葛豐

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，由此標(biāo)志我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點階段。

土地是“三農(nóng)”發(fā)展的核心要素，土地制度安排和利用方式是決定農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式以及農(nóng)村社會進(jìn)步的基本要件。改革開放之初，正是通過以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度根本性變革，我國農(nóng)村生產(chǎn)力一舉獲得極大解放和發(fā)展，城鄉(xiāng)一體的市場化改革和對外開放也因此奠定了堅實基礎(chǔ)。

作為市場化改革重要成果之一，三十多年來我國城鄉(xiāng)之間要素流動不斷增強(qiáng)。由新的發(fā)展階段而提出的農(nóng)地改革新的使命，已經(jīng)客觀地嬗變?yōu)槿绾我酝恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為紐帶，對農(nóng)村土地利用方式進(jìn)行及時適應(yīng)性變革，因為市場經(jīng)濟(jì)必然要求土地資源能夠通過市場交易方式自由流動，進(jìn)而實現(xiàn)不同用途之間優(yōu)化配置。但是目前受制于城鄉(xiāng)分割的土地制度，我國農(nóng)村土地市場化程度至今仍處在起步摸索階段，其真實水平不僅遠(yuǎn)低于城市土地市場化程度，甚至在農(nóng)業(yè)諸要素中也是市場化程度最低的。

面對艱難又迫切的改革任務(wù)，中國特有的成功經(jīng)驗是自下而上與自上而下相結(jié)合。這種上下聯(lián)動的良性互動機(jī)制尤其適用于農(nóng)地改革。

首先，中國是一個大國，不同地區(qū)發(fā)展階段與發(fā)展模式差異明顯，由此再加之土地資源地理上的不可轉(zhuǎn)移性，以及附著在土地上的價值與需求多樣性，因此，這就要求農(nóng)地改革充分考慮約束條件因地制宜，繼續(xù)在不斷實踐探索中小幅快進(jìn)。

其次，局部性、階段性的農(nóng)地改革需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計的前提下不斷提高系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，反之細(xì)碎化的改革遲早都會因為核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困擾農(nóng)地改革最大的顧慮是，盡管此前三十多年內(nèi)，中國已經(jīng)實現(xiàn)人類歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，但是且不說在農(nóng)村依然保有數(shù)以億計的剩余勞力，即使是已經(jīng)轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)城務(wù)工者，其所獲得的社會保障也很有限（統(tǒng)計表明，截至“十一五”末，我國農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.42億人，但其中養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅為3284萬人）。因此基于穩(wěn)定或安全性考量，土地流轉(zhuǎn)又不得不服從于一項沖突性安排，即農(nóng)民保有一定地權(quán)，以此承載基本就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障功能。

此外，除了社保問題，困擾農(nóng)地改革的顧慮還有很多。譬如糧食安全保障問題，再譬如地方政府“公共利益”界定問題，等等。這些顧慮直接導(dǎo)致了包括《物權(quán)法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善權(quán)衡相關(guān)條款修法內(nèi)容、方式和時機(jī)。而中國的農(nóng)地改革，唯有在充分體現(xiàn)地方試驗與頂層設(shè)計辯證統(tǒng)一的前提下，才能如期待中那樣不斷相互促進(jìn)、良性互動、重點突破、整體推進(jìn)。