陳永蓉

【摘要】推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，市民公約等軟法體系對(duì)于城市治理具有重大意義。武漢市在創(chuàng)建文明城市中，注重發(fā)揮軟法治理的作用，典型的軟法運(yùn)用有營造和諧社區(qū)關(guān)系的廣場舞公約、促進(jìn)市民文明出行的地鐵文明公約、優(yōu)化城區(qū)公共環(huán)境的洪山宣言等。夯實(shí)城市文明的社會(huì)基礎(chǔ)，通過市民公約建立社會(huì)規(guī)范，要注重政府、社會(huì)組織、市民的多元參與，以民主協(xié)商精神理性制定，以貼近生活實(shí)際滿足市民訴求完善內(nèi)容，以媒體等宣傳平臺(tái)強(qiáng)力傳播推動(dòng)其入心踐行。

【關(guān)鍵詞】文明城市 軟法治理 科學(xué)路徑

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

現(xiàn)代文明城市治理中，在國家制定法（硬法）之外，軟法的柔性治理作用日益受到重視①。中共十八屆四中全會(huì)首次提出，發(fā)揮市民公約等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。作為推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大舉措，市民公約等軟法規(guī)范與國家法律協(xié)同建構(gòu)起多元融合治理方式。武漢市經(jīng)過12年的努力，2015年2月獲評(píng)“全國文明城市”稱號(hào)。創(chuàng)建過程中，政府引導(dǎo)多元主體共同參與，特別注重倡導(dǎo)廣大市民通過市民公約建立起社會(huì)規(guī)范，積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，夯實(shí)了城市文明的社會(huì)基礎(chǔ)。

和諧社區(qū)鄰里關(guān)系的營造：《廣場舞文明公約》

廣場舞是近年非常流行的一項(xiàng)群眾性文化活動(dòng)，隨著廣場舞的盛行，部分不和諧現(xiàn)象也暴露出來。比如，武漢市廣場舞擾民問題引起社會(huì)關(guān)注，要溯源于青山區(qū)武東街船機(jī)社區(qū)的廣場舞噪音擾民，社區(qū)居民與廣場舞者甚至相互用大喇叭對(duì)抗，矛盾一度激化。社區(qū)居委會(huì)通過向社區(qū)居民進(jìn)行問卷調(diào)查，了解到廣場舞音量確實(shí)太大、跳舞時(shí)間太長。在獲得政府環(huán)保部門的噪音環(huán)境測評(píng)科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，社區(qū)協(xié)商議事會(huì)組織召開專題聽證會(huì)，最終在民主協(xié)商基礎(chǔ)上表決通過《船機(jī)社區(qū)休閑廣場文明公約》，內(nèi)容有：“在廣場組織開展活動(dòng)需提前告知社區(qū)居民，盡量做到不擾民。廣場舞活動(dòng)時(shí)間安排上，晨練隊(duì)夏季為早7點(diǎn)半到早8點(diǎn)半，中考期間暫停晚間鍛煉。同時(shí)，跳舞隊(duì)攜帶或者安裝的播放器音量控制在60分貝以內(nèi)”等。該公約還規(guī)定了監(jiān)督的措施和溝通反饋的渠道。

在社區(qū)的積極宣傳下，該公約在社區(qū)居民中廣泛傳播。隨后，在武漢市舉辦的首屆社區(qū)廣場舞大賽上，數(shù)千余名參賽者簽署了《武漢市廣場舞文明公約》。浙江溫州市、吉林長春市、湖南瀏陽市等地紛紛效仿并加以推行，在全國范圍掀起締結(jié)廣場舞公約熱潮。廣場舞公約在武漢市的萌芽和在全國的滿地開花，破解了如何平衡跳舞者健身權(quán)利與居民休息權(quán)利的兩難問題，讓廣場跳舞者既能享受愉悅身心的快樂，也能兼顧周邊居民要求安靜祥和生活氛圍的訴求，社區(qū)居民生活便利指數(shù)上升，幸福感增強(qiáng)。

廣場舞公約制定的動(dòng)因來源于市民生活中出現(xiàn)的焦點(diǎn)問題，制定的過程是市民在平等基礎(chǔ)上的相互協(xié)商，實(shí)施的保障是市民在認(rèn)同基礎(chǔ)上的自我約束和自我監(jiān)督，實(shí)施的目的是滿足市民切身需求②。武漢市廣場舞公約之所以能夠在城市治理中促進(jìn)社區(qū)公共活動(dòng)場所的和諧，在于秉持如下路徑：首先，社區(qū)公共活動(dòng)場所的矛盾化解需要社區(qū)自治組織的有效主導(dǎo)。公共場域是市民的公共生活空間，在這個(gè)空間產(chǎn)生的摩擦或矛盾的調(diào)處化解，與擅自動(dòng)用國家公權(quán)力相比，社區(qū)自治組織的“和事佬”或“調(diào)停人”角色擔(dān)當(dāng)，治理實(shí)效可能事半功倍。船機(jī)社區(qū)居委會(huì)通過問卷調(diào)查掌握民意，召開聽證會(huì)匯聚民智，最終締結(jié)公約解決矛盾；其次，政府環(huán)保部門的環(huán)評(píng)為協(xié)商確立科學(xué)依據(jù)。為徹底弄清廣場舞音樂音量擾民，政府環(huán)保部門以中立的姿態(tài)，用專業(yè)噪音分貝測試設(shè)備對(duì)休閑廣場附近的音量進(jìn)行測試，獲得了遠(yuǎn)超60分貝的科學(xué)數(shù)據(jù)，權(quán)威的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是衡量利益雙方的行為尺度，對(duì)于協(xié)商制定公約十分重要；最后，市民在公共場所和諧共處需要制度性權(quán)利讓渡。不同群體對(duì)于公共空間有不同需求，具體到廣場舞中，舞者有追求運(yùn)動(dòng)健身的權(quán)利，而居民享有追求安靜居住環(huán)境的權(quán)利，各自需求都是合理的，但濃縮到一個(gè)公共空間，就會(huì)產(chǎn)生利益沖突，這就需要居民和舞者都讓渡出一部分權(quán)利，建立起社會(huì)行為規(guī)范—廣場舞公約。在公約指引下，行使各自權(quán)利，履行各自義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“人人讓出一小步，社會(huì)前進(jìn)一大步”的和諧局面。

市民文明出行的引導(dǎo)：《地鐵文明公約》

武漢市城市公共交通發(fā)展日新月異，到目前為止已有四條線路投入運(yùn)營，地鐵已經(jīng)成為市民主要出行方式。當(dāng)?shù)罔F為武漢市民帶來便利時(shí)，乘客服從工作人員管理、模范遵守地鐵運(yùn)行秩序尤為重要。2014年3月，網(wǎng)友發(fā)微博稱一年輕女子在地鐵上吃面，舉起手機(jī)拍照被該女子發(fā)覺后，該女子竟直接將一碗熱干面扣在其頭上。微博發(fā)出后，立刻成為市民熱議話題，當(dāng)多數(shù)媒體還在關(guān)注“潑面姐”本人信息的時(shí)候，武漢晨報(bào)記者展開深度調(diào)查，輾轉(zhuǎn)聯(lián)系到發(fā)帖人及兩位目擊者，還原事發(fā)經(jīng)過，在此基礎(chǔ)上整合網(wǎng)友呼聲，為引導(dǎo)市民文明出行，倡議制定一部《地鐵文明公約》，并邀請(qǐng)市民為公約建言獻(xiàn)策?？偣彩盏缴锨l建言，其中223條內(nèi)容十分具體并且很有針對(duì)性，還有以詩詞、歌曲或倡議書等形式的來稿，充分體現(xiàn)市民的參與熱情和群眾智慧。在統(tǒng)計(jì)整理網(wǎng)友建言的基礎(chǔ)之上，武漢晨報(bào)牽頭制定出《武漢市地鐵文明公約》：“電梯握扶手，站內(nèi)穩(wěn)步走；排隊(duì)上下車，有序不推搡；車內(nèi)不進(jìn)食，按鈕別亂觸；酒醉需陪同，吸煙去站外；座位不爭搶，主動(dòng)讓他人；站立不霸桿，入坐不蹺腿；文明多自律，勸阻要得體；撿到遺失物，及時(shí)交站長；垃圾別亂扔，輕言莫喧嘩；規(guī)定要遵守，和諧你我他?！惫s內(nèi)容成型后，為了讓更多市民知曉，媒體和志愿組織還在各地鐵站等地舉行了大型的現(xiàn)場簽字承諾活動(dòng)，呼吁每個(gè)市民“文明從腳下起步”，成為一棵文明的種子，從自身做起，共建地鐵文明，共創(chuàng)文明城市。

地鐵不文明行為的治理，一直存在著較大困難，外界的強(qiáng)制干預(yù)治標(biāo)不治本，文明需要市民內(nèi)在的道德修養(yǎng)和自我約束。在沒有國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的情況下，媒體引導(dǎo)市民自己討論制定，獲得市民的廣泛認(rèn)同，《武漢市地鐵文明公約》體現(xiàn)的軟法治理路徑創(chuàng)新尤為可貴：首先，基于網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)推動(dòng)公約出臺(tái)。信息社會(huì)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為輿論的重要匯集地，能夠較為直接的反映社會(huì)焦點(diǎn)，“潑面姐”事件由微博媒體促發(fā)并迅速在網(wǎng)絡(luò)傳播，引起社會(huì)反響，成為矚目的社會(huì)熱點(diǎn)，在于對(duì)地鐵不文明行為的反感早已在市民心中聚集，地鐵文明公約出臺(tái)，成為疏導(dǎo)市民不滿情緒，營造舒適文明出行環(huán)境的重要渠道；其次，新聞媒體的敏銳發(fā)掘和正面引導(dǎo)有利公約內(nèi)容完善。潑面事件發(fā)生后，當(dāng)一些媒體和市民關(guān)注點(diǎn)在潑面姐本人身上，有些網(wǎng)民甚至運(yùn)用人肉搜索這種較為極端的方式表達(dá)對(duì)潑面姐本人的憤怒。而武漢晨報(bào)懷著高度的社會(huì)責(zé)任感，把握事實(shí)原貌、傳播正能量，積極回應(yīng)市民制定公約的呼聲，邀請(qǐng)市民建言獻(xiàn)策優(yōu)化公約內(nèi)容，從被動(dòng)的新聞報(bào)道者成為文明城市建設(shè)的正面引導(dǎo)者；最后，公民的建言獻(xiàn)策需要有效凝煉轉(zhuǎn)化。在擬定公約之初，武漢晨報(bào)鼓勵(lì)市民通過投稿、來信以及發(fā)送電子郵件等形式建言獻(xiàn)策，市民從地鐵出行的具體感受出發(fā)，集思廣益，有效歸結(jié)廣大市民集體智慧，在此基礎(chǔ)上制定的公約必然最大程度體現(xiàn)市民意愿。

城區(qū)公共環(huán)境的優(yōu)化—《洪山宣言》

洪山區(qū)是武漢市七個(gè)中心城區(qū)之一，教育是這里最大的特色，有16所部屬或省屬高校和10個(gè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室坐落于此，在校生超過50萬，是聞名的大學(xué)城區(qū)。作為科教智力密集的中心城區(qū)，為了讓洪山區(qū)這個(gè)教育大區(qū)能成為文明大區(qū)、文化大區(qū)，由洪山區(qū)創(chuàng)建文明城市指揮部發(fā)起，聯(lián)合轄區(qū)高校共同倡議制定文明宣言，由此誕生了《洪山宣言》，主要內(nèi)容包括：“踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀；理解、領(lǐng)悟中國夢內(nèi)涵；支持創(chuàng)建全國文明城市；愛護(hù)公共設(shè)施和市容環(huán)境；文明出行、文明旅游；學(xué)校圖書館向全社會(huì)開放；大力弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神；加強(qiáng)校園環(huán)境衛(wèi)生保潔工作等”。

《洪山宣言》文本簡單凝練，短小精悍，直面文明建設(shè)的主要矛盾，立足解決文明建設(shè)的主要問題，注重發(fā)揮洪山區(qū)文明建設(shè)的主要優(yōu)勢，具備較強(qiáng)的路徑指向性：首先，充分利用地緣優(yōu)勢資源。結(jié)合洪山區(qū)科教興盛的特點(diǎn)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀、中國夢、志愿精神等內(nèi)容嵌入《洪山宣言》，政府?dāng)y手轄區(qū)高校共同發(fā)布實(shí)施。目前已有近八十個(gè)社區(qū)和數(shù)十所高校的六十多個(gè)院系簽訂了共建協(xié)議。憑借各大高校的公共設(shè)施和校園環(huán)境，共同營造干凈整潔的文明城市形象。利用大學(xué)圖書館、城市博物館等設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放和資源共享，為武漢文明城市建設(shè)加力；其次，創(chuàng)新理念促使“管理對(duì)象”轉(zhuǎn)化為“治理主體”。洪山區(qū)眾多的學(xué)生人口，在校園內(nèi)外管理上有很大困難?！逗樯叫浴烦浞挚紤]到這一因素，因地制宜將學(xué)生多、難管理的矛盾轉(zhuǎn)化為本地區(qū)的治理優(yōu)勢，在《洪山宣言》的倡導(dǎo)下，轄區(qū)大學(xué)生成為城市文明建設(shè)的生力軍，高校與周邊社區(qū)結(jié)對(duì)，共建大學(xué)生志愿服務(wù)基地和社會(huì)實(shí)踐基地，在社區(qū)開展志愿服務(wù)，不少大學(xué)生在交通運(yùn)輸高峰期提供引導(dǎo)服務(wù)，大大緩解該區(qū)交通擁堵現(xiàn)象；最后，城市治理貴在政府與社會(huì)有效互動(dòng)。洪山區(qū)政府注重把文明城市建設(shè)中出現(xiàn)的問題及時(shí)與高校溝通，對(duì)落實(shí)《洪山宣言》優(yōu)秀的學(xué)校進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，政府與事業(yè)單位、社會(huì)組織和廣大市民的有效互動(dòng)與密切合作有助于政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)基層民主、改善社會(huì)管理。

武漢市運(yùn)用軟法治理的路徑啟示

第一，政府、自治組織、社會(huì)組織、市民的多元參與。社會(huì)發(fā)展日趨多元，國家公權(quán)力無法規(guī)制所有領(lǐng)域，需要讓渡一部分空間給自治組織、社會(huì)組織和公民參與治理，法治政府建設(shè)也意味著政府應(yīng)向有限政府轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，各類市民公約這種軟法之治已然成為良好的實(shí)現(xiàn)途徑。推動(dòng)城市“管理”向城市“治理”轉(zhuǎn)變，意味著每一位市民都應(yīng)該成為文明城市治理的主人，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織和群眾的多元共治。武漢市軟法治理實(shí)踐中，充分體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織和市民的互動(dòng)。在公約制定過程中，政府直面廣大市民，詳盡闡述政府決策和行為的意圖和愿景，耐心解釋政府在城市治理中面臨的困難和問題，不僅獲得廣大市民的理解，保證市民對(duì)城市治理的知情權(quán)，也為市民參與提供全面的信息；市民則可以通過多種渠道與政府部門面對(duì)面溝通協(xié)調(diào)，建言獻(xiàn)策，與政府進(jìn)行有效的協(xié)商。市民公約使市民、自治組織、社會(huì)組織與政府的多維互動(dòng)有了制度載體，促進(jìn)政府和民眾之間建構(gòu)起多元互動(dòng)共建的和諧關(guān)系。各級(jí)黨委政府發(fā)揮其引導(dǎo)作用，積極倡導(dǎo)和支持市民在合意基礎(chǔ)上形成市民公約，成為市民公約形成機(jī)制中強(qiáng)有力的推。

第二，以民主協(xié)商的精神推動(dòng)公約理性制定。協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式之一，而將民主協(xié)商運(yùn)用到市民公約，則是我國人民民主深入發(fā)展的體現(xiàn)。以市民公約為代表的城市軟法治理需要基于民主協(xié)商的共識(shí)，市民公約應(yīng)該是市民心聲的表達(dá)，在公約制定過程中要體現(xiàn)協(xié)商性和民主性，無論是市民還是社會(huì)組織，都應(yīng)運(yùn)用理性思維進(jìn)行平等的溝通對(duì)話。在平等交流的基礎(chǔ)上，各方充分表達(dá)自己對(duì)特定事項(xiàng)的意見，也充分聽取他人的觀點(diǎn)，根據(jù)各方意見適當(dāng)修正自己的理由或者價(jià)值偏好，從而相互理解，相互妥協(xié)，相互支持，在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上形成能夠普遍接受的決策。如廣場舞公約制定中，經(jīng)過社區(qū)聽證會(huì)的民主協(xié)商形式，基層組織回應(yīng)市民呼聲，著眼解決突出問題，滿足大多數(shù)市民切身需求。這樣一個(gè)在民主協(xié)商基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公約，市民愿意用自己制定的東西來約束自己。即便最終不能達(dá)成共識(shí)，市民也愿意在投票表決的民主形式下形成公約，理性接受經(jīng)過充分協(xié)商的票決結(jié)果③。同時(shí)，在這種協(xié)商和民主基礎(chǔ)上形成的市民公約也必定更加的理性和科學(xué)，建立在協(xié)商民主基礎(chǔ)上的市民公約成果才能促進(jìn)社會(huì)和諧。

第三，以貼近生活滿足市民需求完善內(nèi)容。法律要滿足人民群眾知曉和可以理解的要求，因此法律的表達(dá)在除了必須用到特定的法言法語以外，盡量的通俗化，讓人們一看就能理解和明白。市民公約雖然不是國家硬性法律規(guī)范，但是作為軟法系統(tǒng)的重要組成部分，其在一定程度上也體現(xiàn)出這一特點(diǎn)。除了市民公約本身文本通俗易懂之外，它還應(yīng)該更加貼近市民生活實(shí)際，滿足市民衣食住行和城市公共空間治理的現(xiàn)實(shí)需求。市民公約針對(duì)具體問題而起，由一部分有利益關(guān)聯(lián)的市民倡導(dǎo)，集中反映他們的利益和訴求，對(duì)問題的解決存在著較強(qiáng)適用性，最大程度的滿足每一個(gè)締約主體的利益需求。在市民公約文本產(chǎn)生過程中，市民將自己在生活中的直觀感受傾訴表達(dá)出來，在市民和政府近距離的傾聽和訴說中，提出自己的規(guī)制建議，將建議和意見進(jìn)一步整合后，集中在公約文本上體現(xiàn)出來，以文本的形式外化市民內(nèi)心的呼聲。只有貼近市民生活實(shí)際的公約文本，才能得到全體市民的自覺遵循。

第四，以媒體等宣傳平臺(tái)推動(dòng)公約入心踐行。在城市軟法治理實(shí)踐中，新聞媒體發(fā)揮的作用尤為關(guān)鍵。在公約形成階段，充分利用新聞媒體發(fā)布城市治理的系列報(bào)道，以得到社會(huì)各界和廣大市民的重視、參與、支持，營造市民參與的氛圍。通過電臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)收集廣泛的市民意見，向公約建言獻(xiàn)策，讓參與到市民公約制定中的主體更加廣泛，參考的信息更加全面。公約文本制定出臺(tái)以后，在宣傳和告知環(huán)節(jié)，充分利用多元宣傳平臺(tái)，營造濃厚的宣傳氛圍，如創(chuàng)建宣傳街、主題廣場、示范學(xué)校、示范企業(yè)、示范社區(qū)等形式，積極開展有關(guān)公約內(nèi)容與主旨的宣傳教育，讓公約體現(xiàn)的文明治理精神走進(jìn)每家每戶，走進(jìn)每一個(gè)市民的內(nèi)心。注重發(fā)揮窗口優(yōu)勢，在抓牢陣地宣傳上下功夫，如在跳舞的廣場或者小區(qū)周邊拉上橫幅，在人來人往的地鐵站出入口豎起文明市民公約展板，在參與的企事業(yè)單位、社區(qū)和公共活動(dòng)場所或其它市民觸目可及的地方，將市民公約展現(xiàn)出來，時(shí)刻提醒市民注意文明行為等。

武漢市的軟法治理實(shí)踐表明，市民公約等軟法體系對(duì)于城市治理具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，軟法治理也必將發(fā)揮更大作用，有效推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化④。

（作者為武昌首義學(xué)院新聞與法學(xué)學(xué)院講師、華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生）

【注釋】

①韓春暉：“社會(huì)主義法治體系中的軟法之治”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期。

②法國學(xué)者施耐德·弗朗西斯認(rèn)為，軟法是“原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。其制定主體是有共同利益訴求的群體而非國家立法機(jī)關(guān)；其實(shí)施的保障是公民在承諾、誠信、輿論或自律與互律約束下的自覺行動(dòng)而不是依靠國家強(qiáng)制力，其爭議的解決是在平等基礎(chǔ)上民主協(xié)商或調(diào)解以被更多人接受認(rèn)同而不是法院裁決。

③閻孟偉：“協(xié)商民主中的社會(huì)協(xié)商”，《社會(huì)科學(xué)》，2014年第10期。

④姜明安：“軟法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的作用”，《求是學(xué)刊》，2014年第5期。

責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）