助機(jī)構(gòu)分別由參議院和眾議院各指派數(shù)名議員組成委員會(huì)，作為服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組織，其下再設(shè)立若干工作部門。采取這種模式的州比較多，例如根據(jù)內(nèi)華達(dá)州法律規(guī)定，該州立法顧問局由參議院和眾議院各選任六名議員組成立法委員會(huì)（Legislative Council），再由其任命州立法顧問局行政長(zhǎng)官。夏威夷州、新澤西州也都采取此模式。（2）單獨(dú)隸屬于一院。即由參議院或者眾議院根據(jù)自己的需要獨(dú)自設(shè)立立法輔助機(jī)構(gòu)。例如俄克拉瑪州眾議院設(shè)有法律部（Legal Division），職責(zé)僅在于為眾議院議員提供法案起草、聽證會(huì)組織、法律研究以及其他與法律相關(guān)事務(wù)的幫助;同樣，在該州參議院內(nèi)也有委員會(huì)雇員（committee staff）來承擔(dān)這類工作，包括8名立法分析員（Legislative Analysts）和4名律師，他們被按照一對(duì)一或者一對(duì)多的形式分配給常任參議員，輔助其完成立法相關(guān)工作。（3）前兩種模式同時(shí)并行采用。例如德克薩斯州于1945年通過立法法案，設(shè)立了同時(shí)隸屬于參、眾兩院管轄的立法委員會(huì)（Legislative Council），同時(shí)，德州眾議院又設(shè)有研究部（House Research Organization， HRO），專門為眾議院及其議員提供立法等方面的幫助。此外，從政治立場(chǎng)看，盡管大部分州都明確由兩黨議員成立委員會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)立法輔助機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)本身都申明其提供的立法輔助活動(dòng)不帶有黨派立場(chǎng)。

3、組織架構(gòu)。采取委員會(huì)制的立法輔助機(jī)構(gòu)在總體架構(gòu)上分為兩個(gè)層級(jí)，處于第一層級(jí)的是由參議員和眾議員組成的委員會(huì)，是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)行集體議決制;處于第二層級(jí)的是辦事機(jī)構(gòu)，由專業(yè)人事組成，按照職能劃分為若干子部門，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。以新澤西州立法服務(wù)委員會(huì)為例，該委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由16名參、眾兩院跨黨派議員組成的委員會(huì)，辦事機(jī)構(gòu)是立法服務(wù)辦公室（Office of Legislative Services，OLS），執(zhí)行主任由前述委員會(huì)任命。辦公室下設(shè)立法咨詢部、立法預(yù)算與財(cái)務(wù)部、公共信息部、行政事務(wù)部、數(shù)據(jù)管理部、人力資源部以及審計(jì)辦公室。

二、立法輔助機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力

1、法定職責(zé)。州立法輔助機(jī)構(gòu)的名稱雖有差異，但其職責(zé)基本類同，即為立法機(jī)構(gòu)提供專業(yè)輔助。其核心職責(zé)是按照議員的政策思路幫助其起草法案（包括立法案、修正案）。在其幫助下，作為立法者的議員只需要提出一個(gè)關(guān)于立法的概括想法，其余的工作全部交由專業(yè)的立法輔助機(jī)構(gòu)完成。例如，馬里蘭州立法服務(wù)局每年應(yīng)兩院議員的要求，要起草各類新法案和修改法案3000余份，這些議案在經(jīng)相關(guān)提案議員首肯之前是保密的。從中也能進(jìn)一步看出，立法輔助機(jī)構(gòu)在專業(yè)上和政治上均對(duì)議員負(fù)責(zé)的職責(zé)定位。除了起草法案這一核心職能，立法輔助機(jī)構(gòu)還會(huì)針對(duì)特定立法事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)研，尤其針對(duì)法案起草過程中可能涉及的財(cái)政、公共政策問題等，也會(huì)應(yīng)其他州公共部門或者公民的提議組織進(jìn)行專門的政策研究。

有時(shí)，立法輔助機(jī)關(guān)也被允許組織開展一些與當(dāng)前立法議案并無直接關(guān)聯(lián)的研究工作，這可以被理解為對(duì)未來工作的籌備。另外，這些機(jī)構(gòu)所提供專業(yè)支持并不限于像我們直觀理解的法律知識(shí)，也包括必要的統(tǒng)計(jì)分析、財(cái)務(wù)分析等。

除了核心的立法服務(wù)工作之外，有的立法輔助機(jī)構(gòu)也承擔(dān)立法機(jī)關(guān)的日常行政工作，例如，立法議程的排定，立法文件登記和準(zhǔn)備，甚至也包括了公眾宣傳教育等等。

2、法定權(quán)力。由于立法輔助機(jī)構(gòu)并非州政府（行政、司法、立法）的組成部門，也不是立法機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)委員會(huì)，因此，其行使職責(zé)的法定效力不明確。為了解決這個(gè)問題，不少州都通過立法來明確立法輔助機(jī)構(gòu)在州政治活動(dòng)中的地位，經(jīng)過立法授權(quán)之后，立法輔助機(jī)構(gòu)開展工作的效力得到了認(rèn)可。例如，佐治亞州法律就明確將立法咨詢辦公室履行的法定權(quán)力定義為“類立法工作（similar legislative functions）”。比較來看，各州普遍規(guī)定的權(quán)力有：（1）“聽證權(quán)”（hearing），即通過邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ臋C(jī)構(gòu)、個(gè)人參加聽證會(huì)，發(fā)表意見，從而幫助立法機(jī)關(guān)形成關(guān)于立法議案的全面意見，這是立法輔助機(jī)構(gòu)運(yùn)用最為頻繁的權(quán)力。值得注意的是，有的州對(duì)聽證權(quán)給予了十分強(qiáng)勢(shì)的“保障”，立法明文規(guī)定，立法輔助機(jī)構(gòu)有聽證的需求時(shí)，任何人，包括行政機(jī)關(guān)的組成人員均不得拒絕參加。例如內(nèi)華達(dá)州法律就賦予立法咨詢局傳喚權(quán)（subpoena power）;（2）調(diào)閱資料權(quán)，立法咨詢局有權(quán)調(diào)取其認(rèn)為與立法相關(guān)的文件資料。（3）咨詢權(quán)，立法輔助機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出咨詢要求，而接到咨詢要求的部門則有提供咨詢意見的義務(wù)。例如，佐治亞州立法授權(quán)其立法咨詢辦公室（Office of Legislative Counsel）可以向州律師協(xié)會(huì)、州立大學(xué)法學(xué)院以及其他組織詢問專業(yè)意見。（4）其他。不少州授權(quán)立法輔助機(jī)構(gòu)對(duì)州法律進(jìn)行定期清理并提出修改意見，有的州還授權(quán)立法輔助機(jī)構(gòu)對(duì)政府發(fā)布命令的合法性進(jìn)行初步審查，提出意見。

三、比較得出的啟示

美國(guó)議會(huì)行使法定職責(zé)的主要方式是討論表決“立法案”，因此，任何公共政策內(nèi)容都會(huì)轉(zhuǎn)換為法案。因此，美國(guó)州議會(huì)的工作人員配置時(shí)，但凡設(shè)有立法輔助機(jī)構(gòu)的，該機(jī)構(gòu)的雇員數(shù)量就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他部門。我們?cè)诳创淞⒎ㄝo助機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系我國(guó)地方人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)（辦公廳、室）來進(jìn)行比較，而不是僅僅因?yàn)槠涿Q而將比較對(duì)象局限于各級(jí)人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)。在這個(gè)前提下，本文認(rèn)為美國(guó)州議會(huì)立法輔助機(jī)構(gòu)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)健全人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)具有以下啟發(fā)：

1、健全的常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是人大在立法活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。人大在立法活動(dòng)中的主導(dǎo)作用不是靠喊口號(hào)就可以發(fā)揮的，必須以高度專業(yè)的機(jī)構(gòu)為保障。內(nèi)華達(dá)州設(shè)立立法咨詢局時(shí)就明確指出，咨詢局的建立是為了使立法機(jī)構(gòu)在專業(yè)知識(shí)、調(diào)研能力等方面擺脫對(duì)行政部門的依賴，從而有獨(dú)立開展立法活動(dòng)的空間。這個(gè)道理對(duì)我國(guó)同樣適用，通過加強(qiáng)常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)圍繞立法項(xiàng)目獨(dú)立開展情況收集、資料分析以及專業(yè)研究的能力，將給常委會(huì)立法提供獨(dú)立的參考，自然有助于提升常委會(huì)在立法活動(dòng)中的主導(dǎo)作用。而由此引出的另一個(gè)問題是，在當(dāng)前我國(guó)各地相關(guān)立法中，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)大多集中在各種審議程序的組織環(huán)節(jié)，很少被賦予從實(shí)體上參與立法活動(dòng)的職權(quán)，例如組織調(diào)查、發(fā)表意見、預(yù)審議等。未來地方是否可以在這方面做些探索，將常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)充實(shí)、細(xì)化并法定化。

2、立法輔助工作大于“法律輔助”，是各項(xiàng)專業(yè)知識(shí)的綜合輔助。從美國(guó)各州立法輔助機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和工作職責(zé)看出，它們對(duì)立法機(jī)關(guān)提供的專業(yè)輔助的范圍大大超出了“法律輔助”，至少還包括財(cái)務(wù)、審計(jì)、社會(huì)調(diào)查，以及借助專家咨詢提供立法需要的任何專業(yè)輔助。鑒于此，我國(guó)在考慮加強(qiáng)地方人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)，是否也可以考慮安排法律之外的其他專業(yè)人士參與立法輔助工作，并讓一部分人從外部咨詢者向?qū)Ｂ毠ぷ髡哌^渡。

3、立法輔助工作要以起草法規(guī)草案為主要工作方式。美國(guó)各種立法輔助機(jī)構(gòu)建立之后，使得原先完全由議員承擔(dān)的立法工作被分解為“政治工作”與“專業(yè)工作”兩個(gè)部分。議員根據(jù)其代表的群體提出政治方針，立法輔助機(jī)構(gòu)則幫助將其轉(zhuǎn)化為法案文本，進(jìn)而由立法機(jī)關(guān)審議通過。這樣一來，議員的精力得以集中到其擅長(zhǎng)的政治工作中，而不因?yàn)槠鋵I(yè)知識(shí)的欠缺而影響其在政治工作中的話語權(quán)。我國(guó)地方人大立法活動(dòng)中，由人大代表、委員主導(dǎo)起草法規(guī)草案的比例低，一直是理論界提出批評(píng)建議較多的現(xiàn)象?？陀^來說，代表、委員的專業(yè)知識(shí)與工作經(jīng)歷確不支持由其獨(dú)立起草法規(guī)草案，即使勉強(qiáng)為之，也會(huì)因?yàn)橘|(zhì)量不高而難以進(jìn)入立法實(shí)質(zhì)階段。對(duì)比美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，未來可否嘗試地方常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)接受代表、委員的委托承擔(dān)法規(guī)草案工作，并逐步將這種方式確立為法案產(chǎn)生的主要工作模式。

了解和借鑒美國(guó)州議會(huì)立法輔助機(jī)構(gòu)的前提，是清醒認(rèn)識(shí)到西方議會(huì)制度巨大的局限性，資產(chǎn)階級(jí)憲法和法律宣布的政治自由、民主制度，最主要的目的是使廣大無產(chǎn)者能夠擺脫封建勢(shì)力給他們帶來的人身依附關(guān)系和半依附的社會(huì)地位，能夠“公平”、“平等”、“自由”的受剝削。我們可以了解西方在立法活動(dòng)組織上的經(jīng)驗(yàn)，但不是唯西方論，提高立法質(zhì)量的根本依然是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。