易麗麗

筆者在意大利、英國考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方政府電子治理創(chuàng)新2.0模式，促進(jìn)政府架構(gòu)從條塊分割、封閉邁向開放、協(xié)同、合作，“政府—社會(huì)—技術(shù)”整體無縫式的治理成為可能。

當(dāng)我坐在200多年歷史的意大利普拉托市市政廳與當(dāng)?shù)卣块T官員座談交流時(shí)，深深感嘆，歷史的厚重與現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用結(jié)合得如此之好。當(dāng)我來到英國工業(yè)革命的發(fā)源地曼徹斯特市，聆聽主政官員介紹未來城市戰(zhàn)略，體驗(yàn)著數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略給這座工業(yè)城市所帶來的活力，預(yù)見“數(shù)字革命”將成為這座城市的新標(biāo)簽。以前那種以技術(shù)發(fā)展為導(dǎo)向、科研人員為主體、實(shí)驗(yàn)室為載體的“創(chuàng)新1.0”模式正成為歷史；以用戶為中心，以社會(huì)為依托，面向知識(shí)社會(huì)，以人為本的“創(chuàng)新2.0”模式正在興起。創(chuàng)新2.0模式促進(jìn)政府從條塊分割、封閉的架構(gòu)邁向一個(gè)開放、協(xié)同、合作的架構(gòu)，“政府—社會(huì)—技術(shù)”整體無縫式的治理成為可能。

電子治理時(shí)代來臨

在意大利普拉托市，市民杰克看到道路出現(xiàn)塌陷，于是拿出手機(jī)拍下照片并定位通過市政應(yīng)用軟件上傳。開車巡邏的市政工作人員通過平板電腦實(shí)時(shí)收到信息，15分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場，拿出工具迅速將道路修復(fù)好并上傳圖片，同時(shí)反饋給申報(bào)的市民杰克。和杰克一樣，普拉托市每一個(gè)市民都可以通過市政應(yīng)用軟件參與到城市治理中，通過技術(shù)，政府與社會(huì)協(xié)同共治。

倫敦奧運(yùn)會(huì)時(shí)期，美化倫敦市容（Love clean London）項(xiàng)目讓走在街頭的英國倫敦市民蘇珊看到街角有一堆垃圾沒人清理，于是她拍下照片上傳到政府指定的網(wǎng)站。20分鐘后，就有人把垃圾清走了。這個(gè)項(xiàng)目讓倫敦的垃圾清理速度更快、更有效，市容得到改善，并且有的放矢地處理各種類型的垃圾，讓回收公司也開始嘗到了甜頭。

無論是在意大利普拉托，還是在英國倫敦，都展現(xiàn)了“我的城市，我的家”現(xiàn)代城市理念下新技術(shù)推動(dòng)電子治理的一個(gè)側(cè)面。信息技術(shù)環(huán)境和政府治理理念的快速變化推進(jìn)了電子政務(wù)形態(tài)的變革，使得傳統(tǒng)電子政務(wù)模式發(fā)展成為電子治理模式，傳統(tǒng)單一主體政府的管理過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)公眾為主體，政府、市場、社會(huì)三方協(xié)同互動(dòng)的公共價(jià)值塑造過程，在這一進(jìn)程中，技術(shù)和社會(huì)工具充當(dāng)重要的催化劑。

增加公共價(jià)值

成為政府治理新目標(biāo)

歐洲地方政府正將開放數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)。在英國和意大利，地方政府官員將開放數(shù)據(jù)比作開創(chuàng)性的舞臺(tái)，例如佛羅倫薩市將綠地、文化遺產(chǎn)和旅游、投票結(jié)果、學(xué)校、公共設(shè)施、建筑、公用事業(yè)等十多類原始數(shù)據(jù)向社會(huì)開放，在公眾查詢使用中不斷提高公開有效性和增加對(duì)公眾的價(jià)值。對(duì)任何國家來說，數(shù)據(jù)是一種戰(zhàn)略性資產(chǎn)。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的擴(kuò)大，數(shù)據(jù)收集、加工和分析技術(shù)的進(jìn)步，數(shù)據(jù)變得越來越重要。美國通過數(shù)據(jù)公開和應(yīng)用接口促進(jìn)社會(huì)應(yīng)用，釋放上面種種應(yīng)用接口供私人領(lǐng)域開發(fā)商使用，以創(chuàng)造新的應(yīng)用和服務(wù)，推進(jìn)全社會(huì)創(chuàng)新。西班牙有150個(gè)公司進(jìn)行有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的服務(wù)。而我國商業(yè)領(lǐng)域的“滴滴打車”應(yīng)用軟件，源于社會(huì)的創(chuàng)新讓資源利用最大化，多方參與并受益。正如普拉托市的市政官員形象地說：“政府開放數(shù)據(jù)相當(dāng)于鋪路修橋，方便所有人的通行?！蓖ㄟ^開放數(shù)據(jù)增加公共價(jià)值正成為歐洲地方政府治理的共同目標(biāo)取向。信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，一方面公眾不再是服務(wù)的被動(dòng)接受者，而是正轉(zhuǎn)變成為公共價(jià)值的共同創(chuàng)造者，另一方面應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)全面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源最優(yōu)配置，政府、社會(huì)、公眾、企業(yè)共同努力。

英國始終秉承開放數(shù)據(jù)是有利的服務(wù)的理念，政府在開放數(shù)據(jù)資源和實(shí)現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)上，通過大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)城市的“全數(shù)字化”管理，將市民檔案、企業(yè)檔案、地理信息、圖書檔案等進(jìn)行信息共享，實(shí)現(xiàn)了在線公共圖書館、在線行政申請(qǐng)、審批工作辦理，特別是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)將市民的收入記錄、消費(fèi)記錄、納稅記錄進(jìn)行比對(duì)，稽查偷稅、漏稅情況，并通過社交媒體網(wǎng)站和移動(dòng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公眾的全面互動(dòng)。

英國第二大城市曼徹斯特市政府計(jì)劃在未來5年內(nèi)，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)為每個(gè)公民開設(shè)個(gè)人專屬網(wǎng)頁，在未來4年內(nèi)建成無紙化社會(huì)，屆時(shí)公民可以足不出戶，通過自己的專屬網(wǎng)頁，辦理子女入學(xué)、申請(qǐng)護(hù)照、注冊(cè)車牌、預(yù)約醫(yī)生和找工作等業(yè)務(wù)。西方學(xué)者威廉姆·愛格斯早在2007年提出了政府2.0，倡導(dǎo)“我的政府”的理念，即以市民為中心的政府，政府可以根據(jù)公眾不同的需求提供個(gè)性化的服務(wù)，并將需求者和服務(wù)提供者匹配起來。其把政府比作一種自動(dòng)售貨機(jī)：“我們輸入自己的稅收，得到服務(wù)。”曼徹斯特市政府將“我的政府”從概念走向?qū)嵺`。

以“顧客”為中心，

公私合作

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府向企業(yè)學(xué)習(xí)“顧客是上帝”的理念。公共服務(wù)供給體制改革以“顧客需求”為導(dǎo)向。正如在普拉托市，以“顧客”為中心體現(xiàn)在政務(wù)服務(wù)提供中，市政府通過公私合作，比如政府與超市合作，把政府的收費(fèi)放到超市、零售店等地方；政府不再直接管理收費(fèi)，公民可以在任何授權(quán)的超市交費(fèi)，只要在授權(quán)的第三方辦完手續(xù)后，政府就可以將類似出生證之類的證件寄送到市民家中，以此向市民提供便民高效的公共服務(wù)。如果是移民，通過網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)居留證，從市議會(huì)獲得申請(qǐng)狀態(tài)短信提醒，在最近的煙草店獲得需要的證明。如果車輛限行，可以去便利的點(diǎn)辦理許可，便利店受委托發(fā)放通行證。

意大利地方政府在推進(jìn)的很多具體項(xiàng)目中都體現(xiàn)以公眾需求為中心的理念。比如通過推廣EU-PAY（多通道和多用途綜合歐洲在線支付）項(xiàng)目，使市民方便、快捷、隨時(shí)、隨地就可以通過政府門戶網(wǎng)站、就近授權(quán)的超市、信息亭、郵局、自助服務(wù)查詢機(jī)、手機(jī)等向政府支付賬單、查詢社會(huì)保障情況、稅收、罰款及有關(guān)服務(wù)等方面信息。

意大利普拉托市的市民，人手一張“一卡通”，“一卡通”具有身份識(shí)別和個(gè)人信息記錄功能，市民獲取一系列政府在線服務(wù)，不必再牢記大量認(rèn)證碼和用戶名，提供不同服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)可以獲取關(guān)于用戶的一致信息。市民常用的實(shí)際應(yīng)用如稅單查詢、車位申請(qǐng)、垃圾桶擺放、電子公共行政訴訟、合同合法有效的簽名、公共合同投標(biāo)、網(wǎng)上銀行、電子開票等更加便捷，更加安全。

電子參與成為

公眾參與的新形式

通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓公眾參與形式更加多元。歐洲地方政府運(yùn)用信息通信技術(shù)協(xié)助處理政務(wù)，信息通信技術(shù)正在改變政府與公眾的關(guān)系。一方面可以更靠近公眾，了解公眾對(duì)公共政策與服務(wù)的需求與偏好；另一方面，也使得公眾靠近政府機(jī)構(gòu)，以表達(dá)他們的心聲。電子參與正成為公眾參與度高、包容性強(qiáng)、合作協(xié)同的社會(huì)共治重要手段。電子參與有電子信息、電子咨詢、電子決策三個(gè)層次，依次從被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變。電子信息通過向公眾提供公共信息，并根據(jù)公眾要求使其獲取相應(yīng)信息實(shí)現(xiàn)公眾參與；電子咨詢是公眾對(duì)公共政策進(jìn)言獻(xiàn)策，參與審議，實(shí)現(xiàn)深層次的公眾參與。電子決策是通過與公眾共同制定政策、共同提供公共服務(wù)來增強(qiáng)公眾的權(quán)能。普拉托市議會(huì)實(shí)現(xiàn)了審議無紙化，電子參與調(diào)動(dòng)了市民參政議政的積極性，在參與中形成共識(shí)。

無獨(dú)有偶，英國曼徹斯特政府網(wǎng)站建設(shè)之前，搜集了3萬份公眾意見作為政府為民服務(wù)建設(shè)的參考依據(jù)，網(wǎng)站建設(shè)從一開始就讓公眾參與進(jìn)來，網(wǎng)站整體設(shè)計(jì)、服務(wù)的信息內(nèi)容和分類均根據(jù)市民的需求進(jìn)行設(shè)定，網(wǎng)站共提供了20大類約800項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)，其首頁一級(jí)欄目優(yōu)先提供的服務(wù)均為調(diào)研后公眾最需要的日常生活息息相關(guān)的便民服務(wù)，如“議會(huì)稅收”、“垃圾處理”、“工作招聘及培訓(xùn)”、“圖書館”四大項(xiàng)最常用的服務(wù)被放在最突出的位置，用通俗易懂的圖標(biāo)示意，符合電子治理時(shí)代的閱讀習(xí)慣，可視化一目了然。同時(shí)網(wǎng)站弱化了地方政府各部門新聞和事件信息，且放在公共服務(wù)板塊之后，這與國內(nèi)政府網(wǎng)站優(yōu)先展示政府工作信息和政府辦事事項(xiàng)的方式完全不同，真正將市民最常用、最關(guān)注、最亟需的服務(wù)擺在第一位。英國曼徹斯特政府網(wǎng)站改建后，公眾都愿意用、積極用，真正體現(xiàn)了“我的城市、我的家”。

不讓一個(gè)人掉隊(duì)，

電子公平受重視

電子治理時(shí)代，有一批新的弱勢群體產(chǎn)生，他們就是電子盲，主要分散在窮人、老人、受教育程度低的人群中。為了讓這些新的弱勢群體，在電子治理時(shí)代擁有電子公平，意大利普拉托市開展了“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”項(xiàng)目（PAAS項(xiàng)目），在社區(qū)圖書館，有專人協(xié)助完成電子政務(wù)的相關(guān)服務(wù)處理，讓不會(huì)上網(wǎng)的人獲得一些職員的幫助，同時(shí)針對(duì)這個(gè)人群，開展培訓(xùn)普及計(jì)算機(jī)知識(shí)，不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)。

在英國曼徹斯特市，為照顧不方便上網(wǎng)的特殊人群，曼徹斯特政府依然做好面對(duì)面服務(wù)，于2013年7月成立了政府顧客服務(wù)中心，面對(duì)面辦理企業(yè)和個(gè)人的業(yè)務(wù)。曼徹斯特市政府顧客服務(wù)中心共辦理租賃稅房屋補(bǔ)助、出租車執(zhí)照、建筑執(zhí)照等六個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)窗口都是綜合窗口，六個(gè)項(xiàng)目在一個(gè)窗口全能辦理。服務(wù)中心劈開一塊給中央派駐的就業(yè)公共服務(wù)，現(xiàn)場幫助無家可歸者和失業(yè)者，現(xiàn)場幫投簡歷，在市民中心會(huì)議室安排面試。曼徹斯特市政府顧客服務(wù)中心25個(gè)全職人員，提供不同職能部門的服務(wù)。

在曼徹斯特市政大廳進(jìn)一步了解到，曼徹斯特的政府公共服務(wù)包括網(wǎng)上服務(wù)、電話服務(wù)和面對(duì)面服務(wù)三種類型，電話服務(wù)和面對(duì)面服務(wù)渠道并沒有隨著電子治理時(shí)代的來臨而被取消。曼徹斯特市政府在權(quán)衡三類服務(wù)時(shí)，對(duì)三種服務(wù)方式進(jìn)行測算和對(duì)比，根據(jù)不同階段的情況進(jìn)行側(cè)重點(diǎn)的調(diào)整。例如隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，過去面對(duì)面服務(wù)的成本約18鎊、電話服務(wù)約13鎊，現(xiàn)在網(wǎng)上服務(wù)只需1-2元人民幣，因此網(wǎng)上服務(wù)逐漸成為未來的重中之重。為了鼓勵(lì)公眾使用網(wǎng)上服務(wù)，通過收費(fèi)優(yōu)惠等政策引導(dǎo)，同時(shí)通過網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)應(yīng)用的便民高效吸引公眾。到2014年3月，已有更多市民使用網(wǎng)上政府服務(wù)，每周有1000人通過網(wǎng)上反映問題，電話服務(wù)使用人數(shù)由4萬人降到2萬人，減少了21個(gè)全職員工，2015年預(yù)計(jì)能縮減約50萬鎊的開支。為了方便不能到場辦理者，提供電話渠道和預(yù)約上門至社區(qū)圖書館辦理。為了方便不能上網(wǎng)者，考慮電子公平，社區(qū)公共圖書館提供電腦網(wǎng)絡(luò)并專人輔助。

新技術(shù)推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型升級(jí)，從公共管理走向協(xié)同治理，提供協(xié)同服務(wù)正在被廣泛普及，政府、公眾、社會(huì)組織與私營部門合作使用新技術(shù)來創(chuàng)新服務(wù)正成為常態(tài)。新興技術(shù)，特別是信息通信技術(shù)能夠進(jìn)行高效的知識(shí)管理，促進(jìn)地區(qū)、國家、國際間合作與經(jīng)驗(yàn)分享。另一方面挑戰(zhàn)是，技術(shù)人才不再由政府直接培養(yǎng)，而依賴于服務(wù)商。電子治理時(shí)代，政府需要合同管理人才、項(xiàng)目管理與評(píng)估人才、創(chuàng)意人才、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌復(fù)合型人才。新技術(shù)背景下政府的人力資源變革面臨挑戰(zhàn)，前瞻性、戰(zhàn)略性培養(yǎng)和儲(chǔ)備適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的政府人才，是可持續(xù)的長遠(yuǎn)之計(jì)。

（作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部）