王大鵬 岳春穎

《南風(fēng)窗》：南風(fēng)窗30年特刊的系列報(bào)道中，你在接受采訪時(shí)曾經(jīng)談到中國(guó)的地方政府現(xiàn)在面臨著很多困難，能否請(qǐng)你再詳細(xì)地說明一下。

狄忠蒲：中國(guó)地方政府面臨的困難很多，他們承擔(dān)著公共教育、公共醫(yī)療、最低工資保障、環(huán)境保護(hù)等方面的工作，但是地方政府很少?gòu)闹醒胝@得財(cái)政撥款等經(jīng)濟(jì)支持，所以說地方政府現(xiàn)在沒有足夠的資源履行這些職能。

美國(guó)和其他大部分西方國(guó)家與中國(guó)不同，這些國(guó)家大部分的公共開支都是由中央政府承擔(dān)，而中國(guó)公共開支費(fèi)用的70%由地方政府支付，這對(duì)地方政府來說是一個(gè)非常大的負(fù)擔(dān)和壓力，這會(huì)迫使他們尋求新的資源去做一些事情，工作變得非常困難。

正如我們上次提到的，中國(guó)地方政府一直被期待著做更多的公共服務(wù)方面的事情，例如公共教育、提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)環(huán)境等，但是卻沒有得到足夠的資源去做這些事情?？傊?，地方政府面臨更多的挑戰(zhàn)，他們不斷獲得新的責(zé)任，卻沒有獲得相應(yīng)的新的資源，這對(duì)地方政府來說是非常困難的時(shí)期。

從我的調(diào)查結(jié)果來看，受訪者非常喜歡中央政府，其次是省政府，再次是市政府，隨著行政層級(jí)的降低，人們的好感就會(huì)降低。如果中央政府做出更大的承諾，但是城市的公共服務(wù)卻沒有相應(yīng)的改善的話，人們就會(huì)指責(zé)地方政府沒有作為，他們會(huì)認(rèn)為中央政府提出了正確的目標(biāo)和正確的政策，地方政府則沒有履行好自己的職責(zé)，或者貪污腐敗，所有的指責(zé)都是指向地方政府及其官員。

所以，我認(rèn)為，對(duì)中國(guó)的地方政府來說，最大的挑戰(zhàn)就是獲得資源，能夠去做需要他們承擔(dān)的更大的職能，做更多的事情。

《南風(fēng)窗》：你剛才提到，大部分西方國(guó)家的公共開支主要是由中央政府承擔(dān)的，但似乎老百姓對(duì)于中央政府的批評(píng)也比較多。

狄忠蒲：和中國(guó)不太一樣，在美國(guó)我們喜歡地方政府和官員，卻討厭中央政府（美國(guó)的聯(lián)邦政府）和官員，美國(guó)人習(xí)慣于把所有的問題歸結(jié)為中央政府，這和中國(guó)把問題歸結(jié)為地方政府是相反的。這可能是因?yàn)樵诿绹?guó)，所有的地方政府的官員都是由當(dāng)?shù)氐倪x民直接選舉產(chǎn)生的，他們就要去做當(dāng)?shù)氐娜嗣裣胍麄冏龅摹Ｖ袊?guó)的地方政府官員主要還是由上級(jí)政府任命的，他們更多地要考慮完成上級(jí)政府完成的任務(wù)，而很難更多地考慮當(dāng)?shù)氐拿癖娦枰麄冏鍪裁?，這就使得地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)孛癖姷男枨鬅o法全部滿足，回應(yīng)性不夠。我想這可能是導(dǎo)致中美兩國(guó)的人民對(duì)于地方政府的態(tài)度差異的一個(gè)重要原因吧。

《南風(fēng)窗》：我們感到好奇的是，美國(guó)的民眾為什么總是指責(zé)中央政府？

狄忠蒲：這是個(gè)有趣的問題。在美國(guó)，地方官員可以指責(zé)州長(zhǎng)、總統(tǒng)和國(guó)會(huì)，絕對(duì)不會(huì)因此受到指責(zé)，更不會(huì)丟官，他們只要在當(dāng)?shù)剡x民中獲得足夠的票數(shù)，就可以保住辦公室。在美國(guó)的地方政府里，每個(gè)官員都想指責(zé)其他人，都想指責(zé)上一級(jí)的官員，把他們當(dāng)作自己執(zhí)行政策的障礙，地方政府想執(zhí)行一些有利的政策，但是州政府卻把錢拿走了，使得他們干不了，這就是地方官員受歡迎的一個(gè)原因，因?yàn)樗麄兛梢灾肛?zé)上一級(jí)甚至中央政府及其官員，讓“領(lǐng)導(dǎo)”成為自己的替罪羊。這和中國(guó)是不太一樣的。

《南風(fēng)窗》：是的，中國(guó)比較強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，當(dāng)然，地方的官員也可以對(duì)上級(jí)的政策表達(dá)不同意見，但是有特定的渠道。

狄忠蒲：美國(guó)和歐洲也不一樣，美國(guó)的政治傳統(tǒng)是關(guān)心地方事務(wù)，而且是真正的關(guān)心，我們認(rèn)為只有住在當(dāng)?shù)氐拿癖娮盍私猱?dāng)?shù)氐那闆r，我們并不希望中央政府和州政府來告訴我們?nèi)绾卧趯W(xué)校教學(xué)、開什么樣的車、吃什么樣的食物。不僅在中國(guó)，即使是歐洲的法國(guó)、德國(guó)，都會(huì)有非常強(qiáng)大的中央政府，他們的想法是由中央政府去協(xié)調(diào)，每件事都是由更強(qiáng)的中央政府來處理，每件事都是由中央政府以統(tǒng)一的形式布置到各地。而在美國(guó)，從建國(guó)之初開始，人們就不信任中央政府，他們希望當(dāng)?shù)氐拿癖娍梢宰约禾幚碜约荷鐓^(qū)內(nèi)的事情。這也是美國(guó)的政治文化和政治傳統(tǒng)，民眾不信任中央層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人，批評(píng)他們總是試圖讓每個(gè)州、每個(gè)城市都以同樣的方式來做事，這種整齊劃一的工作模式也是美國(guó)的民眾不信任中央政府的一個(gè)重要原因。

《南風(fēng)窗》：即使如此，但如果從職能的角度看，不同國(guó)家地方政府要做的事情也不會(huì)有太大差別吧。

狄忠蒲：其實(shí)，美國(guó)的地方政府與中國(guó)的地方政府所做的事情是相同的。只不過美國(guó)的地方政府官員更多地要關(guān)注當(dāng)?shù)剡x民的意愿，讓地方的民眾高興，所以美國(guó)的民眾對(duì)地方政府的滿意度比中央政府高;中國(guó)的地方政府則要更多地關(guān)注上級(jí)政府的意愿，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠笇Ｗ⒍染蜎]有美國(guó)的地方政府高，所以，中國(guó)的民眾對(duì)地方政府的滿意度就低。二者的關(guān)注度和工作目標(biāo)的不同，造成了二者工作重點(diǎn)的不同，效果也就不同。

具體來說，美國(guó)的地方政府主要是經(jīng)營(yíng)學(xué)校、管理交通，找新的投資商。當(dāng)?shù)胤秸谝?guī)劃城市新的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，不僅要建設(shè)高樓大廈，還要包括綠地、樹林、公園，總之一定要包含足夠的綠地面積。

可是由于美國(guó)的地方政府官員是由當(dāng)?shù)剡x民直接選舉產(chǎn)生的，所以更要多專注當(dāng)?shù)剡x民的意愿，如果他們不這么做的話，那么下次選舉的時(shí)候，就會(huì)失去工作了。

中國(guó)的地方政府官員目前主要有兩項(xiàng)工作，一項(xiàng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一項(xiàng)是保持社會(huì)穩(wěn)定。在美國(guó)，也要保持社會(huì)穩(wěn)定，主要是指防止預(yù)防犯罪行為，這是美國(guó)地方政府保持社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。在美國(guó)，大部分的地方選舉話題（issues）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育和犯罪，醫(yī)療不是地方政府的責(zé)任，也不是他們需要解決的問題，這是中央政府需要解決的問題，對(duì)于大多數(shù)民眾來說，也是一個(gè)私人（private）的問題，主要以由民眾自己購(gòu)買商業(yè)的醫(yī)療保險(xiǎn)為主，政府的醫(yī)療支持為輔。以我為例，我的醫(yī)療保險(xiǎn)來自于喬治華盛頓大學(xué)（GWU），這并不是政府的問題，而是一個(gè)私人的問題。

其實(shí)美國(guó)的地方政府與中國(guó)的地方政府是一樣的，只是美國(guó)的地方政府更關(guān)心社區(qū)內(nèi)的事情，而不是尋求獲得更高層級(jí)的政府的支持。當(dāng)然，社會(huì)輿論也是很重要的，因?yàn)樵谖鞣絿?guó)家，公民參與是很重要的，作為地方政府的官員，你就必須要關(guān)注民眾的意見和需求。

當(dāng)然，這是一個(gè)復(fù)雜的問題，其中還有很多的影響因素，需要我們做更加嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的研究，目前只是我的初步觀察和結(jié)論。

《南風(fēng)窗》：我們有個(gè)感覺，美國(guó)人總是認(rèn)為自己是民主國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，其他國(guó)家需要向他們學(xué)習(xí)，他們只關(guān)注國(guó)內(nèi)事務(wù)。但中國(guó)改革開放以來，許多研究中國(guó)的學(xué)者都認(rèn)為，中國(guó)在積極向其他國(guó)家學(xué)習(xí)，也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)目前遇到的問題，很多在美國(guó)的進(jìn)步時(shí)代也遇到過，中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式很像新加坡、韓國(guó)和日本發(fā)展起步的階段，這或許就是中國(guó)急于學(xué)習(xí)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的原因。

狄忠蒲：是的，我同意這些觀點(diǎn)，英國(guó)是最早開始現(xiàn)代化的國(guó)家，她不會(huì)去學(xué)習(xí)別的國(guó)家，別的國(guó)家只會(huì)學(xué)習(xí)她。在她實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之后，其他國(guó)家，像德國(guó)、美國(guó)都向英國(guó)學(xué)習(xí)，再應(yīng)用于自己的國(guó)家。二戰(zhàn)以后，美國(guó)成為超級(jí)大國(guó)，大部分的美國(guó)人認(rèn)為美國(guó)雖然不是完美的國(guó)家，其他國(guó)家也好不到哪去，所以不用學(xué)習(xí)，他們不想學(xué)習(xí)其他任何國(guó)家。例如健康保險(xiǎn)，其他國(guó)家都比我們做得好，為什么不去學(xué)習(xí)一下？如果我們建議美國(guó)向其他國(guó)家學(xué)習(xí)，尤其是在一些主要的政治領(lǐng)域去學(xué)習(xí)，政治家就會(huì)做出一些回應(yīng)，他們會(huì)說我們只需要我們自己國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人而不是外國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人告訴我們應(yīng)該怎么做，所以他們不會(huì)支持向外國(guó)學(xué)習(xí)的，這是非常不幸的事情。

《南風(fēng)窗》：你已經(jīng)分析了中美兩國(guó)地方政府的相同和不同的方面。我們還要再和你探討下一個(gè)更具體的問題，就是地方政府官員的升遷問題，因?yàn)檫@是對(duì)于官員們比較重要的因素。據(jù)你了解，美國(guó)的中國(guó)問題學(xué)者有哪些研究？

狄忠蒲：這個(gè)問題也是美國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)問題研究的一個(gè)重點(diǎn)，最近有一個(gè)熱門的話題，就是中國(guó)的地方政府官員真的有能力勝任自己的工作嗎？還是依靠其他的因素，例如關(guān)系才得到目前的位置？對(duì)此，很多學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，爭(zhēng)議很大。

目前這兩方面的爭(zhēng)論都是有實(shí)證研究基礎(chǔ)的。一部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)地方政府的官員能夠獲得現(xiàn)在的職務(wù)，是因?yàn)樗麄冞m合這一職務(wù)，如果想升職的話，就需要做出更大的成就，證明他們值得被提拔;另一部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)地方政府官員的提拔單純依靠關(guān)系，與工作業(yè)績(jī)無關(guān)。

也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，工作領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與個(gè)人提升沒有直接的因果關(guān)系。雖然大家都認(rèn)為，地方官員應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能夠獲得升遷。但這些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，政府官員是否升遷確實(shí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，可是在省級(jí)以上的層級(jí)有非常明顯的變化，這一層級(jí)的官員都有非常高的教育水平，有些還有在國(guó)外的教育經(jīng)歷，他們不僅有在政府工作的經(jīng)歷，而且有在經(jīng)濟(jì)部門和企業(yè)的工作經(jīng)歷，這樣他們?cè)谧鰶Q策時(shí)，就會(huì)有不同的角度，顯然他們沒有非常明確的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)。

我并不知道這些經(jīng)歷是否會(huì)直接影響到他們的決策，即一個(gè)官員在哪受的教育，在哪旅游、在哪居住過一段時(shí)間，是否與他們的決策有關(guān)。

目前來說，并不是所有的地方官員獲得同樣的表揚(yáng)，許多獲得提升的官員并非是主管過整個(gè)城市或者地區(qū)的工作，只是負(fù)責(zé)某一個(gè)部門的工作，他們?cè)趺磿?huì)因?yàn)榈胤降慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而受到關(guān)注？中央部委的干部中有20%的官員來自于地方政府，其他的都是來自于中央部委、軍隊(duì)的官員，也有來自于銀行和金融機(jī)構(gòu)的干部，對(duì)他們是不可能用同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量和評(píng)估的，這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。

《南風(fēng)窗》：在美國(guó)，是否存在關(guān)系？這種關(guān)系對(duì)官員的提升是否有影響？

狄忠蒲：美國(guó)肯定也存在關(guān)系，但是私人關(guān)系不能影響最終的決定。我認(rèn)為私人關(guān)系能否影響到最終的決定，關(guān)鍵是看游戲規(guī)則是如何制定的。例如，我是亞洲研究中心的主任，我是不能雇傭自己的兒子在中心工作的，這是違法的，法律對(duì)此有嚴(yán)格的規(guī)定。

現(xiàn)在我們回到中國(guó)地方政府官員的問題上，即地方政府官員是如何被選拔出來的，誰應(yīng)該被選拔出來，他應(yīng)該對(duì)誰負(fù)責(zé)。我們已經(jīng)說過，美國(guó)人不喜歡聯(lián)邦政府，總統(tǒng)候選人即使在聯(lián)邦政府工作過，也要批評(píng)聯(lián)邦政府。

當(dāng)然，現(xiàn)在這種批評(píng)已經(jīng)存在問題了，今年有的總統(tǒng)候選人刻意強(qiáng)調(diào)他沒有政府的工作經(jīng)驗(yàn)，過去我們是不會(huì)選舉一位沒有政府工作經(jīng)驗(yàn)的人去當(dāng)總統(tǒng)和其他官員的，但是現(xiàn)在沒有在聯(lián)邦政府工作過，居然成了適應(yīng)這項(xiàng)工作的原因。如果你沒有政府的工作經(jīng)驗(yàn)，你如何證明自己有多大能力適應(yīng)這項(xiàng)工作？