蔡鵬鴻

作為構(gòu)建全方位對外合作新格局的戰(zhàn)略構(gòu)想，“21世紀(jì)海上絲綢之路”正進(jìn)入規(guī)劃落實倒計時。為推動絲路建設(shè)，中國政府牽頭創(chuàng)建了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，注資400億美元啟動了“絲路基金”，要與絲路沿線國家共享發(fā)展機(jī)遇，沿線大多國家表達(dá)了積極參與的態(tài)度。在落實推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”之前，很有必要對于可能面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)進(jìn)行評估，找到克服挑戰(zhàn)的工具，讓沿線各種矛盾得以緩解、抵牾情緒得以消除、對立要素得以融合。筆者以為，可能牽動全局的難點及其提出的挑戰(zhàn)，或許就在自家門口，這就是，如何有效清除南海問題形成的若干障礙，平衡維權(quán)與維穩(wěn)的尺度、協(xié)調(diào)南海周邊國家的關(guān)系，將南海地區(qū)塑造成和平穩(wěn)定與合作共贏之海，以利于“21世紀(jì)海上絲綢之路”這艘巨型航船順流南下，遠(yuǎn)渡重洋。

南海問題引發(fā)的挑戰(zhàn)

中國政府最初是向東南亞國家提出共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一倡議的。其背景是，東亞地緣政治格局進(jìn)入了新的整合與發(fā)展時期，周邊海上安全環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的新內(nèi)涵、新條件和新趨勢，其中許多不安定因素大多匯聚于南海及其周邊地區(qū)。它們給全面落實“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想形成若干挑戰(zhàn)。

第一，變動中的地區(qū)秩序和地緣戰(zhàn)略格局對南海問題的解決帶來困難，對實施“21世紀(jì)海上絲綢之路”的構(gòu)想形成了挑戰(zhàn)。戰(zhàn)后形成的全球性和區(qū)域性地緣戰(zhàn)略格局正處于深刻變化之中，在這樣的背景下，南海地區(qū)盡管在地理空間上只是整個大區(qū)域中的一部分，但這里是地區(qū)政治、外交和安全諸類矛盾的交匯處，也是大國戰(zhàn)略博弈交織之地，人們擔(dān)心這里成為大國爭奪霸權(quán)的“大熔爐”，大國之間相互爭斗，爭奪主導(dǎo)權(quán)，有引發(fā)沖突甚至戰(zhàn)爭的危險。

第二，法理斗爭引起的挑戰(zhàn)。自從菲律賓2013年提出所謂的“仲裁案”后，國際上對南海斷續(xù)線的法律地位和法理依據(jù)出現(xiàn)了一系列的質(zhì)疑，一些人借機(jī)惡意攻擊中國的南海政策及實際行動，中國已經(jīng)成為南海眾多矛盾的主要相關(guān)方，正處于南海漩渦的中心。而越南也表示要向國際司法機(jī)構(gòu)提出仲裁。甚至連印尼也認(rèn)為，南海斷續(xù)線切入納土納群島，影響印尼的“領(lǐng)土完整”，印尼軍方因此要加派軍力“駐扎”納土納群島。中國能否借助海上絲綢之路，避開南海法理斗爭的風(fēng)口浪尖？

第三，“東盟抱團(tuán)”成為新趨勢。根據(jù)東盟的規(guī)劃，2015年是建成東盟共同體的目標(biāo)年。盡管因其內(nèi)部原因而將共同體建成的目標(biāo)推遲到2015年底完成，但是，為實現(xiàn)東盟共同體，東盟內(nèi)部對一些尚未達(dá)成一致的爭論問題保持了高頻率的協(xié)調(diào)，其中包括如何形成一致的南海政策?，F(xiàn)在東盟國家在南海問題上的看法趨于一致，就基于國際法解決爭端的觀點達(dá)成共識，東盟與中國在南海問題上的分歧或“不一致”正成為影響南海問題的新因素，“東盟抱團(tuán)”的新趨勢不容忽視。

第四，地緣政治上，南海已經(jīng)成為中美角力的新高地。南海問題長期來并未成為影響中美關(guān)系的核心障礙，但自2010年以來，美國放棄了長期奉行的所謂“不介入政策”，開始轉(zhuǎn)向“選邊站隊”，傾向性政策表達(dá)日益清晰。2014年年初，美國國務(wù)院高官公開指責(zé)中國的南海政策，不久之后又針對中國拋出“凍結(jié)南海行動倡議”，到2014年末，美國國務(wù)院發(fā)表《海洋界限：中國的南海主張》的報告，毫不含糊地支持菲律賓的南海仲裁案。美國在南海問題上公開站在中國的對立面，否認(rèn)中國的南海斷續(xù)線，聲稱美國在南海擁有國家利益，奧巴馬甚至公開聲明美菲同盟關(guān)系就是美國的核心利益，美國的政策立場使南海問題更趨復(fù)雜。南海業(yè)已成為中美地緣政治角力的新高地。

對新局勢下南海問題的新認(rèn)識

“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一構(gòu)想，是中國政府從戰(zhàn)略高度重視周邊外交的產(chǎn)物，是對近年來國內(nèi)國際的各種正面要求做出的一種突破性回應(yīng)，讓國內(nèi)民眾看到了維護(hù)國家主權(quán)、民族尊嚴(yán)的堅定意志，向國際社會表達(dá)了中國愿意積極承擔(dān)國際責(zé)任解決地區(qū)熱點的姿態(tài)，讓周邊國家深切感受到可以分享中國發(fā)展機(jī)遇的中國氣派。為使“21世紀(jì)海上絲綢之路”這條“巨龍”乘風(fēng)揚(yáng)帆，一路順風(fēng)，須對新局勢下的南海問題再思考，并在取得新認(rèn)識的基礎(chǔ)上，建設(shè)包括南海海域在內(nèi)的海上合作新秩序。

第一，必須再次確認(rèn)中國在歷史和法理上對南海島礁及附近海域擁有主權(quán)和管轄權(quán)。浩渺的南海及其璀璨的島礁始終是鑲嵌在中國國土上閃爍的明珠，自古以來一直見證并守護(hù)著浩浩蕩蕩往來于海上絲綢之路上的中國船隊。當(dāng)下，任何外國不要幻想中國會拿核心利益做交易。

第二，中國崛起讓自身具有了一定的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，但這并不是說中國在經(jīng)濟(jì)和軍事上獲得了絕對優(yōu)勢。盡管中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是中國國際地位的兩重性仍十分顯眼，尚未擺脫發(fā)展中國家的帽子。作為發(fā)展中國家，中國保持一心一意謀發(fā)展的戰(zhàn)略定力不變，以保障中國的根本利益得以獲得、保持和延續(xù)，保障中華民族的偉大復(fù)興得以實現(xiàn)。鑒于此，在對外關(guān)系上，中國要設(shè)法把可能導(dǎo)致沖突的因素限制在必要的底線上，以確保中國夢的實現(xiàn)有一個穩(wěn)定、和平的發(fā)展環(huán)境。

第三，隨著中國在國際上的大國地位得到承認(rèn)，中國堅定了建設(shè)海洋強(qiáng)國的堅強(qiáng)意志。中國同外部世界的經(jīng)濟(jì)、人文交往和互動關(guān)系，密切和頻繁程度業(yè)已達(dá)到了歷史最高水平，以至于中外兩方無法輕易割裂，中美之間不能割裂、中日之間也不能割裂，中國與南海周邊更是如此。當(dāng)前中國對海洋權(quán)益的重視程度超過以往任何時候，加上南海東海的爭議事件，中國被迫提升軍事力量以及可能的干預(yù)能力，因此可能遭遇來自區(qū)域內(nèi)或區(qū)域外各種勢力的懷疑和反對，在它們無法理解中國的和平發(fā)展用意之前有可能傾向于把中國的言行解讀為“擴(kuò)張”甚至“威脅”，中國因此同美國這個超級大國、其他利益相關(guān)者以及南海爭端方發(fā)生的競爭及其內(nèi)涵也就增加了其他多種負(fù)面因素。因此，中國面臨沖突因素上升的局面。在運籌“21世紀(jì)海上絲綢之路”時，中國對此應(yīng)該心中有數(shù)，要為應(yīng)對地緣政治和權(quán)力競爭準(zhǔn)備投入更多的資源、力量和智慧。

第四，在南海問題上要有打一場法律持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。為順利推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一偉大工程，不能用短平快方式解決南海爭議問題，而要做好打一場法律持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。采用法律方法，就是通過確定島嶼歸屬和劃分大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的分界線以及國家間海上國界線來確定各自的主權(quán)和海洋管轄權(quán)，消除主權(quán)爭議和海洋權(quán)益紛爭。從國際法層面來看，國際海洋法的發(fā)展進(jìn)程本身也是產(chǎn)生南海海域爭議的一個特殊因素。越南曾經(jīng)公開承認(rèn)中國在南海地區(qū)擁有主權(quán)和海洋管轄權(quán)，后來否定自己的聲明，這就是明證。從某種意義上講，法律僅僅是一把靜態(tài)的尺子，法律斗爭將是一個長期的過程，解決問題不可能一蹴而就。當(dāng)前，在各國都可以利用國際法提出各自主張的背景下，南海依法劃界將是一場曠日持久的談判。因此，即使從技術(shù)層面來分析，法律方法也將是一個長期的過程。既然“21世紀(jì)海上絲綢之路”不是一個短期行為，而是一項長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，那么中國不僅要以法律方法來捍衛(wèi)南海的海上權(quán)益，還要以此來推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的發(fā)展。

第五，提供公共產(chǎn)品應(yīng)有時不我待的緊迫感、關(guān)懷度和細(xì)膩心，否則將影響構(gòu)想的實施。公共產(chǎn)品當(dāng)然包含諸多內(nèi)容，包括基金、機(jī)制等。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行經(jīng)中國倡導(dǎo)建立后，備受東盟國家的歡迎。中國應(yīng)有更多的憂患和惠及周邊意識，讓這些倡議盡早落實。中國在多個場合多次提出“中國—東盟海上合作基金”，但是一些東盟人士依然不明確如何申請和使用，缺乏透明度和宣傳力度。“中國—東盟海上合作基金”是推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的重要支撐力量，東盟國家一些學(xué)者傾向于申請海上聯(lián)合執(zhí)法訓(xùn)練、航運安全等課題。但是，由于誤解或者透明度不夠，也有的學(xué)者猜測，中方可能比較傾向于提出不敏感的課題，如生物多樣化保護(hù)等問題。在實施構(gòu)想過程中，中國應(yīng)該加快步子，多多提供一些更加務(wù)實的操作渠道以及細(xì)致的操作措施，順利推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想。

利用“21世紀(jì)海上絲綢之路”

把南海建成和平之海

面對南海問題引發(fā)的挑戰(zhàn)，應(yīng)思考如何利用“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一戰(zhàn)略構(gòu)想把南海建成和平發(fā)展、穩(wěn)定安全之海。

第一，應(yīng)該思考建設(shè)區(qū)域過渡期秩序的南海海洋合作機(jī)制。變動中的地緣政治格局并未觸發(fā)中美等大國發(fā)生傳統(tǒng)意義上的軍事對抗，相反，這些國家試圖建立互為接納的區(qū)域過渡期秩序。在這樣的大趨勢和背景下，南海周邊國家必定要逐漸融入新的潮流，同大國一起走向新型的區(qū)域政治秩序之中，甚至是安全合作架構(gòu)之內(nèi)。形成中的新型政治與安全秩序，或許還不能說是一種持久穩(wěn)定的亞太秩序，但這是一種特有的亞太大環(huán)境，在其中，大國都有互相接納對方的愿望。盡管亞太地區(qū)尚未建立具有約束性、機(jī)制化特征的安全區(qū)域機(jī)制，但是冷戰(zhàn)時期亞太大國相互排斥、冷戰(zhàn)之后相互防范的嚴(yán)峻氣氛已經(jīng)緩和，安全領(lǐng)域的相互接納成為事實，美國已經(jīng)認(rèn)定中國在全球和區(qū)域事務(wù)中發(fā)揮著不可或缺的結(jié)構(gòu)性作用，中國也已經(jīng)接納美國進(jìn)入東亞合作軌道，亞太地區(qū)新型的過渡期秩序正在形成之中。在此大背景下，中國應(yīng)充分利用“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一倡議，通過同相關(guān)國家建立政治和軍事互信機(jī)制，包括非傳統(tǒng)安全合作等，讓中國的和平發(fā)展、合作共贏理念和政策實踐在推行海上絲綢之路進(jìn)程中首先在南海地區(qū)推廣、實現(xiàn)。

第二，“21世紀(jì)海上絲綢之路”應(yīng)該是主動謀劃、努力進(jìn)取這一新型外交的實踐。通過“21世紀(jì)海上絲綢之路”注入必要的資金非常重要，把親、誠、惠、容的理念轉(zhuǎn)化為具體措施更有意義。在對東盟政策中，中國需經(jīng)常采用換位思考的方法，要設(shè)法讓對方獲得具有舒適度的結(jié)果。這要求中國對待南海周邊國家要“親”，達(dá)到親切、親和的水平;要“誠”，應(yīng)做到心中有誠意，做事要誠懇;要“惠”，就是要實現(xiàn)優(yōu)惠、優(yōu)待、互惠;要“容”，就是要有風(fēng)度和深度，對待南海周邊國家，要有關(guān)懷、容納之心。在操作層面，中國在東盟國家設(shè)立產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)時以及東盟國家在中國設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)時，可考慮盡可能讓利東盟方面。東盟國家提出，親誠惠容四字應(yīng)以惠為核心。中國在踐行四字方針時，應(yīng)以消除貿(mào)易赤字為先、以對方感受實惠為先。

第三，利用“21世紀(jì)海上絲綢之路”深化中國東盟海上合作。其實，中國東盟海上合作已經(jīng)提上議事日程。從中國方面看，對南海周邊國家應(yīng)該加強(qiáng)海軍外交，增加海軍港口訪問。隨行軍樂隊可在甲板招待東盟國家民眾，也可上岸表演，海軍醫(yī)療船的醫(yī)生可進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù);隨時準(zhǔn)備向東南亞國家提供海上搜救、防災(zāi)、救災(zāi)行動。加強(qiáng)中國東盟海上合作應(yīng)精心籌劃，使之成為中國東盟合作新亮點。抓緊磋商，盡早啟動2015年為“中國—東盟海洋合作年”。中國東盟海上合作應(yīng)是長期的年度合作項目，起始之年，應(yīng)著重于非傳統(tǒng)安全合作;以共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”引領(lǐng)海洋經(jīng)濟(jì)、海上聯(lián)通等領(lǐng)域的交流與合作。

第四，在南海地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治上，中國應(yīng)有同美國合作的自信。中國現(xiàn)在已經(jīng)明確不再依賴某個中心國家（如美國）作為關(guān)鍵，而是更加強(qiáng)調(diào)周邊。中國周邊外交繼續(xù)保持“東盟為中心”，發(fā)揮東盟的核心作用，以反制美國拉攏中小國家的企圖。美國正試圖使那些被拉攏的國家成為其籌建對抗性集團(tuán)中的一分子。中國反其道而行之，建立“21世紀(jì)海上絲綢之路”主要通過不結(jié)盟但廣結(jié)伴的方式實現(xiàn)。要努力通過這個方式致力于將南海周邊國家引導(dǎo)到相互依賴度高、關(guān)系緊密到不可分離的程度。

第五，利用區(qū)域機(jī)制搭建南海合作平臺。中國應(yīng)堅持相互尊重、互不干涉內(nèi)政的原則同沿線國家發(fā)展關(guān)系，在南海周邊不謀求勢力范圍，設(shè)法利用現(xiàn)有的區(qū)域合作機(jī)制，把這些國家和地區(qū)串聯(lián)起來，搭建戰(zhàn)略平臺。一是利用中國—東盟自貿(mào)區(qū)合作平臺，把“21世紀(jì)海上絲綢之路”議題列入中國東盟合作進(jìn)程。中國—東盟自貿(mào)區(qū)都是雙方各自對外建立的第一個自貿(mào)區(qū)。經(jīng)過幾年的運行，取得了巨大成就，目前正進(jìn)行中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版談判。應(yīng)把建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”以及相關(guān)的海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目納入升級版談判議程。二是利用亞太經(jīng)合組織（APEC）平臺把“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”兩大構(gòu)想連接起來，使中國新一輪改革開放鴻雁在亞太地區(qū)最重要的政府間組織中最先展開兩翼。2015年APEC主辦方是菲律賓，中菲兩國應(yīng)在落實習(xí)近平主席同阿基諾總統(tǒng)會晤精神基礎(chǔ)上盡早實現(xiàn)雙方關(guān)系轉(zhuǎn)圜。中國應(yīng)該積極支持菲律賓辦好APEC年會，把構(gòu)建“絲綢之路”列入會議的合作議題。三是利用并整合現(xiàn)有功能性合作機(jī)制和項目，把絲路基金使用的優(yōu)先方向確立在南海周邊，在2015年抓緊公布若干項目，作為示范和引領(lǐng)。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行項目同樣如此，時不我待，及早運營;條件成熟的話，還可以同東南亞國家另行組建“絲綢之路開發(fā)銀行”、“投資基金”、“風(fēng)險基金”等跨國金融機(jī)構(gòu)。

總之，“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想構(gòu)成了中國面向太平洋印度洋全方位對外開放的戰(zhàn)略新格局和周邊外交戰(zhàn)略新框架。然而，構(gòu)建“21世紀(jì)海上絲綢之路”不可能舍近求遠(yuǎn)，只能由近及遠(yuǎn)，中國東部海上沿線特別是南海周邊是第一位的。在周邊海上局勢動蕩、安全環(huán)境趨緊的背景下，中國推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”系統(tǒng)工程，以看得見摸得著的項目施惠周邊，釋放的信號十分明確，中國要同南海周邊國家共同建設(shè)和平安全合作共贏之南海。

（作者系上海國際問題研究院研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）