賈勇

人們生活須臾離不開空氣。近年來，以PM2.5為代表的空氣復(fù)合型污染問題日益突出，引起全社會高度關(guān)注。為推動本市加強(qiáng)大氣污染防治，市人大常委會立法和監(jiān)督并舉，7月25日審議通過了《上海市大氣污染防治條例》，并在2013年對環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督和專題詢問的基礎(chǔ)上，2014年又針對大氣污染防治工作開展專項(xiàng)監(jiān)督，持續(xù)跟蹤問效。

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計(jì)劃》，僅僅一個(gè)月之后，市政府即出臺了《上海市清潔空氣行動計(jì)劃（2013-2017）》，提出五年內(nèi)PM2.5年均濃度下降20%的目標(biāo)，并從能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)和生活六大領(lǐng)域明確了工作措施和工作任務(wù)，著力推進(jìn)污染防治。一年來，行動計(jì)劃落實(shí)得如何，哪些方面有突破，哪些工作要加強(qiáng)，群眾關(guān)心，代表關(guān)注，這也是常委會監(jiān)督所要了解和推進(jìn)的內(nèi)容。

為配合常委會做好監(jiān)督審議，市人大城建環(huán)保委自9月起組織部分市人大代表重點(diǎn)圍繞本市落實(shí)清潔空氣行動計(jì)劃、落實(shí)2013年專項(xiàng)監(jiān)督時(shí)常委會審議意見和貫徹實(shí)施法規(guī)情況進(jìn)行了深入調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，形成了委員會的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告。11月19日，市十四屆人大常委會第十六次會議聽取并審議了市政府關(guān)于大氣污染防治的工作報(bào)告。

深化綜合治理

自2000年起，本市滾動實(shí)施環(huán)保三年行動計(jì)劃，經(jīng)過高強(qiáng)度投入和大力實(shí)施污染治理，煤煙型污染得到有效控制，PM10、二氧化硫、氮氧化物等傳統(tǒng)指標(biāo)明顯改善，但對當(dāng)前以PM2.5為代表的油煙型污染，通過末端治理促進(jìn)環(huán)境改善的空間已經(jīng)十分有限。為此，清潔空氣行動計(jì)劃從源頭控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理等多方面著手，綜合制定措施推進(jìn)大氣污染防治。2014年以來，本市以市政府實(shí)事項(xiàng)目的形式推進(jìn)1167臺燃煤鍋爐、窯爐的清潔能源替代，啟動實(shí)施500項(xiàng)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，全力推進(jìn)淘汰16萬輛黃標(biāo)車和老舊車輛，并在燃煤電廠脫硫脫硝和高效除塵改造，綠色建筑和新能源汽車推廣，秸稈全面禁燒，長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，完善大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)政策等方面積極行動，取得了重要進(jìn)展。

但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，仍有一些污染治理措施尚未完全落實(shí)，比如，在工業(yè)園區(qū)外還存在一大批工藝落后、污染排放重的小企業(yè)，缺乏有效監(jiān)管;郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)還有大量經(jīng)營性燃煤茶水爐灶有待整治;郊區(qū)揚(yáng)塵管理不到位造成污染問題突出等，嚴(yán)重影響全市大氣污染防治工作的進(jìn)度和成效。

對此，城建環(huán)保委在調(diào)研報(bào)告中指出，應(yīng)進(jìn)一步突出重點(diǎn)，針對當(dāng)前已經(jīng)基本明確的主要污染源，要切實(shí)落實(shí)措施，加大工作力度，通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減少能源消耗總量，推進(jìn)電力、鋼鐵等行業(yè)保留燃煤設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)治理，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，嚴(yán)格落實(shí)揚(yáng)塵治理等措施，促使環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步有效改善。

破解瓶頸難點(diǎn)

PM2.5污染來源和成因復(fù)雜，污染防治的難度很大，盡管各方重視，但還有許多瓶頸難點(diǎn)亟待突破。在流動源治理上，本市尚有約80萬輛老舊車輛需要淘汰，但因多屬非營運(yùn)性的私家車，實(shí)施強(qiáng)制淘汰缺乏相應(yīng)的法律支撐;上海港進(jìn)出船舶眾多，普遍排放強(qiáng)度高，但國家對船舶尚未制定明確的排放標(biāo)準(zhǔn)和油品標(biāo)準(zhǔn)，而且在本市航行的船舶90%以上船籍不在上海，治理缺乏抓手。在工業(yè)領(lǐng)域，由于揮發(fā)性有機(jī)物來源廣泛，涉及行業(yè)繁多，大量的排放主體尚未納入監(jiān)管和治理范圍。而像干洗、餐飲、汽修、電焊、噴涂等生活面源污染量大面廣，引發(fā)社會矛盾多，有些治理工作還未實(shí)質(zhì)性啟動。

對這些問題，委員和代表十分關(guān)注。在審議中，陳兆豐委員建議，上海作為航運(yùn)高度發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)加強(qiáng)船舶污染防治的對策研究，并積極爭取國家層面的支持，推進(jìn)內(nèi)河船舶的技術(shù)改造和燃油升級，同時(shí)要實(shí)施港內(nèi)船舶和作業(yè)機(jī)械的燃油輕質(zhì)化，加快推行岸基供電，將使用清潔能源作為航運(yùn)中心建設(shè)的重要內(nèi)容。張金康委員也提出，上海是大飛機(jī)的總部和航空燃油的生產(chǎn)基地，應(yīng)對飛機(jī)生產(chǎn)和航空能源使用制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管執(zhí)法提供依據(jù)，同時(shí)，對機(jī)場建設(shè)應(yīng)提前介入、全程監(jiān)管，做好環(huán)境影響評價(jià)工作。城建環(huán)保委在調(diào)研報(bào)告中指出，要加強(qiáng)工作聚焦，探索更加有效的措施控制車船污染，盡快實(shí)現(xiàn)揮發(fā)性有機(jī)物治理的全覆蓋，同時(shí)要加快研究推進(jìn)生活源和農(nóng)業(yè)源大氣污染防治。

嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管

長期以來，環(huán)保領(lǐng)域違法成本低、守法成本高備受詬病，這既有法定責(zé)任較輕的原因，但在相當(dāng)程度上也是監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)造成的。2014年，市環(huán)保部門加大了執(zhí)法力度，1至10月，本市對環(huán)境違法行為立案處罰1600余件，較去年同期增加30%。10月1日《上海市大氣污染防治條例》施行后，市環(huán)保系統(tǒng)在全市組織開展“百日環(huán)保執(zhí)法大檢查”，首月已立案查處140多家違法單位。但在調(diào)研中，基層環(huán)保部門普遍反映，區(qū)縣環(huán)保執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，執(zhí)法人員數(shù)量和執(zhí)法車輛配備非常有限，特別是郊區(qū)問題更加突出，導(dǎo)致不少違法排污行為難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處。同時(shí)，有些相關(guān)職能部門未將大氣污染防治的日常監(jiān)督放在突出位置，對環(huán)保部門支持和配合不夠，執(zhí)法監(jiān)管合力有待加強(qiáng)。

對此，委員們認(rèn)為，嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格監(jiān)管應(yīng)成為本市環(huán)保工作的常態(tài)，新出臺的法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條款和強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，政府部門要切實(shí)做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。委員們建議，要嚴(yán)格貫徹法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加大執(zhí)法力度，用好雙罰制、“按日計(jì)罰”等措施，重視行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，對違法者形成法律震懾;要著力解決好執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法合力的問題，防止執(zhí)法力度減弱;要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)管能力;要強(qiáng)化協(xié)同治理，加強(qiáng)本市相關(guān)部門的聯(lián)動協(xié)作，同時(shí)依托長三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作平臺，不斷深化環(huán)保合作，促使區(qū)域大氣環(huán)境共同改善。

強(qiáng)化科技支撐

2013年，本市新建40個(gè)PM2.5監(jiān)測點(diǎn)和2個(gè)環(huán)境空氣超級監(jiān)測站，2014年又全面完成空氣質(zhì)量分區(qū)評價(jià)點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了每小時(shí)空氣質(zhì)量指數(shù)和各區(qū)縣空氣質(zhì)量分區(qū)實(shí)時(shí)發(fā)布，空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本形成。2014年初，本市按照環(huán)保部部署建立了城市大氣復(fù)合污染成因與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，并于年內(nèi)建成長三角大氣預(yù)測預(yù)報(bào)中心，基礎(chǔ)科研和預(yù)測預(yù)警的能力得到進(jìn)一步提升。市環(huán)保部門根據(jù)2013年對PM2.5的全年監(jiān)測統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對當(dāng)前本市PM2.5污染源作出了新的分析判斷，為污染治理提供了重要依據(jù)。但是，由于PM2.5污染成因十分復(fù)雜，對污染物的來源解析、成因判斷和動態(tài)分析以及防治技術(shù)仍需要不斷深化研究。

錢耀忠委員在審議中提出，霧霾治理是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)性難題，我國還處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期，霧霾可能還會頻繁出現(xiàn)，局部地區(qū)甚至可能惡化，為此建議，增強(qiáng)空氣質(zhì)量的監(jiān)測力度，加強(qiáng)長三角區(qū)域的監(jiān)測合作，把污染的成因成分搞清楚，同時(shí)，要通俗易懂地發(fā)布霧霾成分指標(biāo)和污染來源，推動大氣環(huán)境的全民監(jiān)管。還有委員建議，加強(qiáng)高空和中空的大氣采樣分析，形成立體的大氣監(jiān)測網(wǎng);深化污染源解析工作，全面掌握本地污染源，包括航空領(lǐng)域污染的情況，充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)的作用，組織專家學(xué)者共同開展專項(xiàng)研究。此外，要加強(qiáng)環(huán)保領(lǐng)域綜合應(yīng)用技術(shù)研究，運(yùn)用科技手段嚴(yán)控污染物的排放，提高污染治理的專業(yè)化水平。