畢信仁

2014年福建省周寧縣人大常委會(huì)否決上海松江警方對(duì)縣人大代表張?jiān)Ｃ鞑扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施申請(qǐng)事件，該事件涉及人大代表人身自由特殊保護(hù)問題，有必要深入思考，完善相關(guān)制度。

一、事件始末

據(jù)報(bào)道，當(dāng)事人張?jiān)Ｃ?011年11月當(dāng)選福建省周寧縣第十六屆人大代表。2014年8月12日，在公安民警處理糾紛案件時(shí)，張?jiān)Ｃ黢{車逃離導(dǎo)致發(fā)生交通事故。交警現(xiàn)場(chǎng)酒精呼氣測(cè)試、司法鑒定中心檢驗(yàn)和鑒定結(jié)果表明，張?jiān)Ｃ鬟_(dá)到醉酒狀態(tài)，涉嫌酒后駕車。12日下午，松江警方釋放張?jiān)Ｃ?，并?duì)其進(jìn)行刑事立案。14日，松江警方向周寧縣人大常委會(huì)發(fā)去《關(guān)于提請(qǐng)批準(zhǔn)對(duì)涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪的周寧縣人大代表張?jiān)Ｃ鞑扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施的函》（下稱《提請(qǐng)批準(zhǔn)函》）。

周寧縣人大常委會(huì)主任會(huì)議向人大常委會(huì)提交了《關(guān)于提請(qǐng)?jiān)S可對(duì)縣第十六屆人大代表張?jiān)Ｃ鞑扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施并暫停其執(zhí)行代表職務(wù)的議案》。會(huì)議中，常委會(huì)組成人員21名，實(shí)到會(huì)17名，表決結(jié)果：贊成8票，反對(duì)1票，棄權(quán)8票。因贊成票數(shù)未達(dá)到常委會(huì)組成人員的過半數(shù)，議案未獲通過。

12月2日，根據(jù)松江警方的再次申請(qǐng)，周寧縣第十六屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議許可對(duì)張?jiān)Ｃ鞑扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施，并從即日起暫時(shí)停止其執(zhí)行代表職務(wù)。2015年1月7日，上海市松江區(qū)人民法院一審判決：張?jiān)Ｃ鞣肝ｋU(xiǎn)駕駛罪，判處拘役1個(gè)月15日，并處罰金2000元。

二、代議士人身自由特殊保護(hù)的緣由及我國(guó)的有關(guān)規(guī)定

對(duì)代議士進(jìn)行特殊的人身自由保護(hù)，最早起源于英國(guó)。等級(jí)議會(huì)時(shí)，國(guó)王為打擊敢于批評(píng)國(guó)王及王室的議員，經(jīng)常粗暴地干涉議會(huì)活動(dòng)，甚至帶兵沖入議會(huì)逮捕議員，以至于定罪判刑。在議會(huì)與國(guó)王的斗爭(zhēng)過程中，1698年《權(quán)利法案》規(guī)定了議員言論免責(zé)的權(quán)利，后來擴(kuò)大到議會(huì)開會(huì)之前和之后40天內(nèi)有不受逮捕的特權(quán)，1770年《議會(huì)特權(quán)法》明確規(guī)定在議會(huì)內(nèi)不得對(duì)議員采取司法行動(dòng)。這一制度用來確認(rèn)議員作為民意代表的法律地位，保證議員行使權(quán)利的連續(xù)性，維護(hù)議會(huì)的地位和尊嚴(yán)，從而保障國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)代議士進(jìn)行人身自由特殊保護(hù)，在很多民主國(guó)家是比較普遍的制度。絕大多數(shù)國(guó)家為代議士提供刑事方面人身自由特殊保護(hù)，并在保護(hù)范圍、條件、程序等方面進(jìn)行限制，以免濫用。

我國(guó)1954年憲法對(duì)全國(guó)人大代表的人身自由特殊保護(hù)作了規(guī)定，但在“文革”期間受到了巨大的破壞。出于反思，經(jīng)過多次修改，以1992年《代表法》第三十二條為主，形成了目前我國(guó)的人大代表人身自由特殊保護(hù)制度。

（一）何種情況下采用“報(bào)告”的方式

報(bào)告方式在《代表法》中有兩處規(guī)定：1、縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。此處強(qiáng)調(diào)對(duì)“現(xiàn)行犯”拘留，目的是即時(shí)制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大。它是一種非常典型的即時(shí)強(qiáng)制，當(dāng)場(chǎng)作出、立即生效，無(wú)法事先認(rèn)定代表身份。因此，對(duì)現(xiàn)行犯的刑事拘留，無(wú)法事先向人大常委會(huì)申請(qǐng)?jiān)S可，只能是事后報(bào)告。

2、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。這是因?yàn)猷l(xiāng)、民族鄉(xiāng)及鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，其主席團(tuán)在閉會(huì)期間不具有許可的權(quán)力。

（二）何種情況下采用“申請(qǐng)?jiān)S可”的方式

1、縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。許可表現(xiàn)為多數(shù)票決的贊同。因此，除非大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)票決通過，有關(guān)機(jī)構(gòu)不得對(duì)該人大代表實(shí)施逮捕或者進(jìn)行刑事審判。

2、對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。此處的爭(zhēng)議是，“法律規(guī)定的其他限制人身自由”自然是包括行政拘留、司法拘留、取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，但是否包括刑事拘留？應(yīng)當(dāng)說，刑事拘留作為強(qiáng)制措施，具有即時(shí)性、緊急性的特點(diǎn)，如果不立即采取措施，往往容易導(dǎo)致更為惡劣的后果。然而為尊重《代表法》的關(guān)于“現(xiàn)行犯”的明確規(guī)定，對(duì)《刑事訴訟法》第八十條規(guī)定的先行拘留，除現(xiàn)行犯外，還是應(yīng)當(dāng)事先申請(qǐng)?jiān)S可。

（三）人大及其常委會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容

從代議士人身自由特殊保護(hù)理論及實(shí)踐意義來看，其目的是防止有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人對(duì)代議士的發(fā)言、表決及其他履職行為進(jìn)行法律追究或者打擊報(bào)復(fù)。同時(shí)，對(duì)程序是否合法、是否構(gòu)成犯罪等的審查，本質(zhì)上是一種司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照法治原則保障司法獨(dú)立。因此，《代表法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定?！?/p>

三、本案中一些環(huán)節(jié)的分析

（一）松江警方應(yīng)當(dāng)提出報(bào)告、還是申請(qǐng)?jiān)S可？

上文分析，對(duì)縣級(jí)以上人大代表的現(xiàn)行犯進(jìn)行拘留，是即時(shí)強(qiáng)制，只能事后報(bào)告；除此之外，都應(yīng)當(dāng)向其本級(jí)人大常委會(huì)申請(qǐng)?jiān)S可。8月12日下午，松江警方在酒精測(cè)試之后釋放了當(dāng)事人張?jiān)Ｃ鳎?duì)其進(jìn)行刑事立案。因此，此階段存在兩種可能性：1、如上午交通事件現(xiàn)場(chǎng)，警方已經(jīng)采取刑事拘留，應(yīng)向周寧縣人大常委會(huì)報(bào)告。2、如未現(xiàn)場(chǎng)拘留，釋放之后就不符合“現(xiàn)行犯”要求，如需采取限制人身自由的措施，應(yīng)向周寧縣人大常委會(huì)提出申請(qǐng)。

（二）關(guān)于周寧縣人大常委會(huì)的處理

收到警方函件后，周寧縣人大常委會(huì)主任會(huì)議提出《關(guān)于提請(qǐng)?jiān)S可對(duì)縣第十六屆人大代表張?jiān)Ｃ鞑扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施并暫停其執(zhí)行代表職務(wù)的議案》，未獲常委會(huì)通過。

1、關(guān)于主任會(huì)議的預(yù)先審查與決定。已公布資料顯示，周寧縣人大常委會(huì)主任會(huì)議研究認(rèn)為張?jiān)Ｃ鞔_實(shí)涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪，“事實(shí)很清楚，材料很完整，必須上會(huì)。”此處主任會(huì)議的預(yù)審查似有待商榷。一是審查內(nèi)容方面?！洞矸ā芬?guī)定的審查內(nèi)容為“是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形”，而非是否構(gòu)成犯罪；并且從法治角度講，對(duì)個(gè)案進(jìn)行是否構(gòu)成犯罪的認(rèn)定，是法院的司法權(quán)限。二是“必須上會(huì)”的提法。按照法律規(guī)定的精神，此種申請(qǐng)，不管是否存在合法的理由，都應(yīng)當(dāng)提交常委會(huì)決定。

2、議案的提出。該議案同時(shí)包括了“暫停其行使代表職務(wù)”的內(nèi)容。根據(jù)《代表法》第四十八條，符合法定條件的“暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)”，不需許可自然生效，只需“報(bào)告”；并且該項(xiàng)職責(zé)歸屬代表資格審查委員會(huì)。

3、常委會(huì)會(huì)議的表決。從程序上講，常委會(huì)會(huì)議的表決是符合法律規(guī)定的。影響其結(jié)果的原因，周寧縣人大常委會(huì)主任葉貽順認(rèn)為，是個(gè)別常委會(huì)組成人員與張?jiān)Ｃ鞯膫€(gè)人感情因素，以及法律意識(shí)不強(qiáng)所導(dǎo)致。也有法律界人士認(rèn)為有“地方保護(hù)主義”之嫌。與前兩點(diǎn)不同，相關(guān)法律在此環(huán)節(jié)的規(guī)定、程序的設(shè)計(jì)沒有具體而明確的要求，并不能夠保證票決過程中常委會(huì)組成人員的依法、中立履職。因此，這應(yīng)當(dāng)成為我們研究和完善的重點(diǎn)。

4、關(guān)于如何補(bǔ)救。周寧縣人大常委會(huì)的專題反思會(huì)聲稱“有錯(cuò)必糾”，認(rèn)為補(bǔ)救措施應(yīng)是松江警方再次提出申請(qǐng)。松江警方也的確再次提出了申請(qǐng)，并得到通過。人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)中還有另外一種補(bǔ)救途徑，即《地方組織法》第四十四條規(guī)定的上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。這是一種主動(dòng)糾錯(cuò)方式，值得重視。

四、關(guān)于代表人身自由特殊保護(hù)的思考

（一）人大代表人身自由特殊保護(hù)的必要性

當(dāng)前，對(duì)人大代表人身自由特殊保護(hù)制度的執(zhí)行，存在兩種截然相反的情況。如有關(guān)警方對(duì)山西省文水縣第十五屆人大代表王永安、溫州市第十二屆人大代表葉際宣等提出限制人身自由的申請(qǐng)被否決。同時(shí)也存在另外的情況，如全國(guó)人大代表陳妙珍、四川省南部縣人大代表李發(fā)英、武漢市新洲區(qū)人大代表蔡耀章等，有的機(jī)關(guān)和部門以涉嫌妨害公務(wù)、違法犯罪為由甚至不講理由，以辦法制學(xué)習(xí)班、掛牌示眾、拘留等方式，對(duì)人大代表的依法履職行為進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。

代表是人大的主體，每一位代表履職行為的集合，構(gòu)成了人大在國(guó)家政治生活中的基礎(chǔ)性作用。從這個(gè)角度講，為人大代表依法履職提供人身自由的保障，是必不可少的；當(dāng)然，對(duì)這種權(quán)利進(jìn)行有效制約也是必須的。

（二）保證常委會(huì)會(huì)議表決的公正性

作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常委會(huì)既是維護(hù)憲法和法律有效實(shí)施的機(jī)關(guān)，也是通過多數(shù)票決程序來確認(rèn)優(yōu)先價(jià)值的決策主體，因此應(yīng)當(dāng)確保會(huì)議審議過程中常委會(huì)組成人員的公平、公正。

在顯性表態(tài)即發(fā)表審議意見時(shí)，由于存在集體公開討論、代表列席、公民旁聽等公開平臺(tái)，常委會(huì)組成人員的態(tài)度是明確的，其履職行為是經(jīng)過深思熟慮、謹(jǐn)慎選擇的，相對(duì)來說能夠做到公平、公正。

在投票表決環(huán)節(jié)，按照全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，人大常委會(huì)表決可以采用無(wú)記名方式、舉手方式或者其他方式。目前更普遍地采取了秘密投票原則的無(wú)記名投票和按表決器的方式，常委會(huì)組成人員更多處于“良心自治”的狀態(tài)，其履職過程中所考慮的利益，就無(wú)法進(jìn)行認(rèn)定，人大代表及選民也就無(wú)法監(jiān)督其履職行為，更有可能受人情關(guān)系、地方保護(hù)等非正當(dāng)利益的影響。

因此，結(jié)合目前的現(xiàn)實(shí)情況，建議人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)會(huì)議規(guī)則的重視和設(shè)計(jì)。每次會(huì)議過程中，針對(duì)不同事項(xiàng)、設(shè)計(jì)不同的表決方式，以保證常委會(huì)組成人員的履職行為受到監(jiān)督。比如人大代表人身自由特殊保護(hù)制度，由于它在本質(zhì)上是一種自我授益的制度，投票人應(yīng)當(dāng)對(duì)是否“存在對(duì)代表依法履職行為進(jìn)行法律追究和打擊報(bào)復(fù)”陳述理由，從而增強(qiáng)表決的合法、合理性，以維護(hù)人大制度的權(quán)威性。不論表決形成結(jié)果如何，在回函中應(yīng)當(dāng)參考監(jiān)督法中審議意見的形式，列明每位常委會(huì)組成人員的意見和建議，并且予以公開，以供監(jiān)督。