【摘要】與新中國成立以來的社會變遷相伴隨，鄉(xiāng)村治理在治理主體、治理目標(biāo)和治理過程三個方面發(fā)生了一些重要的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變?nèi)绻軌蝽樌麑崿F(xiàn)，將在一定程度上解決鄉(xiāng)村治理過程中的價值沖突、認(rèn)同沖突和利益沖突問題，從而使鄉(xiāng)村公共服務(wù)能夠滿足廣大農(nóng)民群眾日益多樣而復(fù)雜的要求，使鄉(xiāng)村社會信任關(guān)系達(dá)到社區(qū)共同體的標(biāo)準(zhǔn)，使鄉(xiāng)村社會利益矛盾得到有效化解，并最終促使鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)良好的治理，即達(dá)到“善治”的狀態(tài)。

【關(guān)鍵詞】社會變遷 鄉(xiāng)村治理 多元主體 公共服務(wù) 民主協(xié)商

【中圖分類號】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新中國成立60多年來，伴隨著鄉(xiāng)村社會的變遷，鄉(xiāng)村治理體制也經(jīng)歷了由人民公社向“鄉(xiāng)政村治”模式的轉(zhuǎn)變。在人民公社時期，國家將農(nóng)民組織起來，采用嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)民的社會流動渠道狹小，流動率較低。改革開放之后，一方面，鄉(xiāng)村社會治理體制發(fā)生了重大改變，人民公社制度逐漸被“鄉(xiāng)政村治”體制所取代，村治制度的推行使農(nóng)民在規(guī)范層面上獲得了選舉、決策、管理、監(jiān)督等多項民主權(quán)利。另一方面，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，可以獨自安排自己的生產(chǎn)生活，農(nóng)民不用完全束縛在土地上，于是一部分農(nóng)民走進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者到城市打工。與此同時，國家也進(jìn)行了一系列體制改革及政策調(diào)整，比如改革糧食流通體制、放松戶籍管控，這也在一定程度上推動了農(nóng)民的自由流動，到2000年前后農(nóng)民到城市打工已經(jīng)成為一種常態(tài)。

除了社會整體的變遷之外，農(nóng)民的個體生命歷程也將面臨著代際更替。以外出務(wù)工的農(nóng)民為例，已經(jīng)有第一代與第二代的區(qū)分。前者在城市努力打拼，只為完成供子女上學(xué)、為父母養(yǎng)老、回鄉(xiāng)蓋房子等生命中的重要任務(wù)，在任務(wù)相繼完成的同時他們也逐漸衰老。第二代農(nóng)民工基本上都是從學(xué)校直接出來進(jìn)入打工市場的，他們對農(nóng)村并不了解，也沒有務(wù)農(nóng)的技術(shù)和經(jīng)驗，他們的農(nóng)民身份更多是戶籍意義而非產(chǎn)業(yè)意義上的。因此，第二代農(nóng)民工與父輩已經(jīng)完全不同，他們對農(nóng)村沒有認(rèn)同感和歸屬感，未來的發(fā)展方向也是不愿回到農(nóng)村去安家立業(yè)，他們有完全不同父輩的社會訴求①。

此外，伴隨著社會變遷及代際更替，農(nóng)村文化在革命文化、傳統(tǒng)文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精華文化和糟粕文化在互動中糾纏不清，農(nóng)民的價值取向和精神追求不可避免地出現(xiàn)了多元化甚至混亂的趨勢。基于上述現(xiàn)實情況，我認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會治理將在以下三個方面發(fā)生一些轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)村社會治理主體：從“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變

人民公社時期，鄉(xiāng)村各級黨政組織在鄉(xiāng)村社會治理中是處于絕對優(yōu)勢地位的“一元”主體。它們掌握著大量的治理資源并將公共權(quán)力滲透到人們?nèi)粘Ｉ钪?，治理的范圍和領(lǐng)域也較為寬泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在處理公共事務(wù)時也較多采用意識形態(tài)、行政強(qiáng)制、政治運動等方式。改革開放之后，雖然鄉(xiāng)村各級黨政組織作為治理主體仍然處于優(yōu)勢地位，但隨著市場取向改革的深入推進(jìn)，它不再是單一的治理主體，農(nóng)民合作組織、社會團(tuán)體、村莊精英、農(nóng)民群眾都逐漸在鄉(xiāng)村治理中扮演重要的角色。因此，現(xiàn)代社會的治理應(yīng)是包括政府、市場與社會組織在內(nèi)的多元主體的合作共治。

就當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會治理實踐來看，雖然作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織仍是鄉(xiāng)村治理的兩大重要主體，但是其治理能力和治理績效都不容樂觀。人民公社解體之后，農(nóng)民家庭成為獨立經(jīng)營單位，農(nóng)民在獲得獨立性的同時，鄉(xiāng)村社會開始原子化，農(nóng)戶家庭事業(yè)經(jīng)營的井井有條與農(nóng)村公共事業(yè)的混亂凋敝形成鮮明對比。

這表明在經(jīng)歷了一系列改革之后，基層政權(quán)及村治組織收縮、轉(zhuǎn)移部分治理職能的嘗試并不很成功。不管是鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)育程度，還是鄉(xiāng)村精英和民眾的自治能力，都還未能有效承接其轉(zhuǎn)移的部分管理職能，也未能彌補(bǔ)其在某些公共事務(wù)管理方面的“缺位”。從代際的視角看，大部分50后、60后經(jīng)歷過人民公社治理模式的農(nóng)民還是習(xí)慣于將基層政權(quán)和村治組織看作是無所不管的“一元”治理主體；作為新生代的80后、90后，很多人受教育程度較高，再加上有出外打工或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)歷，他們的權(quán)利意識和法律意識都比他們的父輩要高，對于基層黨政組織及其工作人員沒有父輩那種敬畏，也不習(xí)慣之前那種黨政組織全面管理和控制的治理模式，卻更傾向于認(rèn)同“多元”治理主體之間平等合作的新型治理模式。

實際上，“多元”治理主體的格局應(yīng)該是鄉(xiāng)村社會治理未來的發(fā)展趨勢。但是，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會的“多元”治理格局現(xiàn)狀卻有待進(jìn)一步改進(jìn)。當(dāng)前的現(xiàn)實情況是“多元”治理主體中的基層黨政組織雖不再處于壟斷各種治理資源的地位，不能再像以前那樣運用政治強(qiáng)力控制的方式來進(jìn)行治理，但依然是“一家獨大”的重要主體。其他治理主體的力量還是相對比較薄弱，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不足，鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民群眾的自治能力比較孱弱，參與公共事務(wù)的熱情和動力不足，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)諸多困境的深層次原因。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村良好的治理必須加快構(gòu)建真正的“多元”主體的治理格局。這一方面需要大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，不但要重視共青團(tuán)、婦聯(lián)等準(zhǔn)政治類的組織以及經(jīng)濟(jì)合作社等經(jīng)濟(jì)類的正規(guī)組織建設(shè)，還要關(guān)注人民調(diào)解、公共衛(wèi)生、治安保衛(wèi)等群眾組織的建設(shè)，更要給予宗族組織、宗教組織、文化組織等“天然”社區(qū)組織一定的生存和發(fā)展空間，還原農(nóng)村社區(qū)組織的多樣性。對此，2015年中央一號文件也強(qiáng)調(diào)指出：創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，要激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會組織。

另一方面，需要借鑒傳統(tǒng)文化中的基層治理智慧，比如倡導(dǎo)鄉(xiāng)賢文化的復(fù)興與重建。眾所周知，中國古代的國家權(quán)力只延伸到縣一級，縣以下的鄉(xiāng)村社會是自治的，主要的治理資源是宗族、儒家倫理和鄉(xiāng)賢。在中國古代的鄉(xiāng)村社會治理中，修橋補(bǔ)路、捐資助學(xué)等公共事務(wù)主要由鄉(xiāng)村里的士紳賢人承擔(dān)。他們在當(dāng)?shù)赜新曂?，獲得人們的尊敬，是人們發(fā)自內(nèi)心認(rèn)同的鄉(xiāng)村權(quán)威，對于整合鄉(xiāng)村共同體和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序發(fā)揮著重要作用。在新的歷史條件下，發(fā)掘更多的新鄉(xiāng)賢，讓他們積極參與到未來的鄉(xiāng)村社會治理中，對于“多元”治理主體的構(gòu)建以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”②意義重大。

鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)：由管制向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變

人民公社時期的鄉(xiāng)村治理多采用行政管制的方式進(jìn)行，基層黨政組織掌握著大量治理資源。改革開放之后，國家行政權(quán)力上收，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸被架空，基層政權(quán)的治理能力不斷衰弱，尤其突出地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅費改革之后。農(nóng)業(yè)稅費改革雖然緩解了因稅費負(fù)擔(dān)引發(fā)的干群關(guān)系緊張和社會矛盾，但是也掏空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)賴以興辦公共事業(yè)的財政資源。另一方面，征收農(nóng)業(yè)稅費的權(quán)力本身即是基層政權(quán)與農(nóng)民博弈互動的基本權(quán)力形式。因此，取消農(nóng)業(yè)稅以及相應(yīng)的配套改革措施，也疏遠(yuǎn)了基層政權(quán)中干部與農(nóng)民的聯(lián)系，削弱了基層政權(quán)在治理農(nóng)民時可依賴的權(quán)力資源。這就導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)不僅治理能力嚴(yán)重虛化，而且日益脫離于鄉(xiāng)村社會，出現(xiàn)了懸浮之憂、維穩(wěn)之亂等意外后果。

村治組織的狀況也大體如此，村民自治制度名實分離，不能有效回應(yīng)農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需要。特別是在一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，更是既沒能力也沒精力處理涉及老百姓切實利益的公共事務(wù)。20世紀(jì)90年代因稅費負(fù)擔(dān)引發(fā)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)困境為核心的“三農(nóng)”問題雖然有所緩解，但囿于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等體制性桎梏，“三農(nóng)”問題仍不容樂觀，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型之艱、農(nóng)村的發(fā)展之困、農(nóng)民的民生之痛，仍是“三農(nóng)”中國的真實寫照。這種狀況與國家要求基層政權(quán)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的初衷背道而馳，現(xiàn)代治理理論和實踐都要求治理主體不僅能盡可能有效率地生產(chǎn)更多的公共物品，而且要求治理主體有責(zé)任提供公共物品并按照公平正義的價值原則設(shè)計運作規(guī)則。換句話說，在新的歷史時期，廣大農(nóng)民群眾在公共服務(wù)提供方面對基層政權(quán)和村治組織提出了更高要求，不僅要求有效率地生產(chǎn)，還要盡量公平地讓更多的人享受到，而且這是他們必須履行的基本責(zé)任。

當(dāng)前，廣大農(nóng)民群眾對公共服務(wù)的需求日益多樣化和復(fù)雜化，不同階層、不同年齡農(nóng)民的需求也趨于多元化。外出務(wù)工的第一代農(nóng)民工即將步入老年，不少人需要回鄉(xiāng)養(yǎng)老，基層黨政組織能為他們提供哪些養(yǎng)老方面的公共服務(wù)？部分外出務(wù)工的中青年農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下想回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，基層黨政組織能為他們提供哪些優(yōu)惠政策和配套支持？在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民想改善生產(chǎn)生活條件，基層黨政組織能在多大程度上為他們提供諸如農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村飲用水安全、教育醫(yī)療、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村社會治安狀況改善、農(nóng)村文化復(fù)興等等涉及切實利益的公共服務(wù)需求。根據(jù)鄉(xiāng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少基層黨政組織在廣大農(nóng)民群眾日益多樣化和復(fù)雜化的公共服務(wù)需求面前處于“缺位”的狀態(tài)，一些鄉(xiāng)村干部對于提供公共服務(wù)也缺乏責(zé)任意識。這種現(xiàn)實狀況與農(nóng)民和國家希望鄉(xiāng)村基層黨政組織更多提供公共服務(wù)的角色定位存在著沖突，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織在農(nóng)民群眾中的認(rèn)同率降低，權(quán)威流失。

要改變這種狀況，一方面需要國家繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)和村治組織回應(yīng)農(nóng)民群眾現(xiàn)實需要的意愿和能力，以滿足農(nóng)民群眾日益多樣化的公共服務(wù)需求。另一方面，需要加快農(nóng)民合作組織的發(fā)展，通過廣大農(nóng)民群眾之間的交往與合作，進(jìn)行公共服務(wù)的再生產(chǎn)，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基層黨政組織在公共服務(wù)供給方面的“缺位”。因為通過農(nóng)民之間的合作不但可以進(jìn)行物質(zhì)方面公共服務(wù)的再生產(chǎn)，有效回應(yīng)農(nóng)民日益復(fù)雜與多元化的公共服務(wù)需要，而且能夠進(jìn)行治理主體及治理理念的再生產(chǎn)。從而實現(xiàn)由“單中心”管治到“多中心”共治、公共服務(wù)供給由“一元”向“多元”的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建一種不同治理主體之間協(xié)調(diào)合作、分擔(dān)公共責(zé)任的新型治理結(jié)構(gòu)。

鄉(xiāng)村社會治理過程：由權(quán)威服從向更多的民主協(xié)商轉(zhuǎn)變

人民公社時代的鄉(xiāng)村社會治理基本是鄉(xiāng)村干部主導(dǎo)的單向度過程，自上而下傳達(dá)上級決議，廣大農(nóng)民群眾被動接受。農(nóng)民很少有機(jī)會參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理和決策中，甚至連土地上種什么都要按照上級的要求來安排生產(chǎn)。改革開放以后，農(nóng)民群眾不僅獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的民主權(quán)利，而且這些權(quán)利還以國家法律制度的形式得到確認(rèn)和保護(hù)，這是我國基層民主建設(shè)的重大進(jìn)步。但是，近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，以村民自治為核心的基層民主也遭遇了一些現(xiàn)實困境，出現(xiàn)了諸如“兩委”矛盾凸顯、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務(wù)公開存在盲點、自治權(quán)與行政權(quán)沖突等諸多困境。但這些問題的存在只能說明村民自治制度還有待進(jìn)一步完善，并不能否認(rèn)村民自治制度所充當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道的角色，更不能否認(rèn)其在促使村民權(quán)利意識覺醒方面的價值，以及其整合鄉(xiāng)村社會的各種資源進(jìn)行自我管理方面所發(fā)揮的治理功能。

鄉(xiāng)村本質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)共同體，農(nóng)民群眾“生于斯，長于斯”，在這里進(jìn)行社會交往和建立各種社會關(guān)系。作為一種重要的社區(qū)類型，鄉(xiāng)村本來有很多社區(qū)性的公共事務(wù)，比如糾紛調(diào)解、社會救助、防火防盜、安全保衛(wèi)、捐資助教、修橋補(bǔ)路等等。據(jù)相關(guān)資料顯示，上面提到的很多公共事務(wù)在傳統(tǒng)社會都是非政治性的，都是通過社區(qū)內(nèi)部成員通過協(xié)商自治來實施的。而當(dāng)前，很多事務(wù)卻幾乎都被納入“人為”的體制性事務(wù)的范疇，使得鄉(xiāng)村公共生活被過度政治化。村民自治被作為民主政治的起點和突破口而大加贊揚并大力實踐，對其政治意義的強(qiáng)調(diào)遮蔽了其本來應(yīng)有的社區(qū)治理功能，并進(jìn)一步阻礙了這種功能的有效發(fā)揮。實際上，村民自治制度是廣大農(nóng)民群眾依法直接辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本政治制度，其本質(zhì)上是一個程序性、規(guī)范性的協(xié)商討論和利益博弈平臺。通過這一平臺，廣大農(nóng)民群眾不管是做決策還是商議具體問題都可以采用協(xié)商對話的方式來解決。

從理論上來說，協(xié)商是基于內(nèi)在被承認(rèn)的同意，而不是基于強(qiáng)制，所以以協(xié)商程序為基礎(chǔ)的民主不但有利于培養(yǎng)人們對公共問題的關(guān)注，有效化解社會治理中的利益沖突，而且有利于達(dá)成一種相對均衡和穩(wěn)定的合作秩序。這種合作秩序本質(zhì)上是一種心靈歸屬和情感慰藉的共同體，在這種共同體里，人們之間的信任度高，認(rèn)同感和歸屬感強(qiáng)。對此，德國著名社會學(xué)家滕尼斯在其名著《共同體與社會》中有過精彩描述，他認(rèn)為，“共同體是指那些有相同價值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會共同體，體現(xiàn)的人際關(guān)系是一種親密無間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系”③。由此可見，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會共同體有利于鄉(xiāng)村社會成員之間的長期交往，而且能夠提升鄉(xiāng)村的社會資本存量，拓展交往的公共空間，減少各主體之間的交易成本，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共權(quán)威和個人權(quán)威的發(fā)育與成長，解決鄉(xiāng)村社會治理的認(rèn)同沖突，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會整合。

從實踐上來說，隨著市場取向的改革深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會利益和思想多元化的趨勢日益明顯。在這種情況下，在鄉(xiāng)村社會治理過程中重新發(fā)掘協(xié)商的價值，激活鄉(xiāng)村民主，顯得非常緊迫和必要。因為民主協(xié)商是解決利益矛盾和沖突的重要方式，不管是鄉(xiāng)村公共事務(wù)還是農(nóng)民個體之間的矛盾糾紛，都可以通過民主協(xié)商的方式解決。從代際的視角看，50后、60后的農(nóng)民整體上受教育程度較低，法律意識和自主參與意識不強(qiáng)，臣民意識較重，很多時候希望基層黨政組織和干部替他們做主解決問題。與他們不同的是，80后、90后新生代農(nóng)民整體上受教育程度較高，再加上有外出務(wù)工或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)歷，見過世面，所以民主平等意識和法律意識較強(qiáng)，他們在遇到問題時傾向于通過法律途徑或經(jīng)過程序性的民主協(xié)商方式解決。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這種代際之間的區(qū)分只是總體上的概括。但是，基本的趨勢是，改革開放以來，隨著村民自治制度的推行、送法下鄉(xiāng)以及電視、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒的普及，農(nóng)民的權(quán)利意識和法律意識的整體水平提高了，對國家的法律制度和方針政策也越來越關(guān)注。因此，鄉(xiāng)村社會治理應(yīng)該抓住這一契機(jī)，加快基層政權(quán)和村民自治制度改革，讓農(nóng)民有一個能真正表達(dá)自己利益訴求的民主協(xié)商平臺。

【注釋】

①于建嶸：“新生代農(nóng)民工的社會訴求與社會穩(wěn)定研究”，《學(xué)術(shù)與探索》，2014年第11期。

④“善治”的概念參見俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第8～11頁。

⑤[德]斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會：純粹社會學(xué)的基本概念》，北京大學(xué)出版社，2010年，第48～76頁。

責(zé)編 /張蕾