張巖

這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實現(xiàn)政策平等和制度平等，但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實行“大鍋飯”和“平均主義”。

養(yǎng)老金雙軌制的終結(jié)順應(yīng)了民眾對社會公平的普遍期待，但是制度上的并軌遠(yuǎn)不等于退休待遇的簡單拉平，行至這里，只是改革的開始而非完成。本刊記者專訪社保行業(yè)權(quán)威之一、參與養(yǎng)老金改革政策制定的中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文，力圖從頂層設(shè)計的角度解讀此次并軌改革。

中國報道：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金的雙軌制多年來飽受詬病，為什么拖了這么久才要改？

鄭秉文：其實，由于歷史等原因，世界主要發(fā)達(dá)國家實行的普遍都是公職人員享有特權(quán)的碎片化養(yǎng)老保險制度。德國建立這種制度已有125年的歷史，其他歐洲發(fā)達(dá)國家也都有100多年的歷史。中國真正建立社會保障制度是從上世紀(jì)90年代初開始的，只有20多年的歷史。發(fā)現(xiàn)它存在問題是在近十年，當(dāng)時較為突出的是便攜性不好，跨地區(qū)勞動力流動存在障礙。同時，碎片化導(dǎo)致制度的財務(wù)狀況逐漸出現(xiàn)失衡趨勢，地區(qū)間收入差距不斷擴(kuò)大，支付能力差距也越來越大。最嚴(yán)峻的是地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間的差距越來越大，其中尤以機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老金待遇差距最為明顯，社會質(zhì)疑聲音越來越大。近些年，幾乎每年都會提到這項改革。但是由于決心不大、力度不強(qiáng)、策略不夠、執(zhí)行不到位等原因，在并軌改革上確實出現(xiàn)了拖延和停滯。

與西方發(fā)達(dá)國家100多年的歷史相比，我們的政府解決問題是很迅速的。但是和我們自身相比，確實還有拖沓的地方。與西方國家政府主導(dǎo)改革不同，我國是在巨大的社會壓力推動下，倒逼政府對碎片化的雙軌養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，這與我們的傳統(tǒng)文化“不患貧而患不均”有很大關(guān)系。所以，改革路徑和制度設(shè)計等，都要考慮到國情、文化背景和歷史傳統(tǒng)。

中國報道：在您看來，此次全面的、動真格的養(yǎng)老金并軌改革，動力來自哪里？

鄭秉文：在我看來，動力首先來自“全面深化改革”這六個字，就是來自十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是一個改革的豐碑，它實事求是，不拘一格，充滿擔(dān)當(dāng)，是一個具有歷史意義的重要文獻(xiàn)，它對中國改革開放的偉大貢獻(xiàn)必將載入歷史史冊。 其次，動力是來自這么多年來社會輿論對養(yǎng)老金雙軌制不公平的質(zhì)疑和批評，這既是一個巨大的社會壓力，也是自下而上的一個改革動力。最典型的是人民網(wǎng)每年2月舉辦的“兩會調(diào)查”，2010年至2013年“社會保障”連續(xù)四年位居網(wǎng)民關(guān)注的榜首。絕大多數(shù)網(wǎng)民都認(rèn)為應(yīng)該立即廢止退休雙軌制，刻不容緩。再次，動力還來自以往兩次并軌改革的經(jīng)驗教訓(xùn)。第一次是上個世紀(jì)90年代中期企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革，有2000多萬事業(yè)單位人員也加入進(jìn)來，但由于歷史的局限性，沒有一攬子頂層設(shè)計，他們只是參加了繳費，但養(yǎng)老金計發(fā)方式?jīng)]有參加改革，成為“半拉子”改革。第二次改革就是2008年啟動的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點，由于采取具有中國特色的局部試點和沒有完整的一攬子設(shè)計等原因，這輪改革也是無果而終。這次第三輪改革采取的“一個統(tǒng)一”和“五個同步”的思路實際就是在總結(jié)前兩次改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的，否則就沒有這個壯士斷腕的改革決心和改革思路。

中國報道：此次國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》中，提到“增量改革、平穩(wěn)過渡”，在執(zhí)行過程中要如何實現(xiàn)？

鄭秉文：這次改革和以往不同，可以說是一次真正的改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。繳費辦法參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，采用了完全一致的標(biāo)準(zhǔn)和繳費比例。在政策制訂上，國家財政肯定要給予支持。另一方面，在新退休人員即“中人”的養(yǎng)老金待遇水平上，在一段時期內(nèi)，必然出現(xiàn)一個“洼地”，這是養(yǎng)老金改革和轉(zhuǎn)型過程中都不可避免的一個“世界難題”。這次的改革方案說將會采用發(fā)放過渡養(yǎng)老金的辦法實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，不會讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇發(fā)生太大的變化，而是能基本維持原有待遇。在這一點上，1997年企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革時也同樣是采取過渡性養(yǎng)老金辦法的。

關(guān)于為什么要單獨建賬，也就是社會上所說的“并軌不并池”，原因很簡單，目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險不是中央來統(tǒng)籌，而是地方各自統(tǒng)籌，這樣就形成了東南部發(fā)達(dá)地區(qū)社保統(tǒng)籌基金部分有結(jié)余，而一些西北不發(fā)達(dá)地區(qū)卻收不抵支的情況。全國有一半省份收不抵支，一半省份有盈余。這種條件下讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位單獨建賬，目的是防止企業(yè)職工有誤會，以為機(jī)關(guān)事業(yè)單位會“吃”他們的養(yǎng)老基金。其實，如果統(tǒng)籌層次提高到全國水平，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該加入到全國一個大池子里去，這才是“大數(shù)法則”的優(yōu)勢。

另外，這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實現(xiàn)政策平等和制度平等，強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一，但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實行“大鍋飯”和“平均主義”。

中國報道：就在1月14日國務(wù)院下發(fā)改革方案之后，緊接著又發(fā)布了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整方案。社會普遍把兩者聯(lián)系起來，認(rèn)為調(diào)整工資是在彌補(bǔ)個人繳納養(yǎng)老保險的損失，果真如此嗎？

鄭秉文：應(yīng)該說這次工資調(diào)整和養(yǎng)老金并軌沒有直接關(guān)聯(lián)。改革開放以來，我國一直都致力于完善國民收入分配制度，提高居民的工資水平。連續(xù)30多年來，全社會平均工資漲幅為14.4%，機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的工資漲幅理應(yīng)趕上平均漲幅，享受國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但事實是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位很多年來并沒有漲工資。即便沒有這次并軌改革，給他們漲工資也是符合情理的。

中國報道：雖然我國社保繳費率水平很高，但是我國企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率普遍在50%以下。那么并軌之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率會是什么樣的水平呢？

鄭秉文：替代率的真實含義，是在退休的第一年拿到的退休金額度是多少，隨著時間的推移，拿到的金額一年比一年低，很少有國家是一年比一年高的。

那么，到底如何比較和看待企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率？養(yǎng)老金來自繳費收入，替代率來自繳費率，或說繳費率對替代率有決定性作用。目前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險因為存在名義繳費率和實際繳費率，也就相應(yīng)有了兩個替代率：一個是“繳費替代率”，就是用養(yǎng)老金除以繳費的基數(shù)，替代率很高，接近70%。理論上講，應(yīng)該使用這個概念。而由于企業(yè)繳費時存在壓低基數(shù)的情況，計算替代率時就使用了真實的低基數(shù)，也因此這與大眾用感受來衡量的數(shù)值相差很遠(yuǎn)，社會和輿論難以接納。還有一個就是“平均替代率”，是用養(yǎng)老金除以社會平均工資，目前在45%至50%。這種算法是社會容易接受的，久而久之，約定俗成，也就這樣用起來了。

概括一下，沒有按照真實工資基數(shù)足額繳費，但是計算替代率的時候卻只能按照足額繳費計算。低額繳費，高額計算，由此導(dǎo)致出現(xiàn)“替代率悖論”：在大家眼里，繳費率太高，而替代率太低。所以，參保人就認(rèn)為不該足額繳費，否則就是吃虧，于是，就形成了惡性循環(huán)。對這個悖論，沒人愿意去解釋，所以，單方面埋怨政府，也是不公平的。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位此次并軌后，如果基本養(yǎng)老保險能夠足額繳費，繳費替代率與平均替代率十分接近，替代率水平就有保障，大約能接近70%。同時再加上職業(yè)年金的部分，退休待遇水平應(yīng)該和現(xiàn)在不會有太大差距。如果資本市場很好，職業(yè)年金投資收益率很好，二者合計甚至高于現(xiàn)在。

中國報道：改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位既要為員工繳納20%的養(yǎng)老保險，還要為員工繳納8%的職業(yè)年金，但它們大多靠財政撥款生存，改革是否會給它們帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)？

鄭秉文：全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工有4000萬人，如果把這28%都累計起來，可達(dá)五六千億，這確實是一個很大的數(shù)目。作為學(xué)者，我估計基本養(yǎng)老保險中20%的部分由國家來支付是不成問題的。因此，在制度初創(chuàng)時期內(nèi)相當(dāng)長一段時間，基本養(yǎng)老險基金池將迎來凈收益期、凈累積期。問題主要在于由單位支付的8%的職業(yè)年金，如果為了減緩財政壓力而采取記賬式的方式，長期看是不利于制度建設(shè)的。政府雇用公職人員，就應(yīng)該給他們良好的保障，讓他們更忠誠于自己的職務(wù)和國家，這是政府本身就應(yīng)該承擔(dān)的成本。

中國報道：為了提高參保人的積極性，進(jìn)一步完善目前的養(yǎng)老制度，您從專家的角度有何建議？

鄭秉文：十八屆三中全會有一個重大變化，就是針對現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度，提出完善個人賬戶制度，增強(qiáng)多繳多得的政策性激勵。此前曾經(jīng)提出的將個人賬戶做實，由于在東北三省試點并不成功，所以不再提了?，F(xiàn)在要做的是，把養(yǎng)老保險的個人賬戶做成一個記賬的載體和憑證（名義賬戶NDC模式）。而對參保人的激勵辦法，就是擴(kuò)大個人賬戶的比例，增強(qiáng)繳費積極性。同時，最好能借著此次并軌改革的契機(jī)，依照三中全會全面深化改革的精神，把現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度同步做一次深度改革，讓目前的制度和政策進(jìn)一步完善。當(dāng)然，中央對此的部署很可能是分兩步走的：第一步是讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位先并軌加入進(jìn)來，第二步是集中精力完善現(xiàn)有的制度。