熊光清

【摘要】權(quán)力的能量體現(xiàn)為兩個對立的方面，要么是建設(shè)性的，能為社會帶來秩序;要么是破壞性的，能致人腐敗和墮落。權(quán)力不受約束和規(guī)范，極有可能就會變得蠻橫霸道，肆意妄為。在西方國家，不是沒有蠻橫霸道的官員，但相比中國要少得多。其原因在于，西方國家成熟的官員選拔機(jī)制、嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系、完善的權(quán)力制約體制、法治化的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)等都能有效規(guī)范著官員的工作作風(fēng)和生活作風(fēng)。

【關(guān)鍵詞】 ?選拔機(jī)制 ?監(jiān)督體系 ?有限政府 ?職業(yè)道德 ? ?【中圖分類號】D602 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

成熟的官員選拔機(jī)制使得官員必須“接地氣”

在西方國家，官員分為兩種，即政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官是指民選的或隨執(zhí)政黨上臺而被任命的官員。由于政務(wù)官大多是由選民選舉出來的，所以理應(yīng)直接對選民負(fù)責(zé)。事務(wù)官是指職業(yè)性的、處理具體事務(wù)的公務(wù)員。事務(wù)官通常在一個系統(tǒng)長期工作，不受執(zhí)政黨變化的影響;并且一般不能牽涉或加入黨派，這稱作“文官中立”。

由于政黨需要通過選舉獲勝才能執(zhí)政，政務(wù)官也大多由選舉產(chǎn)生或受被選舉產(chǎn)生的長官任命，因此，政務(wù)官必須有較好的民意基礎(chǔ)，能夠贏得選民的支持。如果在選民面前肆意妄為，橫行霸道，得不到選民支持，根本就不可能當(dāng)選;即使由任命產(chǎn)生，也不會有哪個長官敢任命沒有民意基礎(chǔ)的官員，除非他愿意犧牲本黨利益，不想贏得選舉了。

美國政府機(jī)構(gòu)的工作人員大致就分為政務(wù)官員和公務(wù)員兩種。通過選舉上臺的政務(wù)官員與上級官員盡管存在形式上的上下級關(guān)系，但不存在向上級負(fù)責(zé)的關(guān)系。例如：在美國，州長不是總統(tǒng)任命的，也不必聽命于總統(tǒng)。不過，州長必須關(guān)心選民的態(tài)度，選民也會關(guān)心他們的工作業(yè)績，并關(guān)注他們的道德操守。這些官員往往需要贏得選民的支持，而不得不在工作中勤勉認(rèn)真，小心謹(jǐn)慎。

在國外選舉政治條件下，由于選票掌握在選民手中，一個政黨能否贏得選民支持，直接關(guān)系到該黨在議會中的席位數(shù)量，以及能否上臺執(zhí)政。政黨的領(lǐng)袖、議員和政府官員都把加強(qiáng)同選民的聯(lián)系作為一門重要的“必修課”。日本自民黨經(jīng)常請有經(jīng)驗的資深議員現(xiàn)身說法，加強(qiáng)年青黨員對選民工作重要性的認(rèn)識。法國是一個多黨制的國家，2012年，社會黨人奧朗德贏得總統(tǒng)大選后，采取了一系列措施加強(qiáng)民意基礎(chǔ)，他們廣泛深入基層，了解社情民意，爭取廣大選民的支持。

對于事務(wù)官，西方國家也注重把好入口關(guān)，注重挑選素質(zhì)高、修養(yǎng)好的人才進(jìn)入公務(wù)員隊伍，并在進(jìn)入公務(wù)員隊伍后，通過各種規(guī)章制度約束他們的行為，加強(qiáng)其職業(yè)精神。英國于1870年確立了以公開考試選拔國家公務(wù)員的制度。美國于1883年通過了文官法，并依法成立了文官委員會，全面推行通過考試選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任公務(wù)員的制度。日本也建立起了以公開考試制度錄用國家公務(wù)員的制度，并制定了非常嚴(yán)格的考試制度。嚴(yán)把入口關(guān)，就避免了素質(zhì)低、修養(yǎng)差的人進(jìn)入公務(wù)員隊伍。

嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系限制了官員的肆意妄為

西方國家已經(jīng)建立起了對公務(wù)員嚴(yán)密的監(jiān)督體系，主要包括：內(nèi)部監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。并且，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督緊密配合，形成了一個相互滲透、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而使得公務(wù)員的行為得到約束和規(guī)范，不可越雷池半步。

不少西方國家對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴(yán)格的規(guī)定和要求，并有嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。美國建立了一套較為健全的監(jiān)督體系。在美國，行政部門的內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察、行政復(fù)議和行政審計等制度。為了防范過大的政府權(quán)力對社會公眾利益的侵害，美國還在中央政府和地方政府之間實行高度分權(quán)，除設(shè)立50個州外，其地方政府被劃分為數(shù)以萬計的市政機(jī)構(gòu)，并實行高度自治，民眾通過選舉制度、聽證制度以及重大事務(wù)的決策權(quán)等方式，對地方政府實施有效監(jiān)督。法國對公務(wù)員行為的監(jiān)督主要由人力資源部駐各部的紀(jì)律檢查委員和行政行為實施人的直接上級共同承擔(dān)，如果行政行為違法，上級要負(fù)連帶責(zé)任;公務(wù)員的行為超出了行政監(jiān)督的范圍或者觸犯了刑律，由司法部反貪總局駐各部的監(jiān)督員負(fù)責(zé)調(diào)查，由駐部檢察官向民事或刑事法院起訴。

這些國家不僅對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴(yán)格的要求，而且還要求他們加強(qiáng)修養(yǎng)，注重形象。英國規(guī)定，公務(wù)員在辦公期間態(tài)度要莊重大方，服飾要樸素整潔。瑞士規(guī)定，公務(wù)員無論對上級，對同事或?qū)ο聦俣紤?yīng)講究禮貌。日本規(guī)定，公務(wù)員不得損害其職務(wù)信用，或者出現(xiàn)有損全體公職人員名譽(yù)的行為。有些國家還要求公務(wù)員不得大聲吵鬧，對于不同意見要克制委婉，不得公開發(fā)表與政府不同的意見。

法律監(jiān)督是指運用法律規(guī)定的手段，依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進(jìn)行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。為了防止大小官員營私舞弊、行賄受賄，樹立廉潔奉公、清白正直的形象，許多國家都頒布嚴(yán)格的法律法規(guī)約束公職人員的行為。這些法律法規(guī)覆蓋公務(wù)員社會活動的各個領(lǐng)域，一般都包括：禁止經(jīng)商;限制兼職;禁止受賄;申報財產(chǎn)。新加坡對公務(wù)員的政治行為、工作紀(jì)律、言行舉止做了具體規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行。新加坡以嚴(yán)刑峻罰著稱，被查出有問題的官員，除了會受到嚴(yán)厲的懲罰，以后也很難在社會上找到相應(yīng)的工作。由于新加坡法律具體嚴(yán)密而且執(zhí)法極為嚴(yán)格，新加坡人都非常守規(guī)矩，在外國人看來，他們完全就是“循規(guī)蹈矩”。

社會輿論被稱為“第四種權(quán)力”或“無冕之王”，是監(jiān)控權(quán)力的有效力量。在西方，當(dāng)官有一個形象的說法，叫做“從事公共事務(wù)”。既然從事公共事務(wù)，就順理成章地成為公眾人物。這意味著，官員和演藝明星一樣，必須時刻接受公眾和媒體的審視與監(jiān)督。在國外，官員當(dāng)眾動怒甚至動粗，正是媒體求之不得的“好料”，而且很容易被政治對手所利用。所以，少有人不約束自己的言行而肆意妄為。

有限的權(quán)力使官員沒有專橫跋扈的資本

西方國家一般奉行有限政府理論。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律、社會的嚴(yán)格限制和有效制約。有限政府理論崇尚個人自由，謀求建立權(quán)力受到嚴(yán)格限制的政府，其理論淵源主要是自然權(quán)利理論、社會契約理論和分權(quán)制衡理論。當(dāng)然，這里的政府并非狹義的政府，而是廣義的政府，包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等。

在現(xiàn)代社會中，行政機(jī)關(guān)的作用和地位日益提高，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力日益膨脹，但這并不能否認(rèn)“職權(quán)法定，權(quán)力有限”這一基本行政法治規(guī)則。其一，行政機(jī)關(guān)因社會發(fā)展、社會需要而擴(kuò)大了的權(quán)力，并不是自然取得的，仍然是通過法律的授予才享有的。社會對行政機(jī)關(guān)的要求是以法律為中介得以實現(xiàn)的。其二，盡管行政機(jī)關(guān)享有越來越大的權(quán)力，但并不能說行政機(jī)關(guān)可以享有無限權(quán)力。任何社會必然有公民個人可自由生存而不受任何權(quán)力干預(yù)的空間;同時每一個行政機(jī)關(guān)的權(quán)力無論多大，都有明確的法律界域，只能在此范圍內(nèi)活動。其三，雖然代議機(jī)關(guān)常用籠統(tǒng)的法律語言授權(quán)行政機(jī)關(guān)，但也不說明行政機(jī)關(guān)可以對行政權(quán)力任意行使、任意解釋。

權(quán)力天性就不是乖巧溫順、規(guī)規(guī)矩矩的。人類社會的政治實踐證明，人民若想幸福，最重要的就是馴服統(tǒng)治者，把他們關(guān)進(jìn)籠子里。美國實行總統(tǒng)制，行政、立法、司法權(quán)力之間相互制約。美國憲法和法律制度的總體傾向是注重對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，力圖通過制度化的機(jī)制，將龐大而無所不在的行政權(quán)力納入有效監(jiān)督的軌道。英國奉行權(quán)力分立與制衡原則，國家權(quán)力劃分為立法權(quán)（議會）、司法權(quán)（法院、檢察院）和行政權(quán)（政府），三者之間相互制約。這樣，不僅國家權(quán)力有限，而且，有限的權(quán)力相互之間也保持平衡與制約關(guān)系，從而使得權(quán)力的負(fù)能量能受到控制。

許多西方國家對權(quán)力保持著高度的警惕，并對政府官員的權(quán)力進(jìn)行了較好的約束，盡可能控制政府官員對權(quán)力的使用，從而使得他們能夠不至于過于自我膨脹而蠻橫霸道。

法治化的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)規(guī)范著官員的公務(wù)行為和生活作風(fēng)

公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)對加強(qiáng)公務(wù)員廉潔自律、規(guī)范公務(wù)員公務(wù)行為和生活作風(fēng)、提高行政效能具有重要意義。當(dāng)前世界各國加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的一個重要措施和共同特點就是實行公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的法治化。

美國政府從1993年至2000年進(jìn)行了一場持續(xù)八年的“重塑政府”運動，旨在形成一種既以功績制和公正為基礎(chǔ)、又能夠適應(yīng)管理需要和面向未來的公務(wù)員制度。美國公務(wù)員職業(yè)道德的制定和實施由三大部分組成：一是國家層面的美國國會和聯(lián)邦政府道德辦公室，二是地方層面的各州、市、地方的議會和政府設(shè)立的倫理辦公室或倫理委員會，三是民間層面各個協(xié)會組織。這種自上而下、多個層次相結(jié)合的模式保障了職業(yè)道德規(guī)范的制定和落實。

日本也非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)。1999年，日本制定了《國家公務(wù)員道德法》，該法對公務(wù)員違反職業(yè)道德的九種行為及其懲戒處分措施做了非常具體的規(guī)定。日本后來又制定了更具體的《國家公務(wù)員道德規(guī)程》，規(guī)定在人事院設(shè)置國家公務(wù)員道德審查會，在內(nèi)閣所屬各部門設(shè)置道德監(jiān)督官，并賦予其較大的權(quán)限，使得對公務(wù)員的行為要求更加具體細(xì)致，更加具有可操作性。

西方國家一般主張公民與政府的關(guān)系是一種授權(quán)與被授權(quán)的契約關(guān)系，政府的權(quán)力來源于民眾并受制于民眾。一些國家還非常重視向企業(yè)學(xué)習(xí)，在政府工作中倡導(dǎo)“顧客就是上帝”的管理理念。這對于改進(jìn)公務(wù)員工作態(tài)度與工作作風(fēng)都起到了很好的作用。

（作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①鄭桐：《“引德入法”：國外加強(qiáng)公務(wù)員管理的重要舉措》，《紅旗文稿》，2008年第4期。

②謝文新：《國外公務(wù)員行政倫理制度建設(shè)對我國的啟示》，《理論視野》，2014年第3期。

責(zé)編/高驪 ? ?美編/李祥峰