紀麗娟

【摘要】土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)，帶來了農(nóng)民的職業(yè)分化，加速了農(nóng)村人口的流動，引起鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與目標、內(nèi)容的偏離等問題。文章通過分析西安樓觀新鎮(zhèn)治理創(chuàng)新體系，即集體經(jīng)濟的治理創(chuàng)新、社區(qū)管理的社會治理創(chuàng)新和管理關(guān)系的秩序創(chuàng)新，分析其由“社隊自治”走上專業(yè)合作組織主導(dǎo)的“社區(qū)自治”的創(chuàng)新路徑及其邏輯必然。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 專業(yè)合作組織 鄉(xiāng)村治理 西安樓觀新鎮(zhèn)

【中圖分類號】F233 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

構(gòu)建中國特色的鄉(xiāng)村社會治理機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要之基，也是創(chuàng)新我國社會治理體制的突破口和著力點以及破除城鄉(xiāng)二元體制、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要一環(huán)。在土地流轉(zhuǎn)這一大背景下，如何構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機制具有重要的實踐意義和時代價值。

土地流轉(zhuǎn)引致的經(jīng)濟社會變化

樓觀新鎮(zhèn)以道文化資源的開發(fā)為依托，以延伸該區(qū)域內(nèi)的蔬果產(chǎn)業(yè)、生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)鏈條為手段，吸引大資本、大項目投資，農(nóng)業(yè)項目所需土地主要通過租用式流轉(zhuǎn)方式來解決，由此在農(nóng)戶的生產(chǎn)、就業(yè)、思想、生活方式等方面都帶來了深遠影響。

土地流轉(zhuǎn)帶來農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)的改變。當?shù)剞r(nóng)民可以通過多種途徑參與土地增值收益和土地所創(chuàng)造的價值分配。一是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收入。用于展示區(qū)觀光農(nóng)業(yè)項目開發(fā)的，土地流轉(zhuǎn)收益的標準為650元/畝/年（土地流轉(zhuǎn)收益每3年一期，3年后可上浮10%）。二是取得承包土地的地面附屬物和苗木補償收入。三是以自有資金、房屋、技能等利用當?shù)亟?jīng)濟機會來創(chuàng)業(yè)，獲得利息、租金和工資性收入。四是集體保留土地的溢價收入。五是土地升值帶來的家庭財產(chǎn)升值和財產(chǎn)性收入增長。

土地流轉(zhuǎn)帶來農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)的改變，從而影響其對土地的依賴性和對土地的態(tài)度也隨之產(chǎn)生改變，通過土地聯(lián)結(jié)起來的村社成員與兩委會之間的關(guān)系產(chǎn)生了疏遠的現(xiàn)象。

當?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)分化成為土地流轉(zhuǎn)后的必然結(jié)果。一是繼續(xù)留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。這部分農(nóng)民目前所占比例相當高，但只有那些有能力擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高物質(zhì)技術(shù)裝備水平的生產(chǎn)者才能最終勝出，發(fā)展成為有競爭力的現(xiàn)代農(nóng)民。這部分人對鄉(xiāng)村事務(wù)較為關(guān)注，尤其是村社重大事項的決策參與更為積極，因為這多少都關(guān)系著他們的長期或短期利益。

二是離開土地做產(chǎn)業(yè)工人。目前農(nóng)村大部分年輕人選擇了這條路，但其中不足十分之一的人能夠通過正規(guī)教育和培訓(xùn)掌握現(xiàn)代技術(shù)和技能，獲得足以維持體面生活的收入。其余的人還屬于在城鄉(xiāng)勞動力市場上繼續(xù)尋找發(fā)展機會的過渡型群體，兩個市場上新出現(xiàn)的經(jīng)濟機會都會吸引他們。由于這類人群不居住在村社，基本脫離鄉(xiāng)村影響范圍，其日?；顒右巡皇艽迳缬绊?，亦不太關(guān)心村社事務(wù)。

三是利用曲江管委會進駐以后創(chuàng)造的巨大經(jīng)濟機會在非農(nóng)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，這一部分人所占比例在3%左右，樓觀新鎮(zhèn)小區(qū)內(nèi)部設(shè)計了大量的農(nóng)家樂、沿街商業(yè)店鋪等，他們也是最活躍的潛在市場主體，在合適的政策扶持下，他們最有可能成為有競爭力的群體。這類人群離土不離鄉(xiāng)，雖然其活動邊界超出了村社的范圍，但其對村社公共配套服務(wù)有著更高的需求，也有能力參與村社管理，是鄉(xiāng)村治理新興主體之一。

很顯然，農(nóng)民沿著這三個方向進行職業(yè)分化過程中，“就會形成不同的階層，從而對待土地流轉(zhuǎn)和黨與政府的相關(guān)政策有著截然不同的態(tài)度”。①

土地流轉(zhuǎn)加速農(nóng)村人口流動，引發(fā)鄉(xiāng)村治理困境。第一，鄉(xiāng)村治理權(quán)利主體缺位。由于大部分青壯年外出務(wù)工，民主選舉參與不足，村民會議召集難，村務(wù)監(jiān)督流于形式，村民自治“虛置化”。作為當前鄉(xiāng)村治理的基本模式，鄉(xiāng)政村治重在村治，所以“農(nóng)村人口的空心化客觀上虛化了鄉(xiāng)村治理的主體”②。

第二，鄉(xiāng)村治理質(zhì)量下降。由于缺乏一定數(shù)量和質(zhì)量的干部人選，“兩委會”成員“學(xué)歷低、年齡大，政策執(zhí)行力不高，公共事務(wù)難以組織，公共服務(wù)難以提供”③。一些離土不離鄉(xiāng)的中堅階層和鄉(xiāng)村精英雖有治理能力，但其參與意愿不強，他們是提高治理質(zhì)量的潛在主體。

第三，外來人口增加導(dǎo)致村莊社會管理難度加大。受土地流轉(zhuǎn)因素影響，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)主等外來人口會進入村莊。由于受到很多傳統(tǒng)觀念的影響，這些經(jīng)營土地和從事其他行業(yè)的外來人口很難融入村社的語境中，他們正常的參與治理需求也難以順暢表達，且易與當?shù)卮迕褚蛲恋亓鬓D(zhuǎn)引發(fā)隔閡、誤解甚至沖突。此外，“農(nóng)村集體經(jīng)濟的總體衰敗和土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)村基層腐敗問題”④也弱化了鄉(xiāng)村治理的根基。

總而言之，隨著土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模推進，勞動力的轉(zhuǎn)移使農(nóng)民獲得了更多的就業(yè)機會，但因年齡、技能、性別差異、關(guān)系資源差異引致就業(yè)機會的差異，進一步加劇了收入異化。這種勞動力的分流加速了村莊內(nèi)部的分化，出現(xiàn)了做生意的農(nóng)戶、外出打工的農(nóng)戶和坐收租金的家庭。這種變相的貧富差距會影響到新鎮(zhèn)的利益格局和治理秩序。

土地流轉(zhuǎn)對于樓觀新鎮(zhèn)治理的沖擊與影響

土地流轉(zhuǎn)對于樓觀新鎮(zhèn)治理帶來的沖擊。第一，參與能力的提高與參與意識不足的矛盾。隨著土地流轉(zhuǎn)收益的貨幣化，加之農(nóng)民外出就業(yè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，農(nóng)民的收入在不斷提高，這在一定程度上增強了博弈能力。但與此同時，農(nóng)民對集體事務(wù)表現(xiàn)淡漠，不愿投入時間到村莊的具體管理之中，主動參與意愿較低。

第二，治理主體的增加導(dǎo)致治理目標的復(fù)雜化。除了村黨組織、村委會和村民小組等常規(guī)基層治理主體外，隨著土地流轉(zhuǎn)深化，工商資本積極下鄉(xiāng)，由此產(chǎn)生了村莊治理的潛在主體。新主體的出現(xiàn)，將會對治理目標產(chǎn)生選擇性影響。村莊治理中如何平衡村民與“工商資本”的利益，實為一種挑戰(zhàn)。

第三，勞動力職業(yè)分化對治理結(jié)構(gòu)的隱性影響。隨著土地普遍流轉(zhuǎn)，村民外出就業(yè)增加，職業(yè)分化明顯。其后果便是部分鄉(xiāng)村精英外流，脫離于鄉(xiāng)村治理的影響范圍?！耙庾R中的鄉(xiāng)村共同體被打破”⑤，村民間缺乏聯(lián)系的紐帶。這將對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響，盡管這種變化不易察覺但卻真實存在。

第四，樓觀新鎮(zhèn)社區(qū)治理內(nèi)容調(diào)整對治理目標的影響。隨著土地流轉(zhuǎn)的深入開展，與土地直接相關(guān)的治理內(nèi)容在減少，但間接相關(guān)的內(nèi)容在增加，如就業(yè)登記、勞動力培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)支持、社會保障、糾紛處理等成為新鎮(zhèn)治理的主要內(nèi)容。新鎮(zhèn)治理內(nèi)容的多元化，也使得治理目標走向了多元。

樓觀新鎮(zhèn)治理體系創(chuàng)新。主要包括三個層次：一是新鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟治理，二是新鎮(zhèn)社區(qū)的社會治理，三是地方政府管理與社區(qū)治理間的關(guān)系治理。

第一，新鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟治理：在塑造經(jīng)濟主體中提升治理能力。樓觀新鎮(zhèn)以社區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)，消除了村與村之間發(fā)展的壁壘，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素在社區(qū)范圍內(nèi)的流動聚集和優(yōu)化配置。首先，通過成立經(jīng)濟合作社，實現(xiàn)其經(jīng)濟職能。擁有1.5萬人的樓觀新鎮(zhèn)，其經(jīng)濟職能由其成立的經(jīng)濟合作社承擔，引進現(xiàn)代企業(yè)制度，實行社員代表大會制度，通過社員代表大會選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會，按照經(jīng)濟組織的規(guī)則來運行。其次，通過建立果品專業(yè)合作社、休閑農(nóng)業(yè)合作社等核心組織，與曲江農(nóng)業(yè)公司展開合作，依托道文化景區(qū)經(jīng)營帶動其觀光休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和特色文化旅游的發(fā)展，讓農(nóng)戶有能力經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。再次，通過組建文化傳播有限公司，積極把民俗文化推向市場。最后，通過制定《就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持基金管理辦法》、《勞動用工管理辦法》等制度措施，創(chuàng)設(shè)了獼猴桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項扶持資金、農(nóng)村專業(yè)合作社專項扶持資金、高新農(nóng)業(yè)科技人才創(chuàng)業(yè)億元基金、樓觀新鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)發(fā)展與保障基金、名特優(yōu)品牌獎勵資金等5項基金項目，拓寬了新鎮(zhèn)的就業(yè)渠道和收入來源。

第二，新鎮(zhèn)社區(qū)的社會治理：在打造社會服務(wù)平臺中強化治理意識。樓觀新鎮(zhèn)管理辦扶持當?shù)卮逦瘯闪⑽飿I(yè)公司，管理安置區(qū)物業(yè);同時，依據(jù)政府買服務(wù)的政策成立了服務(wù)管理公司，以合同委托的形式管理社區(qū)道路保潔、綠化等，不僅擴大了就業(yè)，而且完成了保潔綠化工作。新鎮(zhèn)建設(shè)了村民議事廳，將村和社區(qū)事物管理由原來的村干部互相討論和研究，轉(zhuǎn)變成為干部黨員群眾共同協(xié)商決定，以合同和責任書等形式簽訂承諾，形成村級組織和黨員群眾合力推進的工作機制。一方面能充分調(diào)動農(nóng)民參與自治，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主人翁精神;另一方面，也有利于新鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，是行之有效的治理形式。

第三，地方政府管理與社區(qū)治理間的關(guān)系治理：在構(gòu)建服務(wù)載體中引導(dǎo)治理秩序。在樓觀新鎮(zhèn)，除了經(jīng)濟組織、社區(qū)服務(wù)組織外，還發(fā)育出各種各樣的社會組織和文化組織，這些組織把新鎮(zhèn)居民有效的組織起來，這是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。尤其是通過建立樓觀土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、就業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)村基層黨組織等平臺，是重塑新型地方政府管理與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的重要載體。樓觀就業(yè)服務(wù)中心根據(jù)土地流轉(zhuǎn)群體的不同特點，分門別類的提供就業(yè)培訓(xùn)。通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各種要素資源在交易平臺里更有序地流動。

樓觀新鎮(zhèn)治理的困境及發(fā)展取向

樓觀新鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境和問題。其一，政府支持乏力。新鎮(zhèn)機構(gòu)的建設(shè)是制約新鎮(zhèn)管理的瓶頸，原因是社區(qū)建設(shè)歸屬樓觀鎮(zhèn)政府，須報請上一級機構(gòu)批準，而曲江管委會作為開發(fā)區(qū)單獨推進有困難。由于“農(nóng)村基層政權(quán)一直是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機關(guān)，具有典型的‘二政府’特性”⑥，作為政府在農(nóng)村的代理人只為履行政府在農(nóng)村的職能。但在上級政府追求經(jīng)濟本位和穩(wěn)定的目標導(dǎo)向下，村級政權(quán)選擇性的履行政府的職能使得涉及農(nóng)民利益的職能一直處于缺位狀態(tài)?！皹怯^新鎮(zhèn)社區(qū)”的出現(xiàn)從某種意義上來講，填補了政府職能的缺位，維護和保障了農(nóng)民的權(quán)益，但這種管理框架至今未得到周至縣政府的正式認可，在事實上無法清楚地界定其職能邊界。

其二，組織制度困境。組織的發(fā)展應(yīng)該靠制度保證，只有規(guī)范的制度才能真正促進組織健康良性的發(fā)展。樓觀新鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，也認識到制度建設(shè)對農(nóng)業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要作用，因此在涉及農(nóng)業(yè)協(xié)會每一步的發(fā)展上，都注重民主基礎(chǔ)上的廣泛參與，充分發(fā)揮會員的積極性和主動性。不過即使這樣，在樓觀新鎮(zhèn)發(fā)展過程中，制度建設(shè)也跟不上自身發(fā)展的需要。精英在其中的重要作用不可回避，怎樣在充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的作用基礎(chǔ)上保障會員的民主參與，雖有一些制度設(shè)計，但是在實際運作過程中精英的決策作用往往代替了民主參與;同時即使在民主商討問題時也僅僅是個人或集體的口頭上的主觀認定，缺乏一個完整的科學(xué)的決策程序。

其三，自組織治理模式的風險承擔困境。就樓觀新鎮(zhèn)社區(qū)目前的狀況，組織權(quán)力的配置不夠平衡，新鎮(zhèn)管理辦決策、執(zhí)行兩手抓，社區(qū)在參與決策方面還較弱。社區(qū)在項目決策等重要方面仍依賴于新鎮(zhèn)管理辦，其組織制度、內(nèi)部管理和組織經(jīng)費的供給還不完善。正是由于治理結(jié)構(gòu)不完善，制度建設(shè)仍不健全，這在一定程度上抑制著樓觀新鎮(zhèn)治理的創(chuàng)新。

樓觀新鎮(zhèn)自組織治理模式的發(fā)展取向。其一，國家政策法規(guī)支持和組織性質(zhì)認定。推進地方或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層組織治理是政府面臨的重要課題。作為鄉(xiāng)村地區(qū)新的組織創(chuàng)新，樓觀新鎮(zhèn)自組織管理在當前中國法律框架下缺乏法律依據(jù)和政策的認定。雖然在新鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展過程中，周至縣政府和曲江新區(qū)管委會也采取了開放、包容、支持的態(tài)度，但是由于缺乏法理依據(jù)的支撐，在涉及新鎮(zhèn)社區(qū)與政府關(guān)系認定方面就缺乏客觀依據(jù)。樓觀新鎮(zhèn)作為綜合性鄉(xiāng)村治理組織，應(yīng)當突出其獨立的農(nóng)民自治組織性質(zhì)，嚴格按照章程和制度的規(guī)定進行組織建設(shè)，應(yīng)當是集經(jīng)濟、社會、教育、政治功能于一體的綜合性組織，在科學(xué)的政策法規(guī)和合理的制度安排的約束下，應(yīng)當實現(xiàn)組織為農(nóng)民提供經(jīng)濟和社會服務(wù)的供給。

其二，完善制度建設(shè)，實現(xiàn)新鎮(zhèn)治理良性發(fā)展。新制度的產(chǎn)生在于推行新制度的收益大于成本時，新制度才逐漸得以確立。當一項制度創(chuàng)新對農(nóng)民所帶來的收益大于農(nóng)民的支付成本，農(nóng)民才有可能贊同和接受。樓觀新鎮(zhèn)社區(qū)自我管理制度建設(shè)是為了新鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展，但必須以處理好與樓觀鎮(zhèn)政府及曲江新區(qū)的關(guān)系為前提。其核心在于理順與這二者之間在行政管理、產(chǎn)業(yè)運營、居民創(chuàng)業(yè)支持、物業(yè)自我管理等方面系列制度建設(shè)。最關(guān)鍵的在于完善組織制度建設(shè)，既要發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的積極作用，同時也要形成有效的民主決策、民主監(jiān)督機制，只有這樣才能實現(xiàn)新鎮(zhèn)自管理組織的良性發(fā)展。

其三，明確新鎮(zhèn)管理組織與曲江新區(qū)及樓觀鎮(zhèn)政府間的關(guān)系。當前社區(qū)治理中存在兩種典型的政府行為，官僚制政府和市場型政府，使得政府在社區(qū)治理過程中陷入了越位和缺位的泥沼之中。綜合性鄉(xiāng)村社區(qū)組織應(yīng)當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民組織自我管理的主要載體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策、社會保障政策的主要助手，是促進農(nóng)民增收、增權(quán)、增能和實現(xiàn)共同治理的主體力量。應(yīng)當明確的是，綜合性鄉(xiāng)村社區(qū)組織可以承接曲江新區(qū)委托的事務(wù)，但應(yīng)當劃清政府與農(nóng)民自治組織的職能界限，凡是應(yīng)當由政府來做的事情，不交由第三方的農(nóng)民協(xié)會組織來做，以保證公益性和獨立性，從而形成政府與農(nóng)村第三部門組織的正確科學(xué)的鄉(xiāng)村社區(qū)治理伙伴關(guān)系。

其四，創(chuàng)新管理模式，應(yīng)對各種危機和挑戰(zhàn)。對于樓觀新鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展，并不是求大求全，而應(yīng)當在現(xiàn)有組織設(shè)計的基礎(chǔ)上，對其協(xié)會組織進行有效的控制和監(jiān)管，并賦予合理的激勵機制，否則監(jiān)督成本過大，管理控制過程得不到有效的反饋則會導(dǎo)致組織發(fā)展停滯。對于組織的規(guī)模定位，應(yīng)當向精細化組織合作回歸。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化組織的管理機構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)能區(qū)分、權(quán)責分明，進而制定組織的工作目標和規(guī)劃，建立明晰的財務(wù)項目并進行及時有效的財務(wù)監(jiān)督，培育市場意識并建立起市場經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，實現(xiàn)新鎮(zhèn)協(xié)會組織管理模式的創(chuàng)新，促進樓觀新鎮(zhèn)治理的健康良性發(fā)展。

（作者單位：中共西安市委黨校）

【注釋】

①胡舒立，王爍：《中國2013：關(guān)鍵問題—土地流轉(zhuǎn)的過去、現(xiàn)在和未來》，北京：線裝書局，2013年，第36頁。

②王德福，桂花：“大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟與社會后果分析—基于皖南林村的考察”，《南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第2期，第19頁。

③溫鐵軍，楊帥：“中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化背景下的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展”，《理論探討》，2012年第6期，第79頁。

④陳柏峰：“土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的階層分化—以湖北京山為例”，《文化縱橫》，2012年第4期，第15頁。

⑤劉義強，胡軍：“村戶制傳統(tǒng)及其演化：中國農(nóng)村治理基礎(chǔ)性制度形式的再發(fā)現(xiàn)”，《學(xué)習與探索》，2014年第1期，第53頁。

⑥費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京人民出版社，2008年，第13頁。

責編/韓露（實習）