覃東旭

日韓式信訪制度運行成熟，制度設計精巧，方便“訪民”，且與我國同屬東亞文化圈，在很多方面有極大的參考價值。

說起信訪，都認為是中國獨有，其實不然。與中國同屬東亞文化圈，政治傳統(tǒng)和文化相類似的日本和韓國，保留了傳統(tǒng)政治中的一些東西，都擁有各自特色的“信訪”制度。

日本式“苦情制度”

日本苦情制度的設計非常成熟，由于行政職能的擴大和行政活動的加強，國民權益與不斷擴張的行政權力產(chǎn)生了矛盾，為此，日本政府建立了群眾性監(jiān)督及救濟的“行政相談”和“苦情”制度。它是行政不服審查制度（即行政復議）之外，集政策評估、行政評價監(jiān)察、行政救濟于一體的綜合性行政申訴救濟制度?！靶姓嗾劇笔芾韲駥τ谛姓C關的“苦情”申訴、建議意見，及時解決國民的合理訴求，提高行政效率，促進行政良性運行。

“行政相談”廣泛地運用到民間，遍及全國大小城市和一切角落。日本在全國各級政府單位中都設立了“行政交談課”，或“行政交談負責人”或“地方行政交談所（室）”，或“意見聽取課（股）”等等。還在大城市的百貨商店等公共場所建立常設的“綜合行政交談所”，以及“定期行政交談所”，接待群眾。在接到不滿投訴后，這些機構將充當斡旋者，使這些不滿投訴能夠得到圓滿解決。

“行政相談”委員由總務省總務大臣委托，也接受國民投訴，全國的市區(qū)町村大約有5000多名受委托的委員，每一個城鎮(zhèn)的政府機構中至少有一位。他們志愿受政府委派，在各自地區(qū)所劃分的行政區(qū)里從事這一工作，任期2年，期滿之后可以連任。政府委托國民中有聲望的人士，擔任行政交談委員（特邀、無報酬），平均大城市每5萬人有1名委員，市、町、村至少有1名委員。

“行政相談”委員在社會上是有影響的人物，富有經(jīng)驗，他們經(jīng)過調(diào)查研究，切實掌握行政機關的問題和工作中的缺陷，還有權獲得相關的材料并要求政府部門對投訴做出解釋。在很多情況下，只要他們將不滿投訴轉交給有關的行政機構，事情都會得到滿意解決，同時推動行政機關改正錯誤和堵塞漏洞。他們參加對行政機關和行政服務的評價，在多數(shù)情況下，都能促進國民對政府的信賴?！靶姓嗾劇蔽瘑T以第三方的立場，既便于接觸群眾，又便于做行政機關的工作。行政交談委員成了國民和行政機關相互聯(lián)系以及國民對政府發(fā)揮監(jiān)督作用的紐帶。

由于社會經(jīng)濟環(huán)境迅速變化，政府的行為越來越復雜和技術化，人們的需求越來越多樣化，這種情況下越來越多的不滿投訴很難得到迅速的反應。為應付這一發(fā)展趨勢，日本在1987年建立行政投訴解決促進委員會作為?。ú浚┐蟪嫉念檰枡C構。委員一般由專家學者、退職資深行政官員和法官組成。委員會以客觀的姿態(tài)出現(xiàn)，所提出的意見能夠受到?。ú浚┐蟪嫉闹匾?，并在解決棘手案件中發(fā)揮作用?？倓帐槲瘑T們提供調(diào)停，敦促各個部門檢討并修正。

“民愿委”與

“國民申聞鼓”

為了保護公民權益免受不良行政的侵犯，韓國于1994年成立了民愿委員會，它具有較強的獨立性和權威性，管轄范圍廣泛。委員會的所有委員均由總統(tǒng)直接任命，除了受理公民對非法的行政措施的投訴外，還受理對不合理行政管理和政策的投訴。雖不能直接糾正侵犯公民權益的行為，但有權要求相關機構在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理情況，在媒體上公布有關結果或直接向總統(tǒng)遞交報告。

韓國市級政府和區(qū)級政府均設有“民愿奉侍課”，其辦公場所即為“民愿奉侍室”。民愿奉侍課是一個綜合性、獨立性的行政機構，民愿事項從其它部門中轉移過來，相關行政人員也要隨之從原來的部門中分離出來，民愿在此集中受理，然后由相關部門取走分別處理。

2006年7月，盧武鉉政府推出了“國民申聞鼓”，一個綜合管理包括中央政府、地方政府等行政機構和司法部門在內(nèi)的所有政府部門的信訪以及國民提案的網(wǎng)站。這是盧武鉉政府完善信訪制度及信息化的戰(zhàn)略規(guī)劃?！皣裆曷劰摹钡臋C制確保了有確鑿事實根據(jù)的信訪很難被忽略。在國民權益委員會的統(tǒng)籌辦理下，信訪者投訴的部門或企業(yè)，都會非常主動地去解決他們提出的問題。雖然在中國，也可以通過國家信訪局的網(wǎng)站進行在線投訴，但韓國此制度的特點在于有比較完備的后續(xù)保障和嚴格的處理時限，對中國有借鑒意義。

以前在韓國，信訪也是非常麻煩的一件事。韓國人要信訪時，經(jīng)常是打了半天電話也找不到相關部門及負責人。即使找到了，他們也總是“踢皮球”。而在“國民申聞鼓”上，任何受行政機構不當行為損害的人，都可以要求政府調(diào)查。對于有關的法規(guī)、制度和程序，還可向政府提問或要求解釋。信訪人可以指定特定行政部門處理他的信訪，如果不知道應該指定哪個部門，負責“國民申聞鼓”的國民權益委員會，會按照信訪的性質，安排有關行政部門處理。今天，“國民申聞鼓”逐漸成為解決各種不公和民眾困境的重要途徑，也成為韓國人行使知情權、參與權和監(jiān)督權的重要渠道。自從設置“國民申聞鼓”以來，韓國人的參與意識逐步增強了，而且從身邊小事開始完善整個社會。

在管理上，國民權益委員會運用的最重要的指標是信訪處理期限。它規(guī)定所有對于行政機構的信訪，在輸入系統(tǒng)七天內(nèi)就應處理好。2010年，“國民申聞鼓”共受理了約69萬件信訪，97.4%的信訪在七天內(nèi)得到了處理，平均處理時間為6.1天。

對我國的啟示

日本苦情制度處理的內(nèi)容非常廣泛，公民申請苦情處理不以自身權益受損為前提，即使公民自身權益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權利申請。

苦情處理機構的隸屬關系明晰，分工明確，可有效防止出現(xiàn)互相推諉的情形。針對不同類別的行政相對人，設有專門的處理機構，如許多地方公共團體設置了市民商談室，專門進行有關地方公共團體的苦情商談。而我國信訪的接訪單位既有行政機關，也有法院、檢察院等司法機關，還有立法機關人民代表大會，更有工青婦等人民團體。即使是專門負責接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關系，而只能協(xié)調(diào)、商議；從受訪內(nèi)容的性質上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、職責不清的情況造成了信訪制度無論在隸屬關系還是職責明晰上，都有不小差距。

由于委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，韓國民愿委員會制度具有很強的獨立性和權威性，它雖不具備司法機關那樣的剛性約束力，但民愿委員會有權要求相關行政機構在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理結果，并以在公共媒體上公布有關活動或直接向總統(tǒng)報告來對有關機構進行監(jiān)督。

日本、韓國法治化程度較高，關于國民申訴有一系列嚴密的法律規(guī)定，如《行政手續(xù)法》和《行政管理廳設置法》位階較高從而保證了其效力。日本行政法規(guī)定，苦情處理部門有主動發(fā)現(xiàn)問題以及主動采取措施予以救助的任務和使命，有利于對苦情的合理處理，能夠在一定程度上緩和與行政相對人之間的矛盾。

與之相對，我國目前尚沒有一部關于信訪的法律，只有法規(guī)層級的國務院《信訪條例》）。另外，各地規(guī)章不一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現(xiàn)出相當大的任意性與差別性。信訪的接訪、監(jiān)督、回饋、制裁機制都缺乏明確的程序來約束和規(guī)范。

此外，在日韓，并非所有問題都可以進行苦情申訴，凡是涉及行政機關已經(jīng)在處理的，或者司法機關正在或已經(jīng)審理過的案件不可申訴?？嗲橹贫葍H僅是一種補充性的行政救濟制度，對涉訴等司法問題則不提供救濟，這也是尊重司法獨立的要求。

（作者單位：復旦大學政治學系）