陳干全

在逐步法治化的社會中，地方政府創(chuàng)新空間越來越大，中觀層面的治理創(chuàng)新在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中將發(fā)揮極其重大的作用。

中國改革發(fā)展的巨大成就表明，頂層設(shè)計之外，地方政府大膽創(chuàng)新是其中重要力量。如果沒有地方中間層面的各種創(chuàng)新試驗(yàn)，很多宏觀政策難以做出。在逐步法治化的社會中，地方政府空間越來越大，中觀層面的治理創(chuàng)新在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中將發(fā)揮極其重大的作用。

近年來，中觀層面的地方治理大量涌現(xiàn)，也越來越引人關(guān)注。據(jù)北京大學(xué)地方政府創(chuàng)新研究中心的統(tǒng)計，地方政府創(chuàng)新案例申報數(shù)呈逐年上升趨勢，案例反映出的創(chuàng)新層次從過去的基層向省級和省轄市級延伸。

究其原因，一方面，隨著改革發(fā)展競爭逐步加強(qiáng)，中央強(qiáng)化了對地方激勵機(jī)制的建設(shè)，通過行政分權(quán)賦予地方更多自主權(quán)，通過GDP考核強(qiáng)化地方競賽體制，實(shí)際上把地方政府打造成“政治企業(yè)家”群體，地方不斷追求改革創(chuàng)新在所難免。

另一方面，縣鄉(xiāng)的基層治理創(chuàng)新不足以推動規(guī)?；陌l(fā)展和解決大面積的矛盾，往往是“盆景”難以成為“風(fēng)景”，試點(diǎn)永無止境。這種情況下，中層治理創(chuàng)新就顯得尤為重要。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國未來創(chuàng)新之路更多要看省級地方大員的表現(xiàn)，中層治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將成為國家治理的重要內(nèi)容。

中觀層面的地方治理之路，也并非短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)制度化。首先，政治風(fēng)險的存在使得地方自主性受到限制。從講政治的角度看，省級政府在大政方針上必須與執(zhí)政黨中央保持高度一致。在這個前提下，才可以根據(jù)各省的特點(diǎn)，靈活地制定地方性政策和措施，或者在中央支持同意下，自主地進(jìn)行政策創(chuàng)新，為中央政策的變化做探索性工作。應(yīng)該鼓勵那些敢冒風(fēng)險，不計較個人前途，為人民干出一番事業(yè)的省級政治家，大膽開創(chuàng)國家治理新的局面。

其次，政府機(jī)構(gòu)和職能頻繁調(diào)整帶來地方治理的規(guī)范性不足。歷次行政體制改革極大提高了行政效率，也帶來因?yàn)轭l繁的機(jī)構(gòu)重組和職能變動而引發(fā)的地方治理規(guī)范性不足問題。從制度化建設(shè)角度看，維持穩(wěn)定的行政機(jī)構(gòu)和明確的行政職能有利于發(fā)揮政府管理作用，當(dāng)然也不排除隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢變化及時調(diào)整體制。但是，實(shí)踐中一些地方由于擔(dān)心機(jī)構(gòu)改革遇到阻力，往往只是上行下效，不主動進(jìn)行創(chuàng)新，地方治理難以取得突破。

再次，權(quán)利上收與責(zé)任下放帶來的地方事權(quán)與職權(quán)失衡。簡政放權(quán)是行政體制改革的核心內(nèi)容，但在實(shí)踐中卻很難確保不受到利益阻隔。一些部門明放暗不放，放虛不放實(shí)，一個審批分開放等等，使得地方政府很難真正獲得實(shí)權(quán)。另一方面，通過放權(quán)，中央和上級部門下放了很多事權(quán)，地方又沒有獲得必要的財權(quán)，責(zé)權(quán)利失衡導(dǎo)致地方治理創(chuàng)新難度增大。最后，地方府際間缺乏制衡和協(xié)調(diào)機(jī)制。由于地方之間存在競爭關(guān)系而缺乏制衡機(jī)制，一些跨區(qū)域治理創(chuàng)新，比如流域治理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等等變得異常艱難，地方政府期待中央在頂層設(shè)計中加以規(guī)定，也不希望地方之間因?yàn)槔娓偁幎魅踹@種協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。

（作者系安徽省政府發(fā)展研究中心社會處處長）