王猛

摘要：建立現(xiàn)代財政制度既涉及政府與市場、社會、公民以及政府之間關(guān)系的調(diào)整和改革，也涉及財政制度各具體領域制度的科學建構(gòu)和完善，還涉及對公共財政基本理念、假設和文化的革新。因此，它是充滿系統(tǒng)性、動態(tài)性和長期性的復雜工程。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度和民主政治制度安排下，財政是各種利益關(guān)系的交匯點?，F(xiàn)代財政制度的建立，究其根本而言是對各種利益關(guān)系和利益格局的打破和重組。建立現(xiàn)代財政制度對推進國家治理體系與治理現(xiàn)代化具有深遠意義。建構(gòu)新型的財政關(guān)系是推進現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵。財政關(guān)系的調(diào)整是當前中國社會總體改革的重要部分，亦是改革的難點。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財政制度；國家治理體系；現(xiàn)代化；制度框架；利益關(guān)系；利益格局重組

中圖分類號：F8122文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0087-04

基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）項目“經(jīng)濟理性、制度結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土邏輯：農(nóng)村政策執(zhí)行中的‘共謀’現(xiàn)象研究”（15XNH025）；國家985工程優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺項目專項（98514121）的成果。

作者簡介：王猛（1989-），男，四川南充人，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向：公共組織、制度分析與公共政策。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，明確指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。之后，關(guān)于現(xiàn)代財政制度的研究文章迅速增加，我國財政制度建設或者說財政制度的現(xiàn)代化在十八屆三中全會后又一次成為學界討論的熱點，這對于完善我國財政制度、推動財政學研究無疑具有重要意義。然而有關(guān)討論主要停留在對官方文件的延伸解讀上，尚未深入思考如何建立系統(tǒng)性的現(xiàn)代財政制度問題?；诖?，本文提出關(guān)于現(xiàn)代財政制度建設的幾點淺見，以供批評討論。

一、關(guān)于“現(xiàn)代財政制度”

國內(nèi)“現(xiàn)代財政制度”的提法最早出現(xiàn)于王紹光與王有強發(fā)表的《建立現(xiàn)代財政制度——兼談農(nóng)村‘費改稅’的思路》一文中。文章提到“稅費改革目標應是建立一個民主、公平、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代財政制度”，“只有正稅收入才符合現(xiàn)代財政制度公正、統(tǒng)一、規(guī)范的原則”。顯然，兩位學者關(guān)于建立現(xiàn)代財政制度的提法和思考是在費改稅的時代背景下，亦是服務于費改稅的學術(shù)思考。2004年9月4日，中國財經(jīng)報發(fā)表了時任河北省財政廳廳長齊守印的《現(xiàn)代財政制度的三個支點》一文，文中提出“推進民主理財，推進依法理財，推進科學理財，”即提出了現(xiàn)代財政制度的民主化、法治化和科學化要求。2006年，十六屆六中全會決定提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”，著力調(diào)整財政支出向公共服務領域傾斜；明確中央和地方事權(quán)；加大轉(zhuǎn)移支付，促進地區(qū)間基本公共服務均等化；完善財政管理體制，增強基層政府提供公共服務能力；增加財政投資規(guī)模，增強公共產(chǎn)品供給能力。此番關(guān)于公共財政制度的討論則主要在公共服務均等化的理念下進行，強調(diào)財政制度在實現(xiàn)公共服務均等化中的重要作用。十八屆三中全會《決定》中提出“現(xiàn)代財政制度”，則指明了現(xiàn)代財政制度與國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化的緊密關(guān)系，亦提出從改進預算管理制度、完善稅收制度和推進事權(quán)和支出責任相適應的制度等方面完善財政制度。

“現(xiàn)代財政制度”的提法在官方文件中出現(xiàn)尚屬首次，因此也給人們更多的思考空間和期許。在學界熱烈討論現(xiàn)代財政制度之時，我們有必要審慎思考?，F(xiàn)代財政制度是“新瓶裝舊酒”嗎？或僅僅是一種政治宣示？我們發(fā)現(xiàn)，在“現(xiàn)代財政制度”這一新名詞下提出的諸多改革舉措如完善預算管理、稅收制度和轉(zhuǎn)移支付制度，都是學界和實踐界長期呼吁的改革舉措。因此，現(xiàn)代財政制度也不免給人以“新瓶裝舊酒”之嫌。但如果將其置于目前的新背景下，便能理解現(xiàn)代財政制度的新內(nèi)涵?，F(xiàn)代財政制度的提出是執(zhí)政者在全面深化改革的新背景下，將公共財政提到國家治理體系現(xiàn)代化的高度進行的系統(tǒng)思索，反映了執(zhí)政者思維模式的變化。結(jié)合我國財政制度的發(fā)展和改革的歷程，可得出以下啟示：從分稅制開始，我國財政制度一直在朝著建立現(xiàn)代財政制度的方向努力。20年來，財政制度改革在預算管理、稅收制度等方面均取得了諸多進展，但亦需認識到現(xiàn)代財政制度建立的漸進過程，即我們不可能一蹴而就地搭起現(xiàn)代財政制度框架，改革的進程也必然是循序漸進的。因此，也就可以理解為何要重提若干長期呼吁的改革舉措。另一方面，也需認識到財政關(guān)系調(diào)整的動態(tài)特性，即我們不可能建立一勞永逸的財政制度。財政制度應隨著財政關(guān)系及其反映的權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、政府關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系而不斷調(diào)整和適應。另外，財政制度涉及廣泛的權(quán)力、利益關(guān)系，財政制度改革必定是對既有利益關(guān)系的觸碰和對既有利益格局的調(diào)整，因此，財政制度改革注定是個艱難的過程。

二、中國特色現(xiàn)代財政制度與西方財政制度

有學者指出，《決定》對財稅體制改革的意見和安排其實是就建立中國特色現(xiàn)代財政制度基本框架的描繪。就現(xiàn)代財政制度而言，學界尚無統(tǒng)一界定。我們知道，從某種意義上講，一切制度都是地方性知識，因此，我們建立的現(xiàn)代財政制度必然是帶有中國特色的、符合中國的現(xiàn)實國情的且與社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主制度相適應的。然而，對財政制度特殊性與具體性的強調(diào)并不意味著要忽視財政制度具有的一般共性和汲取借鑒西方發(fā)達國家財政制度成熟經(jīng)驗的必要性。財政制度的共性主要體現(xiàn)在：首先，財政制度的一般職能包括規(guī)范公共財政活動，提供財政活動的方向和路徑框架；界定財政主體的地位及關(guān)系，保證財政效率；為政府履行經(jīng)濟社會職能、資源配置和收入分配調(diào)整提供法律保障和物質(zhì)基礎。其次，財政制度一般都包括財政組織制度、財政收入制度、財政支出制度、預算管理制度和財政調(diào)控制度等內(nèi)容。最后，現(xiàn)代財政制度都要求法治化、民主監(jiān)督、透明、分權(quán)管理、分層組織、績效和公平等一般性原則。同時，中國財政制度的現(xiàn)代化表現(xiàn)出與其他現(xiàn)代化國家趨同的方向。因此西方財政制度的發(fā)展趨勢和方向是建立我國現(xiàn)代財政制度的重要參照系。

20世紀七八十年代，西方主要發(fā)達國家都面臨經(jīng)濟刺激和凱恩斯主義盛行、財政赤字擴大、行政效率低下以及債務危機等問題，因此在財政制度方面進行了大量的改革，呈現(xiàn)出了發(fā)展的新趨勢：一是因為刺激經(jīng)濟增長而實施的干預性經(jīng)濟政策導致財政赤字不斷擴大，因此，西方各國重視實行公共預算原則，向平衡預算回歸。二是為提高公共資金使用效率和加強政府責任，實施績效預算。三是為加強支出控制，在預算控制、支出監(jiān)督（內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合）和績效評估（自我評估、公眾評估和專門評估）等方面實施新規(guī)則。四是為最大限度發(fā)揮公共資金效益、減少支出、抑制腐敗，實施透明、公開和競爭的政府采購制度。五是實施減輕稅負、維護發(fā)展的稅收制度改革。主要是降低稅負，刺激增長和就業(yè)；調(diào)整稅種，完善稅制結(jié)構(gòu)；協(xié)調(diào)稅收，約束稅收競爭；開征“生態(tài)稅”，保護生態(tài)環(huán)境。

在西方發(fā)達國家，財政赤字、財政危機等財政問題常常是政府改革的緣起；反過來，財政問題亦是政府改革的重點。因此，我們也可以說，不觸動財政關(guān)系的改革常常是偽改革。西方發(fā)達國家公共財政制度表現(xiàn)出的新趨勢是政府改革和發(fā)展的重要部分，是對在發(fā)達國家出現(xiàn)的信息化和全球競爭所引起的政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境變化的回應。所以，我國公共財政制度的改革和調(diào)整，實際上是對經(jīng)濟趨勢和社會環(huán)境變化的反應。財政制度改革和調(diào)整的核心就是應對發(fā)展中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)，探索運用財政制度有效應對公共問題的新途徑和新方法。因此，建立適合我國的現(xiàn)代財政制度，一方面要善于把握財政制度的一般發(fā)展方向，吸收發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗；另一方面，要善于針對具體經(jīng)濟社會環(huán)境的變化對財政制度進行適時調(diào)整，實現(xiàn)剛性與彈性的結(jié)合。

三、現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵：對《決定》的解讀

對現(xiàn)代財政制度基本內(nèi)涵的思考需要厘清以下關(guān)系：

一是現(xiàn)代財政制度與國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)系。國家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財政制度的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代財政制度要與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景相契合，這也是現(xiàn)代財政制度建設的邏輯起點?，F(xiàn)代財政制度的基本定位是國家治理的重要支撐和支柱。治理理念的提出及對管理、統(tǒng)治觀念的替換，反映了執(zhí)政者嘗試從全新的角度重新理解政府的角色，調(diào)整政府與市場、社會、公民以及政府之間的關(guān)系?？梢哉f，治理是對政治（政府）、經(jīng)濟（市場）和社會關(guān)系的重新規(guī)整，亦意味著國家治理模式的轉(zhuǎn)向。而“財政是連接政治、經(jīng)濟與社會三大子系統(tǒng)的媒介，只有把財政問題上升到這個綜合性極強的理論高度，我國現(xiàn)代財政制度的建構(gòu)和作為國家治理的基礎才是現(xiàn)實的和可能的”。因此，“建立現(xiàn)代財政制度的根本前提是實現(xiàn)國家管理向治理的轉(zhuǎn)變。”

二是現(xiàn)代財政制度與法治政府、服務型政府的關(guān)系?！稕Q定》中提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”。因此，在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，現(xiàn)代制度建設亦是法治政府和服務型政府的內(nèi)在要求。一方面，法治政府所奉行的法治化理念要求現(xiàn)代財政建立其政府依法理財、依法行政的制度規(guī)范，建立約束政府支出的法律機制，確保公共支出的合法性、合理性， 提高公共資源的使用效益。另一方面，服務型政府所奉行的社會本位和公共服務理念要求現(xiàn)代財政注重對公共服務領域和民生領域的傾斜，確保財政支出結(jié)構(gòu)的科學化、合理化，實現(xiàn)基本公共服務的均等化。

顯然，現(xiàn)代財政制度需要我們在國家治理體系現(xiàn)代化、法治政府與服務型政府的背景和理念下進行重新思考，理解其基本的內(nèi)涵和框架。有學者將其特征概括為彌補性（彌補市場失靈）、公平性（對市場行為主體實行相同的財稅制度）、非營利性（滿足社會公共需要，以公益為目標）和法制性（以法治為基礎，規(guī)范化、透明化）。筆者認為，我們很容易把現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵表達“……性”和“……化”，雖然，這對理解其內(nèi)涵和特征有一定助益，但最后演變?yōu)楣ぞ呃硇耘c價值理性的雙重訴求和雜糅，因而也顯得空泛。為此，筆者試圖構(gòu)建理解現(xiàn)代財政制度的兩個分析框架。

四、現(xiàn)代財政制度——兩個理解框架

1財政制度的層次框架。我們可以從縱向上構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的層次框架（如圖1），包括元制度、基本制度、具體制度和操作規(guī)則。

元制度包括憲法、市場經(jīng)濟制度和民主制度等。元制度作為現(xiàn)代財政制度的根基和基本理念，既要求這些法律和制度體現(xiàn)現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵，又要求現(xiàn)代財政制度與憲法、市場經(jīng)濟和民主制度的基本精神相契合。在憲法中要確立財政法治化的理念和明確財政關(guān)系、財政權(quán)力和財政體制，推動財政制度的法治化。社會主義市場經(jīng)濟制度作為我國的一項基本制度要求政府明確自身角色與邊界，奉行有限政府的理念，因此，現(xiàn)代財政制度要認識到財政的“有限性”并劃定公共財政的合理邊界。民主制度所要求的公開、透明等原則亦與現(xiàn)代財政制度的民主化相契合，要求現(xiàn)代財政制度建立起以公共選擇和民主監(jiān)督為運行機制，以分權(quán)管理和分層組織為結(jié)構(gòu)模式，以對公民負責和滿足公共需要為旨歸的制度原則。

基本制度包括財政基本立法、政府間關(guān)系以及與財稅相關(guān)的程序法和實體法。財政基本法是國家財政活動的基本規(guī)范和準則，因此，需建立和完善財政基本法，明確公共財政活動的基本原則、管理體制、財政職能等基本事項，劃定中央與地方間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。同時，與財稅相關(guān)的程序法和實體法也是指導現(xiàn)代財政制度建設的基本制度。當前，我國《預算法》《稅收征收管理法》《個人所得稅法》等法律在實施過程中還存在與社會經(jīng)濟條件以及與現(xiàn)代財政制度的要求不相適應之處，一些涉及財政基本事項的法律制度還以行政性的法規(guī)、規(guī)章條例、制度等頒布，法律規(guī)格不高。

具體制度則包括財政組織制度、財政收入制度、財政支出制度、預算管理制度和財政調(diào)控制度等內(nèi)容。建立現(xiàn)代財政制度需要在財政的組織、收入、支出、預算管理和發(fā)揮杠桿調(diào)控等具體領域進行制度完善，以切實保障現(xiàn)代制度在國家治理中的支撐作用。

操作規(guī)則是在具體財政領域和具體工作中的實施規(guī)范，是財政制度的最基本單位。建立現(xiàn)代財政制度亦要重視在最基礎層次對具體操作規(guī)則進行完善。

2財政制度的關(guān)系與運行框架。建立現(xiàn)代財政制度涉及財政理念的現(xiàn)代化、財政管理運轉(zhuǎn)機制的現(xiàn)代化、行政體系的現(xiàn)代化、外部關(guān)系的現(xiàn)代化和支撐體系的現(xiàn)代化（如圖2）。

建立現(xiàn)代財政制度首先需更新財政理念，明確其基本定位。顯然，現(xiàn)代財政已不再是傳統(tǒng)意義上所言的國家對財政資源的汲取和支配以實現(xiàn)統(tǒng)治與管理的工具，而是公共資源聚集以實現(xiàn)社會福祉的公共活動，關(guān)涉政治、經(jīng)濟、社會等多重關(guān)系的作用與調(diào)試。財政是連接三個子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者說，政治、經(jīng)濟、社會三大子系統(tǒng)以財政為媒介構(gòu)成整個社會，因此，財政是“整個社會”的財政。所以，對財政的認識需要樹立起整體觀，在全社會治理的視野下來思考現(xiàn)代財政的基本職能與定位。從這個意義上講，財政是國家治理的基礎和重要支柱。

財政管理運轉(zhuǎn)機制現(xiàn)代化的基本原則是財政管理實施民主監(jiān)督、透明，合法規(guī)范、科學規(guī)范的財政原則，保證財政運行處在可監(jiān)控的軌道上運轉(zhuǎn)。同時，財政管理運轉(zhuǎn)機制還涉及兩個核心的環(huán)節(jié)，輸入即稅收，和輸出即財政支出。建立現(xiàn)代財政制度，要求在輸入端有現(xiàn)代化的稅務組織和現(xiàn)代化的稅收制度，實現(xiàn)稅收征收的現(xiàn)代化，以提高政府財政的汲取能力，提高征管效率，降低征稅成本；在財政支出端，要求建立預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理機制，強化人大的預算審批功能和人大、審計機關(guān)、財政部門三主體的財政監(jiān)督功能，增強預算各環(huán)節(jié)的透明度和權(quán)力制衡機制，以提高財政資源效率，減少財政風險，優(yōu)化國家公共治理。

行政體系現(xiàn)代化是建立現(xiàn)代財政制度的重心。沒有運作高效、機制完善、作風廉潔的現(xiàn)代政府就無所謂現(xiàn)代財政。因此，建立現(xiàn)代財政制度要求實現(xiàn)行政體系的現(xiàn)代化。在縱向上，建立分權(quán)管理、分層組織的行政結(jié)構(gòu)模式?，F(xiàn)代財政是分權(quán)財政，公共財政的公共性、民主性及效率要求公共財政活動在縱向上實施中央與地方分權(quán)。公共產(chǎn)品的性質(zhì)要求根據(jù)不同范圍內(nèi)的公共需要，采取分權(quán)和分層組織的方式滿足不同范圍內(nèi)的公共品供給需求，保證財政的公共性和民主性。另外，科學劃分中央與地方政府的權(quán)力與責任，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的匹配，也有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，提高財政活動效率，優(yōu)化財政資源配置。在橫向上，實施分權(quán)制衡與機構(gòu)整合相結(jié)合的模式。一方面，要構(gòu)建起人大與政府之間、政府部門之間的財政權(quán)力制衡機制；另一方面，實施機構(gòu)調(diào)整，對財政事項相似部門進行重組，提高財政管理效率。

建立現(xiàn)代財政制度最深遠的意義在于對政治、經(jīng)濟和社會三大關(guān)系的重新調(diào)整。因此，實現(xiàn)財政制度的現(xiàn)代化要重視外部關(guān)系的現(xiàn)代化，調(diào)整政府與市場、社會的關(guān)系。要認識到政府作為單一治理主體的局限性，因此要本著治理、多中心和協(xié)商合作的理念和原則，理順政府與市場、社會的關(guān)系，發(fā)揮市場、社會組織在彌補政府治理缺陷方面的作用，明確政府與市場、社會的責任分擔機制和合作治理機制，將部分政府財政事權(quán)通過委托—代理、外包等形式轉(zhuǎn)移給市場和社會組織，完善現(xiàn)代財政的外部關(guān)系制度。

現(xiàn)代財政制度的建立還需要有現(xiàn)代化的支撐體系，需要現(xiàn)代化的信息技術(shù)、制度規(guī)范和文化與之相適應。信息技術(shù)、制度規(guī)范和文化是實施有效治理和現(xiàn)代財政制度的重要工具。建立現(xiàn)代財政制度要善于運用現(xiàn)代信息技術(shù)在優(yōu)化國家治理、提高行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率、強化公共財政資金監(jiān)管等諸方面的技術(shù)優(yōu)勢。建立現(xiàn)代財政制度還需要重視制度的規(guī)范性、可執(zhí)行性、程序性，建立層次完備、功能齊全的制度規(guī)范以為現(xiàn)代財政制度提供制度支撐。建立現(xiàn)代財政制度也需要加強文化建設，構(gòu)建涵蓋法律文化、財政文化、稅收文化和民主文化等在內(nèi)的文化支撐體系，培育現(xiàn)代財政制度建立的文化土壤。

結(jié)語

建立財政制度既涉及政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府之間關(guān)系的調(diào)整和改革，也涉及財政制度各具體領域制度的科學建構(gòu)和完善，還涉及對公共財政基本理念、假設和文化的革新。因此，建立現(xiàn)代財政制度并非一勞永逸之功，而是充滿系統(tǒng)性、動態(tài)性和長期性的復雜工程。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度和民主政治制度安排下，財政是各種利益關(guān)系的交匯點?，F(xiàn)代財政制度的建立究其根本是對各種利益關(guān)系和利益格局的打破和重組。毫無疑問，建立現(xiàn)代財政制度對推進國家治理體系與治理現(xiàn)代化具有深遠意義。建構(gòu)新型的財政關(guān)系則是推進現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵。財政關(guān)系的調(diào)整是當前中國社會總體改革的重要部分，亦是改革的難點。因此，重新分割財政利益格局、調(diào)整財政利益關(guān)系的刀斧落下的決心和力度有多大，這才是建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵所在。

注釋：

①該框架依據(jù)李文釗的“五個現(xiàn)代化”的鉆石模型修改而成。參見：中國人民大學公共管理學院課題組.稅收現(xiàn)代化背景下稅務組織設計原理與運行模式：淮安市地方稅務局的實踐與思考[M].北京：中國稅務出版社，2014∶16-20。

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