喬寵如

“住房問題是重要的民生問題?！?/p>

2007年，國發(fā)24號文件以此語開篇，開啟了全國上下大規(guī)模建設(shè)保障性住房的兩個“五年”。

城市棚戶區(qū)、農(nóng)村危舊住房被推平，廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房拔地而起；“十一五”期間，中央累計(jì)安排保障性安居工程專項(xiàng)補(bǔ)助資金1336億元，1500萬戶城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問題得到解決；《“十二五”規(guī)劃綱要》更是明確提出，2011-2015年，全國將建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房3600萬套，確保20%的城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。

然而，就在不久前，國家審計(jì)署發(fā)布的2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告卻顯示：近百億安居工程款遭到挪用或套現(xiàn)。

保障性住房資金使用的種種問題被攤到了明面上，網(wǎng)絡(luò)輿論一時炸開了鍋。保障性安居工程資金流向何處？保障性住房又到底保障了誰？

新鄉(xiāng)棚戶區(qū)改成了爛尾樓

抗美援朝老兵陳同鎖不知道，他還能等待幾個6年。

陳同鎖的家，位于河南省新鄉(xiāng)市牧野區(qū)榮校路中段榮軍棉織廠家屬院。由于年久失修，這片始建于上世紀(jì)五六十年代的住宅樓群，早已破敗不堪，部分墻體甚至出現(xiàn)了裂縫和傾斜。用當(dāng)?shù)鼐用竦脑捳f：“抬頭可見日月，低頭可見老鼠穴?！?/p>

幾經(jīng)呼吁奔走，2009年，新鄉(xiāng)市政府將該家屬院改造列入當(dāng)?shù)匚Ｅf住宅區(qū)拆遷改造范圍。摘走項(xiàng)目的河南新基房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)有限公司（下稱“新基公司”）承諾，將建設(shè)6棟多層和6棟高層住宅，并在3年內(nèi)完成改造項(xiàng)目。

然而，經(jīng)過6年多的漫長等待，名為“鷺苑小區(qū)”的改造項(xiàng)目居然還未完工。根據(jù)開發(fā)商新基公司今年6月向涉事業(yè)主出具的一份承諾書，該改造項(xiàng)目至少還有6棟樓尚未竣工。而已經(jīng)完工交付的房屋，也“根本達(dá)不到交房標(biāo)準(zhǔn)”，業(yè)主代表劉先生憤怒地告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，已經(jīng)建成的樓中，連最基礎(chǔ)的下水管網(wǎng)都沒有，小區(qū)到處都是垃圾。

而此時，年過九旬的陳同鎖恍然發(fā)現(xiàn)，他昔日的老戰(zhàn)友、老朋友們，已有十幾人相繼去世。他也不知道，自己還能不能住進(jìn)新家。

開發(fā)商隱現(xiàn)“紅頂”

記者在新基公司的官方網(wǎng)站上看到，該公司具有國家二級房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)（允許承建25萬平方米以下的地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目），下設(shè)7家分公司，位于榮校路中段的新基鷺苑正是其第二分公司正在實(shí)施的項(xiàng)目。

新基公司在該項(xiàng)目說明中寫道：“新基鷺苑項(xiàng)目位于榮校路中段，是新鄉(xiāng)市特困戶群體最多，拆遷難度最大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，占地62.1畝，總建筑面積10.35萬平方米，計(jì)劃建成六棟高層和六棟多層，為近千戶困難家庭實(shí)現(xiàn)安居夢想?！?/p>

“找政府找了無數(shù)遍。但是政府說，這個是企業(yè)的個人行為，我們也沒有辦法管。企業(yè)說是政府的補(bǔ)貼款沒到位；政府卻說已經(jīng)給過了。兩邊互相推。我們老百姓實(shí)在是不知道找誰反映。”劉先生說，自從開發(fā)商出現(xiàn)拖延交房的情況后，他們曾多次向政府部門尋求幫助。

他同時向記者透露：“開發(fā)商和牧野區(qū)政府的一把手是親戚。”

記者查詢河南省企業(yè)信用信息系統(tǒng)后發(fā)現(xiàn)：河南新基房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)有限公司成立于1998年，注冊資本5000萬元，經(jīng)營范圍為房地產(chǎn)開發(fā)、售賣、物業(yè)管理、建筑材料、零售、園林綠化和裝飾工程（憑有效資質(zhì)證經(jīng)營），法定代表人羅全高。

而羅全高本人，同時也是河南省勞動模范、新鄉(xiāng)市人大代表。2005年年初，羅全高及其團(tuán)隊(duì)受新鄉(xiāng)市政府委托，承建了新鄉(xiāng)當(dāng)時規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目——星湖花園，并因此項(xiàng)目于2006年、2007年和2008年連續(xù)獲得新鄉(xiāng)市建筑工程優(yōu)質(zhì)主體小區(qū)的榮譽(yù)稱號。

可以肯定的是，新基公司確實(shí)承接了新鄉(xiāng)市部分保障性住房項(xiàng)目，并因此頗受好評。

但在劉先生看來，最起碼，政府對于此類拆遷安置有監(jiān)督監(jiān)管的責(zé)任?！八麄冏龅搅藛?？”劉先生反問道。

實(shí)際上，地方政府對于鷺苑小區(qū)不可謂不關(guān)注。從公開的新聞報(bào)道看，2011年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額司趙毅明處長率高層混凝土結(jié)構(gòu)工程執(zhí)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)檢查組特意從鄭州前往新鄉(xiāng)，對新鄉(xiāng)新基鷺苑、惠民馨苑兩個棚戶區(qū)改造建設(shè)工地進(jìn)行了實(shí)地檢查；而2014年4月，新鄉(xiāng)市副市長劉森也曾帶領(lǐng)市房管、住建、規(guī)劃、土地等有關(guān)單位及各區(qū)負(fù)責(zé)人，前往新基鷺苑等棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行考察……

即便如此，新基鷺苑還是成為了工期拖延6年之久、遲遲未能竣工的“爛尾樓”。

相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)接連落馬

就在鷺苑小區(qū)業(yè)主們焦灼等待搬入新居的6年間，新鄉(xiāng)市主抓市區(qū)危舊住宅區(qū)拆遷改造（也即棚戶區(qū)改造）的13位領(lǐng)導(dǎo)中，已有5人接受調(diào)查甚至入獄服刑。

2009年3月，原榮軍棉織廠的離退休干部、職工向新鄉(xiāng)市政府提交了一份反映家屬院危舊住房現(xiàn)狀及拆遷面臨實(shí)際問題的書面材料，時任新鄉(xiāng)市副市長的賈全明將其批轉(zhuǎn)市房產(chǎn)管理局了解落實(shí)。

新鄉(xiāng)市房產(chǎn)管理局在反饋中寫道：“原榮軍棉織廠家屬院職工反映的情況屬實(shí)……該家屬院與白鷺化纖集團(tuán)包裝制品廠（即原榮軍棉織廠——記者注）廠區(qū)的土地已經(jīng)掛牌出讓，項(xiàng)目名稱為鷺苑小區(qū)，具體由河南新基房地產(chǎn)開發(fā)公司開發(fā)建設(shè)，家屬院改造已列為我市危舊住宅區(qū)拆遷改造范圍。鑒于上述情況，該家屬院拆遷改造具體可按照《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于加快市區(qū)危舊住宅區(qū)拆遷改造的實(shí)施意見》（新政2008 [2]號）執(zhí)行?！?/p>

正是這份實(shí)施意見，將市區(qū)危舊住宅區(qū)拆遷改造工作劃分為6個部分，并點(diǎn)明了各部分工作具體負(fù)責(zé)部門和13位負(fù)責(zé)人。

這13人中：市城鄉(xiāng)規(guī)劃局原副局長楊利明利用職務(wù)便利收受賄賂70萬元，被判處有期徒刑10年零6個月（2011年）；市衛(wèi)濱區(qū)委原書記劉溢功受賄243萬元，被判處有期徒刑12年（2012年）；市國土資源局原副局長趙世軍由于受賄和挪用公款罪，被判處有期徒刑15年（2012年）；市房產(chǎn)管理局原局長魏尚志收受賄賂、貪污、違反廉潔自律規(guī)定遭到“雙開”，并接受司法機(jī)關(guān)調(diào)查（2014年）；市建設(shè)委員會調(diào)研員、推進(jìn)危舊住宅區(qū)開發(fā)改造工作辦公室主任竇敬，也于2015年8月被市紀(jì)委通報(bào)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在接受調(diào)查。

除了以上5人外，新鄉(xiāng)市原副市長賈全明也因涉嫌受賄罪被河南省人民檢察院逮捕（2014年）。

新鄉(xiāng)并非個例，資金管理存在漏洞

盡管我們無法斷定，上述6人的落馬與新基鷺苑項(xiàng)目有關(guān)，但這至少說明，保障性住房建設(shè)、資金管理確實(shí)存在制度漏洞。

根據(jù)媒體的公開報(bào)道，陜西渭南、內(nèi)蒙古包頭等地也分別出現(xiàn)過“棚改房”、“經(jīng)適房”最終爛尾的現(xiàn)象。

與此同時，保障性住房遭空置和“騙住”也絕非罕事。2014年，僅在四川省，就有超過4萬套已建成的保障性住房空置超過一年，有2815戶保障對象不再符合條件但仍違規(guī)享受保障性住房或貨幣補(bǔ)貼，2430個家庭虛報(bào)資料騙取住房保障待遇。

《經(jīng)濟(jì)》記者還特別注意到，在國家審計(jì)署近日披露的違規(guī)使用保障性安居工程資金的案例中，大多數(shù)違規(guī)企業(yè)都具有政府背景。其中，違規(guī)使用金額最大的一筆，來自大連普蘭店市建設(shè)投資有限公司。這家國有獨(dú)資企業(yè)，將應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于安居工程項(xiàng)目的企業(yè)債券資金7.35億元出借給普蘭店市財(cái)政局，而公司法人正是普蘭店市副市長汪家林。

湊巧的是，案例中套取資金數(shù)額最大的一筆，也來自具有政府背景的國有獨(dú)資企業(yè)。據(jù)審計(jì)署披露，貴陽市公共住宅投資建設(shè)（集團(tuán)）有限公司通過與施工單位簽訂虛假合同、辦理虛假驗(yàn)工的方式，套取住房公積金貸款、銀行貸款等專項(xiàng)資金3.27億元用于公司經(jīng)營，甚至為其他公司墊資。而該公司原董事長強(qiáng)仕超曾任貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局常務(wù)副局長，并于今年7月涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)接受調(diào)查。

保障房爛尾、空置甚至遭到騙住，建設(shè)資金被挪用、套取，明明是惠及民生的大好事，卻偏偏變成了壞事。那么，到底怎樣做才能保證“把好事做好”、保證保障性住房不“變味”？

保障房怎樣才能不變味？

中國社會科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究室主任倪鵬飛告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，我國之所以決定完善住房保障制度和加大保障性住房建設(shè)，有其特殊的歷史背景。

“1998年住房制度改革后，由于住房制度本身設(shè)計(jì)以及配套的土地、財(cái)稅、金融制度均存在一定的問題，中國城鎮(zhèn)居民住房存在商品化過度和保障性缺失的問題。到了2008年，一方面，城鎮(zhèn)居民住房保障比例下降到5%左右，另一方面，房價快速上漲將廣大的中低收入階層排斥在市場之外。”保障性住房建設(shè)也由此興起。

隨之而來的，就是保障性安居工程資金遭到違規(guī)使用等種種問題。因此，從2012年開始，審計(jì)署每年都會對上一年度全國城鎮(zhèn)保障性安居工程資金進(jìn)行審計(jì)，而隨著安居工程的盤子越來越大，審計(jì)結(jié)果也愈加觸目驚心。2011年違規(guī)使用資金29.55億元；2012年翻了一倍，達(dá)到57.99億元；2013年和2014年，違規(guī)使用金額均超過了90億元。

國家審計(jì)署社會保障審計(jì)司的相關(guān)負(fù)責(zé)人在分析2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告時稱：“安居工程資金籌集渠道多，相關(guān)部門在審批上存在疏漏，資金撥付后跟蹤管理不到位，監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些地方套取挪用資金?！痹谶@種情況下，我們又該如何保證保障性安居工程不“變味”呢？

引入“大數(shù)據(jù)”，加強(qiáng)資格審查

把好“準(zhǔn)入關(guān)”是住房保障管理的首要任務(wù)，也是檢驗(yàn)住房保障是否真正落實(shí)到了需要保障家庭的關(guān)鍵。

在今年的報(bào)告中，審計(jì)署披露2.06萬戶不符合保障條件的家庭以不實(shí)材料申請并通過審批，違規(guī)享受保障性住房配租（售）1.02萬套、住房租賃補(bǔ)貼等貨幣補(bǔ)貼2191萬元。同時，有2.34萬戶收入、住房等條件發(fā)生變化不再符合保障條件的家庭，未按規(guī)定及時退出，仍享受保障性住房1.53萬套、住房租賃補(bǔ)貼1421萬元。盡管金額不算多，但涉及人數(shù)之眾也足以令人心驚。

在住建部政策研究中心主任秦虹看來，由于家庭收入、住房等經(jīng)濟(jì)狀況信息平臺未建立、多部門聯(lián)審機(jī)制未有效運(yùn)行、經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)審核把關(guān)不嚴(yán)等，部分地區(qū)住房保障分配審核不嚴(yán)格。

國家審計(jì)署社會保障審計(jì)司的相關(guān)負(fù)責(zé)人也提出，目前我國住房保障資格準(zhǔn)入和退出審核機(jī)制仍不健全。申請對象的家庭住房、收入等經(jīng)濟(jì)狀況信息涉及房產(chǎn)管理、公安、人力資源和社會保障、工商、稅務(wù)、金融等多個部門和單位，相互之間的信息共享還存在壁壘。一些地方尚未真正建立完整的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息審核平臺，以信息化管理和信息共享為主要特征的現(xiàn)代管理手段尚未充分運(yùn)用，住房保障待遇經(jīng)辦管理仍以申請對象自行申報(bào)和基層人工審核為主，導(dǎo)致住房保障分配信息不對稱，保障對象有進(jìn)有出的動態(tài)管理機(jī)制不能正常建立。

針對上述情況，國家審計(jì)署建議各級政府加快推進(jìn)建立保障對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息審核平臺，真正建立多部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制，引入“大數(shù)據(jù)”監(jiān)管手段，嚴(yán)格住房保障資格準(zhǔn)入和退出審核管理。

借鑒商品房開發(fā)，引入封閉賬戶

國家審計(jì)署社會保障審計(jì)司的相關(guān)負(fù)責(zé)人還提到，安居工程資金籌集渠道多，相關(guān)部門在審批上存在疏漏，資金撥付后跟蹤管理不到位，監(jiān)管機(jī)制不健全，是導(dǎo)致一些地方套取挪用資金的首要原因。

實(shí)際上，據(jù)記者了解，僅廉租住房一項(xiàng)的資金來源，就至少涉及4個方面：各地財(cái)政安排的資金；住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后的全部金額；土地出讓凈收益的10%以上；對中西部財(cái)政困難地區(qū)，通過中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央財(cái)政廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式給予支持。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，保障性安居工程建設(shè)和資金管理至少涉及財(cái)政、發(fā)改委、住建委、社保、民政等部門，如果再考慮到從中央到省、市、縣區(qū)各級地方政府的縱向管理，資金管理的難度確實(shí)不小。

在這種情況下，清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，可以向一般商品住宅開發(fā)項(xiàng)目取經(jīng)?！捌诜款A(yù)售同樣會牽涉到預(yù)售資金的監(jiān)管問題。保障性住房項(xiàng)目也可以借鑒類似經(jīng)驗(yàn)，建立基于項(xiàng)目的封閉賬戶，該賬戶的資金在項(xiàng)目沒有建成交付使用前只能用于項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)成本支出。”

保障房建設(shè)需更有針對性

“我國‘十二五’期間的保障性住房建設(shè)是從上到下的中央指令性計(jì)劃指導(dǎo)，基本上解決了總量的問題，但接下來的‘十三五’期間，就要轉(zhuǎn)變?yōu)閺南碌缴系囊猿鞘凶》勘Ｕ闲枨鬄閷?dǎo)向，中央對各地保障性住房建設(shè)提供差異化指導(dǎo)和支持，提高保障性住房供求匹配的程度，進(jìn)而提高保障性住房政策的有效性?！眲⒑橛裾f。

倪鵬飛也深有同感。他說：“不同地域和不同等級的城市，因?yàn)楦鞯貐^(qū)的保障房存量比例不同，人口聚集和增長的幅度不同，保障房比例和建設(shè)規(guī)模也應(yīng)有所不同。一般來講，一線二線城市需求量大而供給不足，三線、四線相對較小供給充裕，甚至一些縣鎮(zhèn)不需要保障房但卻被分配建設(shè)?！?/p>

其次，不同類型的保障性住房各有優(yōu)缺點(diǎn)，不同地區(qū)在各類保障性住房選擇的比例上也應(yīng)不同。

他告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，租賃型保障房有利于控制應(yīng)保居民的規(guī)模，有利于盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，解決運(yùn)行和監(jiān)管成本高以及政府負(fù)擔(dān)重的問題；購買型保障房不利于控制應(yīng)保居民的規(guī)模，不利于盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，能夠避免運(yùn)行和監(jiān)管成本高和政府負(fù)擔(dān)重的問題?！按蟪鞘袘?yīng)以租賃型保障房為主，小城市應(yīng)以購買型保障房為主，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求揚(yáng)長避短?！?/p>

最后，在保障性住房的對象方面，倪鵬飛認(rèn)為，全部城市居民即城鎮(zhèn)常住人口都應(yīng)該根據(jù)收入、資產(chǎn)和住房狀況，納入住房保障的考量范圍?！澳壳岸鄶?shù)城市僅將戶籍人口家庭作為享受保障性住房考慮的范圍，造成保障性住房建設(shè)表面上出現(xiàn)過剩，實(shí)際缺口很大的問題。”