壽東來

十八屆四中全會《決定》指出：“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！鄙虾Ｗ鳛樘卮笮蛧H化城市，推進(jìn)基層治理法治化，對鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、加快法治上海建設(shè)、回應(yīng)群眾期待，具有重要意義。法治要真正融化于基層治理體系、內(nèi)化于基層干部思維理念、轉(zhuǎn)化為基層組織運作機(jī)制，需要長期艱苦努力。人大如何在其中發(fā)揮獨特作用，值得研究。筆者試結(jié)合基層掛職經(jīng)歷，談些粗淺想法。

一、對基層治理法治化、基層組織與基層政權(quán)關(guān)系的理解

基層的概念較寬泛，考慮到街道、居委會是現(xiàn)代社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)和基層治理的主要陣地，本文僅以此為視閾作一探討。綜合多方觀點來看，基層治理法治化，就是以人為核心，更多運用法治思維和法治方式，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與等多主體參與基層事務(wù)共治，制約公權(quán)力、保障公民權(quán)利，實現(xiàn)秩序、公平和正義的社會狀態(tài)。

作為黨委和政府的派出機(jī)關(guān)，社區(qū)（街道）黨工委、街道辦事處上接上級黨委、政府，下連居民、社區(qū)，是基層治理的關(guān)鍵。作為群眾性自治組織，居委會是居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基礎(chǔ)平臺。我國憲法第111條第1款規(guī)定“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！边@雖是個非確定性憲法規(guī)范，卻將基層自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系納入了憲法調(diào)整范圍，意義深遠(yuǎn)。從基層組織與基層人大的關(guān)系看，主要表現(xiàn)為：基層組織要嚴(yán)格執(zhí)行基層人大及其常委會的決議和決定，依法參與基層人大有關(guān)活動、反映居民意見建議等;基層人大應(yīng)依法監(jiān)督同級政府加強(qiáng)對基層組織的指導(dǎo)，保證憲法、法律法規(guī)在基層的實施等。

二、對法治化進(jìn)程中基層治理現(xiàn)狀的分析

當(dāng)前，我國基層治理已步入法治化軌道，相關(guān)法律法規(guī)體系也已建立，為改革發(fā)展穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但對照新形勢新要求，還存在一些不適應(yīng)、不完善的方面：1、有些法律法規(guī)“不很管用”，影響法律權(quán)威的建立。基層事務(wù)多與群眾生活直接相關(guān)，法能否解決實際問題，關(guān)系到群眾對法治的認(rèn)同。如一居民家中養(yǎng)了200多只貓，氣味難聞，鄰居舉報。經(jīng)研究，能適用該情形的僅有《中華人民共和國治安管理處罰法》中關(guān)于“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，處警告;警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款”等規(guī)定。然而，執(zhí)法主體依法處理后，問題仍難以解決，最終只能協(xié)商化解。2、基層治理體系未完全理順，制約法治功能的發(fā)揮。目前政府仍偏重向街道下放工作職責(zé)，而核心權(quán)力和人財物未同步下放，造成街道責(zé)大權(quán)小、事多人少，被動應(yīng)付、超職責(zé)托底，居委行政化傾向日趨明顯、自治功能弱化，無暇研究基層治理難題。此外，黨委、政府、社會等治理主體間的良性互動亦未充分體現(xiàn)。3、傳統(tǒng)非法治管理模式的慣性，阻礙法治化的推進(jìn)。一些具體制度的價值理念尚未與法治精神銜接。如目前上級對基層仍有“進(jìn)京非訪量”等指標(biāo)和排名，有些基層部門迫于考核壓力，不得不采用非法治方式化解。對產(chǎn)生新的社會不穩(wěn)定因素的擔(dān)憂，亦成了嚴(yán)格執(zhí)法的阻礙。部分干部的傳統(tǒng)人治思維未完全轉(zhuǎn)變，全社會的法治文化、規(guī)則意識、誠信體系等未真正建立。

三、對人大作用發(fā)揮的建議

人大應(yīng)成為法治導(dǎo)向型基層治理的推動者和踐行者。建議：1、立法應(yīng)更關(guān)注回應(yīng)基層治理難題。圍繞街道體制改革、綜合執(zhí)法體制改革等，修訂相關(guān)法規(guī)，如《上海市街道辦事處條例》、《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等;力求法規(guī)的精細(xì)化、可操作;加強(qiáng)法規(guī)與市民公約、團(tuán)體章程等的有效銜接;健全向基層人大征詢立法意見、基層立法聯(lián)系點制度。2、保證法律實施應(yīng)更關(guān)注對基層依法治理的支撐。通過加大執(zhí)法檢查力度，督促政府不斷提高基層執(zhí)法能力，理順街道與政府執(zhí)法部門派出機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系;通過更多形式的普法宣傳，引導(dǎo)群眾知法尊法、依法維權(quán);完善基層公共法律服務(wù)體系、法律援助制度和司法救助體系。3、監(jiān)督應(yīng)更關(guān)注政府對基層治理的指導(dǎo)。督促政府進(jìn)一步理順多元共治主體間的職責(zé)、幫助基層組織建立自治機(jī)制和平臺、提供人財物等資源和專業(yè)支撐、加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè)，不斷提高社會治理和公共服務(wù)水平。4、重大事項決定、人事任免應(yīng)更關(guān)注凝聚共識。政府在事關(guān)群眾切身利益、事關(guān)社區(qū)發(fā)展等重大決策出臺前，應(yīng)向人大報告并聽取意見;人大依法行使任免權(quán)時，應(yīng)更多地將領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)、民主意識和法治建設(shè)成效作為重要評判標(biāo)準(zhǔn)。5、代表工作應(yīng)更關(guān)注代表聯(lián)系基層的制度設(shè)計。結(jié)合“一辦法兩規(guī)定”的修改、修訂，依法保障代表與基層選民的經(jīng)常性聯(lián)系，優(yōu)化代表聯(lián)系社區(qū)工作機(jī)制和方法、細(xì)化街道代表聯(lián)絡(luò)室功能定位、深化代表接訪和走訪基層群眾制度，激發(fā)基層自治的內(nèi)生動力。同時，各級人大代表也應(yīng)帶頭成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。