喬駿

由市人大內(nèi)司委提出立法議案、經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證和修改完善、歷時(shí)兩年起草完成的《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定（草案）》提請(qǐng)2015年1月召開的市十四屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議。這是實(shí)現(xiàn)本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作法治化，用法治推進(jìn)反腐的重要舉措。

迎難而上，滾動(dòng)推進(jìn)

貪污賄賂等職務(wù)犯罪，是腐敗的主要表現(xiàn)形式。多年來，本市按照中央決策部署，堅(jiān)持標(biāo)本兼治的方針，在不斷加大查辦職務(wù)犯罪案件力度的同時(shí)，努力從源頭上防止職務(wù)犯罪。但目前我國(guó)在預(yù)防職務(wù)犯罪方面還沒有專門的法律，相關(guān)規(guī)定散見于眾多法律、法規(guī)和文件中。有些規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng);有些規(guī)定各自為政，協(xié)同性不夠，在一定程度上影響了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的開展。

2013年1月，王中等13名市人大代表在市十四屆人大一次會(huì)議上聯(lián)名提出關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪立法的議案。盡管此項(xiàng)立法涉及面廣、社會(huì)敏感度高、分寸感的把握難度很大，但市人大內(nèi)司委根據(jù)十八大以來黨中央在繼續(xù)保持懲處腐敗高壓態(tài)勢(shì)的同時(shí)加大治本力度的精神，從本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作的需要出發(fā)，在市人大常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，會(huì)同相關(guān)部門，分四個(gè)階段“滾動(dòng)推進(jìn)”此項(xiàng)立法走向。一是課題研究階段。2013年初，委員會(huì)在與相關(guān)部門就預(yù)防職務(wù)犯罪立法的必要性和可行性進(jìn)行論證后，該項(xiàng)立法議案被納入本屆市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃。委員會(huì)會(huì)同市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市政協(xié)社法委，就預(yù)防職務(wù)犯罪工作的10個(gè)重點(diǎn)課題開展調(diào)研，在10份調(diào)研分報(bào)告基礎(chǔ)上形成了較為全面的課題調(diào)研報(bào)告和法規(guī)草案建議稿。二是廣泛調(diào)研階段。2014年初，市人大常委會(huì)將《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》列為正式立法項(xiàng)目。委員會(huì)即會(huì)同市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦、市法學(xué)會(huì)等組成立法調(diào)研組，并邀請(qǐng)部分常委會(huì)組成人員、市人大代表和法律專家參與。從3月至6月，共召開9個(gè)座談會(huì)，就《規(guī)定（草案）》（建議稿）聽取了公檢法司、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)管理、規(guī)劃國(guó)土、國(guó)有資產(chǎn)管理等20余個(gè)單位和部門的意見和建議;同時(shí)還委托市政協(xié)社法委召開座談會(huì)，聽取了相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員和專家的意見和建議。三是法規(guī)起草階段。7月至9月，委員會(huì)在認(rèn)真梳理和分析各方意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)討論修改，形成了《規(guī)定（草案）》（修改稿）。嗣后，又書面征求了市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市人大相關(guān)委員會(huì)的意見和建議，對(duì)《規(guī)定（草案）》（修改稿）作了進(jìn)一步修改，形成《規(guī)定（草案）》（征求意見稿）。四是論證完善階段。10月至12月，委員會(huì)將《規(guī)定（草案）》（征求意見稿）再次分送20余個(gè)單位和部門以及市人大內(nèi)司委專家咨詢組全體成員征求意見，召開兩次專題會(huì)議進(jìn)行研究論證，并先后走訪市紀(jì)委、市檢察院和市審計(jì)局等聽取意見。在全國(guó)人大內(nèi)司委來滬調(diào)研期間，委員會(huì)還專門聽取了全國(guó)人大內(nèi)司委主任委員馬馼的意見。十八屆四中全會(huì)和中央紀(jì)委四次全會(huì)召開后，結(jié)合中央巡視組反饋對(duì)上海的巡視情況以及市委的整改意見，委員會(huì)及時(shí)學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)相關(guān)精神，努力將其體現(xiàn)在法規(guī)中。經(jīng)過反復(fù)修改，最終形成《規(guī)定（草案）》。

人大主導(dǎo)，部門參與

為了確保法規(guī)草案的質(zhì)量，市人大內(nèi)司委在立法過程中注重同時(shí)發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用和相關(guān)部門的基礎(chǔ)作用。一方面，委員會(huì)確定了五條立法基本思路。一是將十八屆三中、四中全會(huì)精神落實(shí)到具體的預(yù)防工作規(guī)定和措施中;二是秉持法治原則，體現(xiàn)改革精神;三是既要符合中央反腐敗斗爭(zhēng)的精神，又要契合上海當(dāng)前實(shí)際，還要兼顧前瞻性;四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，形成“管得住的幾條和做得到的幾條”;五是力求要義明確、簡(jiǎn)明易懂、便于執(zhí)行。根據(jù)這些思路，委員會(huì)在立法工作中注重構(gòu)建公開、透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，力求使權(quán)力運(yùn)行在陽光之下，置于群眾監(jiān)督之中;注重聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力求形成切實(shí)有效的預(yù)防措施;注重梳理相關(guān)法律、法規(guī)及中央和本市在預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，力求增強(qiáng)政策法律依據(jù)與實(shí)踐需要之間的關(guān)聯(lián)度;注重提煉本市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)，力求進(jìn)一步豐富和創(chuàng)新預(yù)防工作的內(nèi)涵與形式。另一方面，委員會(huì)把立法調(diào)研與開展檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作情況專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研結(jié)合起來，以懲治、預(yù)防和立法“三位一體”、同步推進(jìn)為目標(biāo)，組織協(xié)調(diào)20余個(gè)部門和單位共同聚焦犯罪高發(fā)環(huán)節(jié)，分析制度缺陷，提出對(duì)策措施。請(qǐng)各部門和單位從各自的專業(yè)角度與委員會(huì)共同對(duì)法規(guī)條文進(jìn)行反復(fù)打磨，努力推進(jìn)立法精細(xì)化，提高《規(guī)定（草案）》的針對(duì)性和可操作性。與此同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)部門加強(qiáng)溝通，努力消除分歧、凝聚共識(shí)。

聚焦重點(diǎn)，力求實(shí)效

鑒于貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪在職務(wù)犯罪中最為突出，故《規(guī)定（草案）》把重點(diǎn)放在針對(duì)貪污賄賂和瀆職犯罪的預(yù)防工作上，從突出重點(diǎn)而非面面俱到的要求出發(fā)，遵循“有幾條立幾條”的原則，采取了“若干規(guī)定”的體例，著力追求法規(guī)條文的針對(duì)性和可操作性。

對(duì)于職務(wù)犯罪的一般預(yù)防措施和重點(diǎn)預(yù)防措施是《規(guī)定（草案）》的核心內(nèi)容。一般預(yù)防措施著眼于推動(dòng)形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和預(yù)防實(shí)效，努力消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，進(jìn)而鏟除職務(wù)犯罪的滋生土壤。相關(guān)條文包括五個(gè)方面。一是規(guī)范行政權(quán)力和司法權(quán)力的運(yùn)行，推動(dòng)建設(shè)廉潔高效的行政工作機(jī)制，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。二是加強(qiáng)財(cái)政資金管理，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。三是推進(jìn)制度廉潔性評(píng)估，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)部門開展制度廉潔性評(píng)估的責(zé)任。四是對(duì)涉及預(yù)防工作的司法建議、檢察建議、監(jiān)察建議、審計(jì)建議提出了規(guī)范要求。五是進(jìn)一步強(qiáng)化科技手段在預(yù)防職務(wù)犯罪上的運(yùn)用。

重點(diǎn)預(yù)防措施針對(duì)本市近年來一些職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)，公共資金、公共資源、公共權(quán)力比較集中的領(lǐng)域，強(qiáng)化相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施，著力推動(dòng)形成預(yù)防職務(wù)犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制。一是針對(duì)公共資金管理領(lǐng)域，要求建立健全監(jiān)督管理制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與監(jiān)督。二是針對(duì)財(cái)政優(yōu)惠領(lǐng)域，要求完善申請(qǐng)、審核、支付、使用、監(jiān)管及公開等制度，加強(qiáng)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估。三是針對(duì)收費(fèi)和罰沒款管理領(lǐng)域，要求嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。四是針對(duì)政府采購(gòu)和購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，要求完善管理體制和信息管理平臺(tái)，推進(jìn)電子商務(wù)平臺(tái)應(yīng)用。五是針對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域，要求完善“三重一大”民主決策制度，完善國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬待遇、職務(wù)消費(fèi)、投資入股、兼任職務(wù)等環(huán)節(jié)的管理制度。六是針對(duì)規(guī)劃和土地管理領(lǐng)域的預(yù)防，要求完善監(jiān)管體系，防范違法審批、違法干預(yù)土地交易等職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。七是針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的預(yù)防，要求健全建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)建筑信息模型技術(shù)、代建制等現(xiàn)代管理手段的運(yùn)用。八是針對(duì)金融領(lǐng)域的預(yù)防，要求加強(qiáng)金融監(jiān)督管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。九是針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生教育科研及其他領(lǐng)域，要求嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理制度，結(jié)合各自的特點(diǎn)和規(guī)律規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)防。