范琦娟

對即將開啟的PPP項目，一個成功案例的全程解析，顯得彌足珍貴。王小郢污水處理廠資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，正是行業(yè)內(nèi)聲名在外的完美操作。

2004年12月26日，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，作為環(huán)保領(lǐng)域典型項目，在中德雙方總理見證下，于人民大會堂進(jìn)行簽約儀式。

2014年12月，十個年頭過去了，王小郢項目仍在被人稱道。它已經(jīng)被稱為中國PPP模式的一個鮮活樣本，被業(yè)界不停地提及和追趕。

為什么是王小郢？

說起王小郢資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，要追溯到2003年底，國家建設(shè)部出臺《公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》文件，開啟了公共事業(yè)市場化政策閘門。與之同時，合肥市正在推行經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企工作。當(dāng)時以合肥市財政局企業(yè)處處長兼國資辦產(chǎn)權(quán)處處長的身份，應(yīng)長春成為項目負(fù)責(zé)人之一。他告訴《決策》，當(dāng)時合肥市政府非常重視，希望通過轉(zhuǎn)制，盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

因為沒有先例，選擇合適對象尤為重要。社會公共事業(yè)單位眾多，第一例到底花落誰家？

政府在經(jīng)過嚴(yán)密的調(diào)研后，選擇了王小郢污水處理廠。那么，為什么是王小郢污水處理廠？

作為王小郢資產(chǎn)轉(zhuǎn)移項目發(fā)標(biāo)方負(fù)責(zé)人之一，應(yīng)長春道出了其中關(guān)鍵。經(jīng)營性公共事業(yè)單位涵蓋廣，包括燃?xì)?、供水、公交等，政府調(diào)研后判斷，轉(zhuǎn)制存在不確定因素，若選取與民生直接相關(guān)的行業(yè)，操作困難，難以預(yù)料。污水處理廠不直接面向群眾，即使轉(zhuǎn)制出現(xiàn)些問題，亦有回旋余地。

從另外一方面看，王小郢污水處理廠的綜合評價優(yōu)良，符合“靚女先嫁”的要求。作為合肥市亮點工程，王小郢污水處理廠1998年建成，污水處理技術(shù)先進(jìn)，自動化程度高，當(dāng)時已勝于上海、南京等地。2004年在職員工65人，人員組成精簡。綜合考量下，政府決定由其率先試水改制。

那這份資產(chǎn)該如何轉(zhuǎn)讓？轉(zhuǎn)讓多久？

TOT模式和23年是政府給出的方式和條件。合肥市政府選擇以TOT模式，通過國際公開招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益，實施23年的特許經(jīng)營。TOT即為（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓），是指政府部門將建設(shè)好項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報。雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府的一種融資方式。現(xiàn)在，通行的TOT、BOT、BT統(tǒng)稱為PPP。

特許經(jīng)營時間23年，是充分計算后的結(jié)果。擁有財務(wù)背景的應(yīng)長春說出了依據(jù)：“我們發(fā)標(biāo)方通過價格折算，以確定合作方成本回收，適當(dāng)盈利，23年是最恰當(dāng)?shù)钠谙??！?/p>

在核心問題確定后，招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組隨即建立。

2003年，合肥市成立了由常務(wù)副市長王健林任組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成由市國資委、市建設(shè)委員會、城建投資公司、市財政局及相關(guān)專家組成的王小郢TOT項目辦公室，負(fù)責(zé)具體工作。

一切準(zhǔn)備就緒，項目招標(biāo)蓄勢待發(fā)。

“德國人很難談”

經(jīng)過精心籌備，2003年下半年，王小郢項目正式全國招標(biāo)。

“當(dāng)時有幾十家企業(yè)到這里參觀，一批接一批。潛在投資人看到廠區(qū)環(huán)境好，人員少，運(yùn)營正常，技術(shù)水平高，特別是收費(fèi)渠道暢通，大家都非常感興趣?！蓖跣≯鬯幚韽S現(xiàn)任總經(jīng)理張雯，回憶起當(dāng)年身為廠長時的情景，記憶猶新。

2003年9月，合肥市發(fā)布招標(biāo)資格預(yù)審公告。在眾多意向企業(yè)中， 7家單位提交了資格申請文件，經(jīng)專家評審后，6家申請人通過預(yù)審。

2004年2月20日，項目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開標(biāo)，共有4家單位提交了投標(biāo)文件。

彼時，污水處理傳統(tǒng)上屬于虧損行業(yè)，同時政府發(fā)標(biāo)方提出0.75元/立方污水處理服務(wù)費(fèi)單價，遠(yuǎn)低于當(dāng)時行業(yè)價格。超出諸多企業(yè)的預(yù)期。

投標(biāo)報價從3.69億元，到4.5億元、4.3億元，至最后柏林水務(wù)聯(lián)合體報價4.8億元，牽動著眾人的神經(jīng)。

隨后政府公布2.68億元的底價，4.8億元是其1.8倍。這個項目成為當(dāng)時國內(nèi)公開招標(biāo)的標(biāo)額最大的污水廠TOT項目，招標(biāo)結(jié)果在中國水務(wù)行業(yè)引起轟動。

柏林水務(wù)亞洲區(qū)總經(jīng)理梁軍概括說，“通過資格預(yù)審后，競標(biāo)價格、技術(shù)方法、商務(wù)方案、法律方案都成為評標(biāo)的因素，我們技術(shù)是最高分，商務(wù)和投標(biāo)也是最高分，總分最高?！边@樣柏林水務(wù)聯(lián)合體成為第一競標(biāo)候選人。

找到競標(biāo)候選人，下一步就是談判。

對于這場談判，中方代表、德方代表，都不約而同的用“艱難”來形容。

作為官方代表，應(yīng)長春清楚地熟悉每個細(xì)節(jié)。從2003年3月開始至7月，4個月時間，每天早上9點到下午5點，談判雙方中午吃頓盒飯后，繼續(xù)談。談判的基礎(chǔ)，是由大岳咨詢公司齊集多位專家制定的方案和標(biāo)書。

談判中，德方以其嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、細(xì)致、執(zhí)著，對雙方責(zé)任、污水水質(zhì)、邊界數(shù)據(jù)、水價公式、每年水量、技術(shù)改造、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、具體運(yùn)營等各項內(nèi)容，進(jìn)行協(xié)商。結(jié)束時，標(biāo)書增厚一倍多。最艱苦的，是德方提出了未來可能發(fā)生的多種事態(tài)，并要求制定相應(yīng)的合同方案。

“我們設(shè)計的是一種事實事態(tài)，德國人提出有3種理論事態(tài)。談判的時候，都要描述出來。每種可能在當(dāng)時都要預(yù)測到相應(yīng)的結(jié)果，進(jìn)而雙方責(zé)任和義務(wù)怎么約定都要明確清晰，談判就不那么容易了。”應(yīng)長春感慨道。

期間，甚至出現(xiàn)了20多天的休整期，談判進(jìn)入膠著狀態(tài)。

“德國人很難談！在討論未發(fā)生的事情時，有著想象成分，不符合中國人的思維方式和處理問題的習(xí)慣。當(dāng)然，有些問題是做到了未雨綢繆?！北热缯f，德方提出在合同里增加污水處理廠的技術(shù)改造相關(guān)問題。當(dāng)時的廠建水平已很先進(jìn)，眾人覺得這不太可能發(fā)生。但隨著國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高，廠區(qū)居民樓集聚，2012年王小郢污水處理廠進(jìn)行了提標(biāo)改造工程，達(dá)到提升水質(zhì)和除臭降噪功能。

水價的調(diào)整，是談判中最重要和最敏感的。雙方協(xié)商下，制定了2年一增幅的調(diào)價公式。公式包含CPI、電費(fèi)上漲、人員工資上漲、化學(xué)藥劑上漲、稅收利息變化等各項參數(shù)，參數(shù)來源于2年內(nèi)的安徽省統(tǒng)計年鑒和合肥市統(tǒng)計年鑒?；仡^看這個公式，各方均獲得滿意結(jié)果。2004年到2014年，10年內(nèi)水價從0.75元/立方，漲到0.91元/立方，用梁軍的話說，“有了調(diào)價公式，我們的價格是非常穩(wěn)健的。”

2004年7月，雙方草簽合同。

接下來的7月到11月，中方向德方移交資產(chǎn)。移交過程中包括接受原有合同、資產(chǎn)清點、性能測試。性能測試包含處理污水能力測試、電負(fù)荷能力測試、水質(zhì)測試、設(shè)備性能測試等?！皽y試過程中，德國人用細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒?，獲得非常準(zhǔn)確的數(shù)字。他們會為了測各點水流速，特意建起橋架；會為了測試廠處理污水能力，把池子全部放空，從頭來過。”應(yīng)長春說。

2004年12月22日，在德方一次性付清4.8億元后，王小郢污水處理廠23年特許經(jīng)營權(quán)易主。

從公共事業(yè)化運(yùn)營，到企業(yè)市場化操作，王小郢污水處理廠是如何順利過渡的？

水價會不會不可控？

項目移交后的銜接工作，柏林水務(wù)謹(jǐn)慎小心地執(zhí)行著。

“對于事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，剛開始的時候，員工是有意見的。大家最擔(dān)心的是養(yǎng)老待遇問題。事業(yè)單位養(yǎng)老金要遠(yuǎn)優(yōu)于企業(yè)養(yǎng)老金?！睆場┨寡浴?/p>

員工的憂心，無疑會成為柏林水務(wù)的壓力?！敖庸艿臅r候，員工心里肯定有顧慮，當(dāng)時政府方面幫我們做了很多思想工作，后來我們把員工全部接收過來了。我們非常明確，員工對我們來講不是一個負(fù)擔(dān)，是資產(chǎn)中的一部分。”久經(jīng)商場的梁軍，準(zhǔn)確找到雙方契合點。

運(yùn)營的第一天，2004年12月22日，所有員工與柏林水務(wù)簽訂了新的協(xié)議。這一舉措是德方的硬性要求，作為接管運(yùn)營的前提條件。員工事業(yè)編制和養(yǎng)老事宜，則按兵不動。

2008年，合肥市出臺文件，確定對事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中老員工安置方案，即所謂的“老人老辦法，新人新辦法”。污水處理廠65名老員工，按照事業(yè)單位體系解決養(yǎng)老。2004年后入職員工，則按企業(yè)體制養(yǎng)老。這樣柏林水務(wù)就無后顧之憂了。

“員工接過來以后，以我們柏林水務(wù)運(yùn)營150年的經(jīng)驗，對污水廠原有結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一些調(diào)整，讓一些具體的責(zé)任能夠落實到位?！绷很娝^的調(diào)整，一是設(shè)立運(yùn)營部，是將從前的水工段、泥工段等部門整合而成運(yùn)營部。二是決策層的變動。

決策層上設(shè)立經(jīng)理層和董事層。第一任總經(jīng)理是由柏林水務(wù)委派，現(xiàn)任總經(jīng)理為王小郢污水處理廠原廠長。作為柏林水務(wù)-東華科技聯(lián)合體，柏林水務(wù)擁有王小郢污水處理廠80%股份，東華科技則擁有20%股份，故東華科技委任王小郢污水處理廠副總經(jīng)理。董事層均為柏林水務(wù)和東華科技人員。

說到運(yùn)營，污水處理費(fèi)是王小郢污水處理廠的收入來源。水價，成為要害所在?！懊舾械乃畠r，是我們關(guān)心、政府關(guān)心、社會關(guān)心的問題。把王小郢污水處理廠轉(zhuǎn)讓出去，而且是給外資企業(yè)，會不會造成外國人一來，水價就會上漲到不可控的程度？”作為投資方，梁軍對這些質(zhì)疑心知肚明。

水價調(diào)整除了公式，還有一套嚴(yán)格的報備審批手續(xù)。張雯告訴《決策》，首先要搜集前兩年相關(guān)文件和數(shù)據(jù)，上報至合肥市排水辦公室，進(jìn)行審核。通過后由排水辦上報合肥市建設(shè)委員會，再由合肥市建委提交給合肥市政府。全部審核通過后，經(jīng)合肥市市長審批、簽字，方能同意水價調(diào)整。

政府對水價調(diào)整嚴(yán)苛至極，為的是各方利益得到保障。同樣嚴(yán)苛的，還有監(jiān)管。

記者了解到，政府對污水處理廠出水水質(zhì)有多重監(jiān)督。國家環(huán)保局華東督查中心，每年至少2次抽檢；安徽省環(huán)保廳環(huán)監(jiān)局隨時抽檢；合肥市環(huán)保局每月抽查一次；合肥市排水辦公室監(jiān)測站每周抽檢3次?！拔覀兯械臄?shù)據(jù)，包含COD、氨氮、總磷、水量等，都有在線記錄，實時上傳到監(jiān)管局?！睆場┱f到，10年來各項指標(biāo)均達(dá)標(biāo)。

共贏靠的不僅是一紙合同

時至今日，柏林水務(wù)經(jīng)營的王小郢污水廠蒸蒸日上。梁軍表示，購買資產(chǎn)的4.8億元中，有35%的資本金。項目運(yùn)行十年，資本金成本基本收回。

水價平穩(wěn)控制，企業(yè)收獲利益，政府盤活資本，百姓享受服務(wù)，呈現(xiàn)的是一場公私合作的共贏局面。政府全程的考量、籌備、守約、監(jiān)督，助力這場共贏。

項目本身的精準(zhǔn)度是政府考量的第一要素。在以往的合作中，國內(nèi)不乏一些項目因精準(zhǔn)度不夠，公私合作模式開始得美好，卻結(jié)束得潦草。柏林水務(wù)在接手項目時做的各項性能測試中，參數(shù)全部達(dá)到建設(shè)預(yù)期，足見王小郢污水處理廠的建設(shè)質(zhì)量經(jīng)得起考驗。

除了項目精準(zhǔn)，充分的籌備工作，是政府在此項目中的又一制勝點。

從開始組建的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，到聘請咨詢公司，資格預(yù)審、公開競標(biāo)、艱苦談判、資產(chǎn)移交、項目監(jiān)管，合肥市政府就準(zhǔn)備打一場硬仗。慢工出細(xì)活，特別是對權(quán)屬問題，政府方作了大量工作。

王小郢項目轉(zhuǎn)讓，權(quán)屬清晰才能防止推諉。當(dāng)時特別是土地權(quán)屬問題，雙方討論激烈，據(jù)應(yīng)長春回憶，涉及此項目占用的土地性質(zhì)和權(quán)屬問題，跑了很多部門，探討可行性。當(dāng)時此項目土地為劃撥性質(zhì)，政府立場是不改土地所屬。德方則憂慮時間過長中國土地政策多變，可能引起資產(chǎn)所屬不清，堅決要求以出讓方式接管廠區(qū)土地。最終柏林水務(wù)獲得土地23年使用權(quán)，但條件為不改變土地的功能性用途。

應(yīng)長春告訴《決策》，政府與運(yùn)營商對專業(yè)知識的掌控度不同，為了平等、規(guī)范地進(jìn)行交易，提高專業(yè)性，不僅要做足功課，發(fā)揮專業(yè)性的咨詢機(jī)構(gòu)作用也非常重要?！拔覀兤刚埍本┐笤雷稍児臼抢碇堑?，他們齊集水務(wù)、法律項目運(yùn)作等專家，都很優(yōu)秀?！?/p>

項目達(dá)成后，長達(dá)23年的合作，靠的不只是一紙合同，更重要的是契約精神。

契約精神，即所謂誠信，對投資方和政府方同等重要。政府若缺乏誠信，自身公信力和當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境會大打折扣；投資方若有違誠信，幾億資金也會打了水漂。

“合肥市政府守約，最重要是體現(xiàn)在污水處理費(fèi)的支付上。王小郢污水處理廠每月污水處理費(fèi)達(dá)700多萬元，政府會在2月內(nèi)，打到企業(yè)賬戶。資金能準(zhǔn)時到位，其他的方面更是不愁了?！弊鳛槠髽I(yè)方，張雯表達(dá)了對政府的滿意。

2004年簽訂合同時，附有“履約保函”：政府方為企業(yè)出具“支付保函”，企業(yè)方為政府出具“運(yùn)行保函”。雙方若有違約，需按保函賠付違約金。

十年來，保函從未啟動。