葛豐

政策性銀行深化改革方案獲國務(wù)院正式批準(zhǔn)后，近日又有媒體報(bào)道稱，央行、財(cái)政部將對國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別注資數(shù)百億美元。

巨額注資標(biāo)志著政策性銀行改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，同時(shí)，這也意味著中國對于全球性的難題——政策性銀行如何轉(zhuǎn)型，艱難地作出了自己的選擇，并且據(jù)此進(jìn)行了相應(yīng)安排。

本輪政策性銀行改革的要義之一，就是重新明確了政策性銀行的政策屬性。在此之前，由政策性銀行而引出的兩難選擇是：一方面，由于市場失靈客觀存在，政府對于資本投向的直接干預(yù)帶有一定必然性;另一方面，政策性融資模式往往伴生著較高的道德風(fēng)險(xiǎn)和對市場融資模式的擠出效應(yīng)，因此，其成本不僅巨大，而且很難控制。

2008年初展開的國開行“商業(yè)化”改造，實(shí)則就是兩難選擇下的一次嘗試。這次嘗試對于本輪全局性的政策性銀行改革，起碼提供了兩條重要經(jīng)驗(yàn)及理論依據(jù)。具體來說就是，其一，中國是一個發(fā)展中國家，市場信用缺失、金融體系單一、儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場失靈”現(xiàn)象仍很普遍，因此，政策性金融、開發(fā)性金融仍具有很強(qiáng)的正向效應(yīng);其二，政策性金融并不必然就是“虧損”的代名詞，起碼國開行亮麗的盈利數(shù)據(jù)表明，政策性銀行可以在發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

上述兩項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)中，后者可能相對更具啟示性。畢竟，如果政策性金融機(jī)構(gòu)無法在微觀上導(dǎo)入易觀測、可比較、硬約束的財(cái)務(wù)指標(biāo)，那么，不僅其自身將會深陷預(yù)算軟約束與道德風(fēng)險(xiǎn)的泥潭難以自拔，而且在宏觀上，也會因?yàn)槠鋬?nèi)控失范進(jìn)而導(dǎo)致資源錯配，最終無法很好地實(shí)現(xiàn)初衷。譬如韓國上世紀(jì)六七十年代著力發(fā)展的政策性金融，因?yàn)槊つ繑U(kuò)展，不僅直接導(dǎo)致政府財(cái)政嚴(yán)重透支，而且當(dāng)時(shí)埋下的產(chǎn)能過剩與通貨膨脹隱患，最終在90年代末的亞洲金融危機(jī)中集中爆發(fā)。

不過，政策性金融機(jī)構(gòu)的“政策性”屬性與“商業(yè)化”考績的“可以”得兼，要在大范圍，以及長時(shí)間跨度中禁得起實(shí)踐檢驗(yàn)，需要補(bǔ)全的體制性機(jī)制性環(huán)節(jié)還有很多，譬如強(qiáng)化資本約束，再譬如完善治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然最重要，同時(shí)又最具挑戰(zhàn)性的，還是要建立完善適應(yīng)政策性金融、開發(fā)性金融特性的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)機(jī)制。

沒有風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)機(jī)制，一切金融改革的一切目標(biāo)都無從談起。關(guān)于這一點(diǎn)，中國各種類型的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)付出足夠多的學(xué)費(fèi)。目前來看，政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)機(jī)制起碼要有三個基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)：一是確保政策性、開發(fā)性、商業(yè)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格分離;二是明確、細(xì)化政策性、開發(fā)性業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償過程管理;三是堅(jiān)決實(shí)行“誰交辦、誰補(bǔ)償”的責(zé)任主體擔(dān)責(zé)機(jī)制。應(yīng)該看到，這三項(xiàng)設(shè)計(jì)都還有很多難點(diǎn)待攻克，當(dāng)然反過來看，政策性銀行改革也因此更有精彩在后頭。