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        對話鄭秉文:養(yǎng)老制度仍需深度改革

        2015-09-10 07:22:44張巖
        中國報(bào)道 2015年2期
        關(guān)鍵詞:待遇養(yǎng)老金養(yǎng)老保險(xiǎn)

        張巖

        這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實(shí)現(xiàn)政策平等和制度平等,但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實(shí)行“大鍋飯”和“平均主義”。

        養(yǎng)老金雙軌制的終結(jié)順應(yīng)了民眾對社會公平的普遍期待,但是制度上的并軌遠(yuǎn)不等于退休待遇的簡單拉平,行至這里,只是改革的開始而非完成。本刊記者專訪社保行業(yè)權(quán)威之一、參與養(yǎng)老金改革政策制定的中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文,力圖從頂層設(shè)計(jì)的角度解讀此次并軌改革。

        中國報(bào)道:城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金的雙軌制多年來飽受詬病,為什么拖了這么久才要改?

        鄭秉文:其實(shí),由于歷史等原因,世界主要發(fā)達(dá)國家實(shí)行的普遍都是公職人員享有特權(quán)的碎片化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。德國建立這種制度已有125年的歷史,其他歐洲發(fā)達(dá)國家也都有100多年的歷史。中國真正建立社會保障制度是從上世紀(jì)90年代初開始的,只有20多年的歷史。發(fā)現(xiàn)它存在問題是在近十年,當(dāng)時(shí)較為突出的是便攜性不好,跨地區(qū)勞動力流動存在障礙。同時(shí),碎片化導(dǎo)致制度的財(cái)務(wù)狀況逐漸出現(xiàn)失衡趨勢,地區(qū)間收入差距不斷擴(kuò)大,支付能力差距也越來越大。最嚴(yán)峻的是地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間的差距越來越大,其中尤以機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老金待遇差距最為明顯,社會質(zhì)疑聲音越來越大。近些年,幾乎每年都會提到這項(xiàng)改革。但是由于決心不大、力度不強(qiáng)、策略不夠、執(zhí)行不到位等原因,在并軌改革上確實(shí)出現(xiàn)了拖延和停滯。

        與西方發(fā)達(dá)國家100多年的歷史相比,我們的政府解決問題是很迅速的。但是和我們自身相比,確實(shí)還有拖沓的地方。與西方國家政府主導(dǎo)改革不同,我國是在巨大的社會壓力推動下,倒逼政府對碎片化的雙軌養(yǎng)老制度進(jìn)行改革,這與我們的傳統(tǒng)文化“不患貧而患不均”有很大關(guān)系。所以,改革路徑和制度設(shè)計(jì)等,都要考慮到國情、文化背景和歷史傳統(tǒng)。

        中國報(bào)道:在您看來,此次全面的、動真格的養(yǎng)老金并軌改革,動力來自哪里?

        鄭秉文:在我看來,動力首先來自“全面深化改革”這六個(gè)字,就是來自十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,這是一個(gè)改革的豐碑,它實(shí)事求是,不拘一格,充滿擔(dān)當(dāng),是一個(gè)具有歷史意義的重要文獻(xiàn),它對中國改革開放的偉大貢獻(xiàn)必將載入歷史史冊。 其次,動力是來自這么多年來社會輿論對養(yǎng)老金雙軌制不公平的質(zhì)疑和批評,這既是一個(gè)巨大的社會壓力,也是自下而上的一個(gè)改革動力。最典型的是人民網(wǎng)每年2月舉辦的“兩會調(diào)查”,2010年至2013年“社會保障”連續(xù)四年位居網(wǎng)民關(guān)注的榜首。絕大多數(shù)網(wǎng)民都認(rèn)為應(yīng)該立即廢止退休雙軌制,刻不容緩。再次,動力還來自以往兩次并軌改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第一次是上個(gè)世紀(jì)90年代中期企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,有2000多萬事業(yè)單位人員也加入進(jìn)來,但由于歷史的局限性,沒有一攬子頂層設(shè)計(jì),他們只是參加了繳費(fèi),但養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式?jīng)]有參加改革,成為“半拉子”改革。第二次改革就是2008年啟動的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn),由于采取具有中國特色的局部試點(diǎn)和沒有完整的一攬子設(shè)計(jì)等原因,這輪改革也是無果而終。這次第三輪改革采取的“一個(gè)統(tǒng)一”和“五個(gè)同步”的思路實(shí)際就是在總結(jié)前兩次改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的,否則就沒有這個(gè)壯士斷腕的改革決心和改革思路。

        中國報(bào)道:此次國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中,提到“增量改革、平穩(wěn)過渡”,在執(zhí)行過程中要如何實(shí)現(xiàn)?

        鄭秉文:這次改革和以往不同,可以說是一次真正的改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬,與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。繳費(fèi)辦法參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn),采用了完全一致的標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)比例。在政策制訂上,國家財(cái)政肯定要給予支持。另一方面,在新退休人員即“中人”的養(yǎng)老金待遇水平上,在一段時(shí)期內(nèi),必然出現(xiàn)一個(gè)“洼地”,這是養(yǎng)老金改革和轉(zhuǎn)型過程中都不可避免的一個(gè)“世界難題”。這次的改革方案說將會采用發(fā)放過渡養(yǎng)老金的辦法實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡,不會讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇發(fā)生太大的變化,而是能基本維持原有待遇。在這一點(diǎn)上,1997年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)也同樣是采取過渡性養(yǎng)老金辦法的。

        關(guān)于為什么要單獨(dú)建賬,也就是社會上所說的“并軌不并池”,原因很簡單,目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不是中央來統(tǒng)籌,而是地方各自統(tǒng)籌,這樣就形成了東南部發(fā)達(dá)地區(qū)社保統(tǒng)籌基金部分有結(jié)余,而一些西北不發(fā)達(dá)地區(qū)卻收不抵支的情況。全國有一半省份收不抵支,一半省份有盈余。這種條件下讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位單獨(dú)建賬,目的是防止企業(yè)職工有誤會,以為機(jī)關(guān)事業(yè)單位會“吃”他們的養(yǎng)老基金。其實(shí),如果統(tǒng)籌層次提高到全國水平,機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該加入到全國一個(gè)大池子里去,這才是“大數(shù)法則”的優(yōu)勢。

        另外,這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實(shí)現(xiàn)政策平等和制度平等,強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一,但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實(shí)行“大鍋飯”和“平均主義”。

        中國報(bào)道:就在1月14日國務(wù)院下發(fā)改革方案之后,緊接著又發(fā)布了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整方案。社會普遍把兩者聯(lián)系起來,認(rèn)為調(diào)整工資是在彌補(bǔ)個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的損失,果真如此嗎?

        鄭秉文:應(yīng)該說這次工資調(diào)整和養(yǎng)老金并軌沒有直接關(guān)聯(lián)。改革開放以來,我國一直都致力于完善國民收入分配制度,提高居民的工資水平。連續(xù)30多年來,全社會平均工資漲幅為14.4%,機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的工資漲幅理應(yīng)趕上平均漲幅,享受國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但事實(shí)是,機(jī)關(guān)事業(yè)單位很多年來并沒有漲工資。即便沒有這次并軌改革,給他們漲工資也是符合情理的。

        中國報(bào)道:雖然我國社保繳費(fèi)率水平很高,但是我國企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率普遍在50%以下。那么并軌之后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率會是什么樣的水平呢?

        鄭秉文:替代率的真實(shí)含義,是在退休的第一年拿到的退休金額度是多少,隨著時(shí)間的推移,拿到的金額一年比一年低,很少有國家是一年比一年高的。

        那么,到底如何比較和看待企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率?養(yǎng)老金來自繳費(fèi)收入,替代率來自繳費(fèi)率,或說繳費(fèi)率對替代率有決定性作用。目前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)榇嬖诿x繳費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)率,也就相應(yīng)有了兩個(gè)替代率:一個(gè)是“繳費(fèi)替代率”,就是用養(yǎng)老金除以繳費(fèi)的基數(shù),替代率很高,接近70%。理論上講,應(yīng)該使用這個(gè)概念。而由于企業(yè)繳費(fèi)時(shí)存在壓低基數(shù)的情況,計(jì)算替代率時(shí)就使用了真實(shí)的低基數(shù),也因此這與大眾用感受來衡量的數(shù)值相差很遠(yuǎn),社會和輿論難以接納。還有一個(gè)就是“平均替代率”,是用養(yǎng)老金除以社會平均工資,目前在45%至50%。這種算法是社會容易接受的,久而久之,約定俗成,也就這樣用起來了。

        概括一下,沒有按照真實(shí)工資基數(shù)足額繳費(fèi),但是計(jì)算替代率的時(shí)候卻只能按照足額繳費(fèi)計(jì)算。低額繳費(fèi),高額計(jì)算,由此導(dǎo)致出現(xiàn)“替代率悖論”:在大家眼里,繳費(fèi)率太高,而替代率太低。所以,參保人就認(rèn)為不該足額繳費(fèi),否則就是吃虧,于是,就形成了惡性循環(huán)。對這個(gè)悖論,沒人愿意去解釋,所以,單方面埋怨政府,也是不公平的。

        機(jī)關(guān)事業(yè)單位此次并軌后,如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠足額繳費(fèi),繳費(fèi)替代率與平均替代率十分接近,替代率水平就有保障,大約能接近70%。同時(shí)再加上職業(yè)年金的部分,退休待遇水平應(yīng)該和現(xiàn)在不會有太大差距。如果資本市場很好,職業(yè)年金投資收益率很好,二者合計(jì)甚至高于現(xiàn)在。

        中國報(bào)道:改革后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位既要為員工繳納20%的養(yǎng)老保險(xiǎn),還要為員工繳納8%的職業(yè)年金,但它們大多靠財(cái)政撥款生存,改革是否會給它們帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?

        鄭秉文:全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工有4000萬人,如果把這28%都累計(jì)起來,可達(dá)五六千億,這確實(shí)是一個(gè)很大的數(shù)目。作為學(xué)者,我估計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中20%的部分由國家來支付是不成問題的。因此,在制度初創(chuàng)時(shí)期內(nèi)相當(dāng)長一段時(shí)間,基本養(yǎng)老險(xiǎn)基金池將迎來凈收益期、凈累積期。問題主要在于由單位支付的8%的職業(yè)年金,如果為了減緩財(cái)政壓力而采取記賬式的方式,長期看是不利于制度建設(shè)的。政府雇用公職人員,就應(yīng)該給他們良好的保障,讓他們更忠誠于自己的職務(wù)和國家,這是政府本身就應(yīng)該承擔(dān)的成本。

        中國報(bào)道:為了提高參保人的積極性,進(jìn)一步完善目前的養(yǎng)老制度,您從專家的角度有何建議?

        鄭秉文:十八屆三中全會有一個(gè)重大變化,就是針對現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度,提出完善個(gè)人賬戶制度,增強(qiáng)多繳多得的政策性激勵(lì)。此前曾經(jīng)提出的將個(gè)人賬戶做實(shí),由于在東北三省試點(diǎn)并不成功,所以不再提了?,F(xiàn)在要做的是,把養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶做成一個(gè)記賬的載體和憑證(名義賬戶NDC模式)。而對參保人的激勵(lì)辦法,就是擴(kuò)大個(gè)人賬戶的比例,增強(qiáng)繳費(fèi)積極性。同時(shí),最好能借著此次并軌改革的契機(jī),依照三中全會全面深化改革的精神,把現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步做一次深度改革,讓目前的制度和政策進(jìn)一步完善。當(dāng)然,中央對此的部署很可能是分兩步走的:第一步是讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位先并軌加入進(jìn)來,第二步是集中精力完善現(xiàn)有的制度。

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