陳菊

【摘要】權(quán)力與責(zé)任的一致，權(quán)利與義務(wù)的對等，始終是國家管理、社會運(yùn)作的中心問題。相反，權(quán)力與責(zé)任的脫節(jié)，權(quán)利與義務(wù)的反差始終是國家管理、社會運(yùn)作問題百出的普遍根源。文章從權(quán)力與責(zé)任的對比中分析權(quán)責(zé)屬性，權(quán)責(zé)運(yùn)行的各自特性，據(jù)此提出了權(quán)責(zé)設(shè)置、權(quán)責(zé)運(yùn)行及權(quán)責(zé)約束方面的基本要求。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力 責(zé)任 對比 權(quán)力制約 監(jiān)督機(jī)制

【中圖分類號】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”。這就告誡全黨，執(zhí)政黨建設(shè)的核心問題在于正確運(yùn)用權(quán)力，其關(guān)鍵則是責(zé)任約束。

從社會管理的角度看，權(quán)力是一種調(diào)節(jié)社會關(guān)系、化解社會矛盾、實(shí)現(xiàn)社會整合的資源，責(zé)任則是一種法定的義務(wù)和對權(quán)力行使必須承擔(dān)的后果追究。

從管理理論上講，權(quán)力和責(zé)任不僅是相稱對等的同體，還應(yīng)當(dāng)是動態(tài)平衡的過程。權(quán)力的本質(zhì)是責(zé)任，權(quán)力靠責(zé)任來制約，責(zé)任靠權(quán)力來履行，二者統(tǒng)一于為人民服務(wù)的實(shí)踐中。而行政管理權(quán)力作為一種公共管理權(quán)力，實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)、履行公共職能，具有普遍約束力和政治強(qiáng)制力，是其主體對客體的支配力和控制力。它還具有主體的法定性、對象的特定性、目的的公益性和過程的規(guī)范性等特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)國家和社會管理的必備手段。

從我國當(dāng)今社會全面轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)看，行政管理權(quán)力的失范、責(zé)任的缺失是諸多社會問題得以滋生與漫延的重要政治根源，亦成為影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的機(jī)制性障礙之一。本文著重從行政權(quán)力與行政責(zé)任的對比中探索權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，旨在通過約束權(quán)力、強(qiáng)化責(zé)任來建立健全權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。

權(quán)力的擴(kuò)張性與責(zé)任的收縮性，要求對權(quán)力界限和責(zé)任范圍的科學(xué)界定

從本源上看，行政權(quán)力作為國家權(quán)力，是人民整體意志的體現(xiàn)，是人民整體利益的要求，這是我國行政權(quán)力的性質(zhì)所在。但這種性質(zhì)上的合法性并不能代替權(quán)力實(shí)踐中的合法性，問題就在于實(shí)踐中的權(quán)力擴(kuò)張性與責(zé)任收縮性形成的權(quán)責(zé)脫節(jié)。事實(shí)證明，權(quán)力在行使中始終存在一種超越界限、擴(kuò)展范圍和增大規(guī)模的天然傾向。權(quán)力擴(kuò)張性集中表現(xiàn)為：利用職務(wù)關(guān)系橫向擴(kuò)權(quán)，形成官場共同體；利用人緣關(guān)系向上擴(kuò)權(quán)形成官場利益鏈；利用權(quán)力關(guān)系向下擴(kuò)權(quán)結(jié)成以權(quán)力行使者為核心的隱形團(tuán)體。當(dāng)然這種擴(kuò)張性，不僅指權(quán)力行使者的主觀沖動和利益驅(qū)動誘發(fā)的權(quán)力延伸，更重要的是權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制所致。行政權(quán)力運(yùn)行是以國家法律、行政法規(guī)和上級政策為指令，以權(quán)力的強(qiáng)制性為保障，普遍約束力為基礎(chǔ)，實(shí)行自上而下的驅(qū)動和縱向運(yùn)行，是以社會整體利益的要求為導(dǎo)向，以宏觀目標(biāo)為指向而系統(tǒng)運(yùn)作的，其首要的出發(fā)點(diǎn)是宏觀性、整體性、政治性的要求。

利用權(quán)力強(qiáng)制性進(jìn)行管理是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)最有效、最便捷、最省事的途徑和手段，視權(quán)力放大為實(shí)現(xiàn)有效管理的重要途徑，把權(quán)力擴(kuò)張作為實(shí)行有效管理的便捷手段，從而使權(quán)力擴(kuò)張具有內(nèi)動機(jī)制。加之中國行政體制的集權(quán)性源遠(yuǎn)流長且根深蒂固，權(quán)力型社會的統(tǒng)制性、廣延性深深植根于社會生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，集中表現(xiàn)為權(quán)力對象的擴(kuò)大，權(quán)力范圍的擴(kuò)張，權(quán)力作用的延伸等等。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又使得市場行為的利益誘惑加大，權(quán)力尋租的空間擴(kuò)大，這不僅使行政權(quán)力的擴(kuò)張具有歷史的印記，更有行政權(quán)力操作者的利益沖動所具備的現(xiàn)實(shí)條件。

權(quán)力只要不受制約就會形成自我膨脹，這是權(quán)力的天性。這種權(quán)力的擴(kuò)張性和錯(cuò)綜復(fù)雜的多樣化與社會生活和社會需求的層次化極不適應(yīng)，更與當(dāng)今社會管理主體多元化、方式靈活化、權(quán)力分散化、運(yùn)行民主化的社會運(yùn)作相矛盾。同時(shí)社會主體的自主性、創(chuàng)造性的發(fā)揮因受到權(quán)力擴(kuò)張的制約，嚴(yán)重地束縛著社會活力的再造與釋放。

此外權(quán)力的擴(kuò)張也在不同程度上扭曲了權(quán)力的屬性和指向，因而構(gòu)成行政體制乃至政治體制的一大頑疾。而作為權(quán)力的制約力量—責(zé)任，則因?yàn)槲覈鐣v史延續(xù)中責(zé)任體系建設(shè)的缺失性，使得責(zé)任主體不清、責(zé)任認(rèn)定機(jī)制不全、責(zé)任追究虛置、責(zé)任意識淡薄，權(quán)力極易失去制度的約束和機(jī)制控制，如此必然凸顯權(quán)力與責(zé)任的極大反差，形成權(quán)力體制與責(zé)任機(jī)制的嚴(yán)重脫節(jié)。運(yùn)用權(quán)力不計(jì)成本，行政耗費(fèi)居高難下，權(quán)力擴(kuò)展漫無邊際，越權(quán)、濫權(quán)、侵權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮，權(quán)力失范惡性循環(huán)，最終演化為權(quán)大于法，情大于理。應(yīng)當(dāng)說，權(quán)責(zé)脫節(jié)是我國國家管理和社會治理中諸多弊端賴以滋生的主要原因。革除這種弊端的突破口關(guān)鍵在于理順權(quán)責(zé)關(guān)系，這也成為我國行政體制改革的歷史性難題，破解這一難題的首要任務(wù)是對權(quán)力界限和責(zé)任范圍的科學(xué)界定。

在權(quán)力界限的劃定上，一是“削權(quán)”。對應(yīng)當(dāng)放給社會和市場的權(quán)力，要徹底放，不截留，要通過“削權(quán)”用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“乘法”。二是“放權(quán)”。凡是適宜于下面辦的事情都由下面決定和執(zhí)行，在中央和地方的關(guān)系上要在保持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，將事權(quán)盡可能地下放于地方。三是“簡權(quán)”。要規(guī)范權(quán)力流程，簡化權(quán)力環(huán)節(jié)，重理權(quán)力關(guān)系，整合權(quán)力運(yùn)作，要按照職能要求編制職權(quán)目錄。圍繞分級授權(quán)、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)的環(huán)節(jié)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)科學(xué)分解，優(yōu)化配置。

在責(zé)任范圍界定上，一是明確責(zé)任。在明確各級各類行政組織職能的前提下，建立健全行政責(zé)任體系。各級各類行政組織及其領(lǐng)導(dǎo)者、管理人員都要在職能界定準(zhǔn)確的前提下，建立責(zé)任清單，尤其是要建立第一責(zé)任人制度、責(zé)任連帶制度。以此著眼健全行政權(quán)力體系，進(jìn)而調(diào)整行政機(jī)構(gòu)。不能忽略責(zé)任，只在權(quán)力配置上作文章，更不能脫離責(zé)任體制的完善以及在此基礎(chǔ)上的權(quán)力體制的再造，單純在機(jī)構(gòu)規(guī)模上作調(diào)整。二是細(xì)化責(zé)任。解決責(zé)任虛置、主體含糊、追究不力的問題，構(gòu)建責(zé)任約束體系。要按照職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，廉政高效，人民滿意的原則，進(jìn)一步明確各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限，合理劃分、科學(xué)配置黨政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，加大機(jī)構(gòu)和職責(zé)的整合力度，健全部門職責(zé)和人員編制體系，做到定位準(zhǔn)確，邊界清晰，權(quán)責(zé)一致，人事相符，各司其職，各負(fù)其責(zé)。三是落實(shí)責(zé)任。要明確規(guī)定決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)每一主體的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)的具體辦法，并引入社會監(jiān)督機(jī)制，使責(zé)任擔(dān)當(dāng)真正成為權(quán)力約束的內(nèi)在機(jī)理，為建立權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制奠定內(nèi)在約束機(jī)制。

權(quán)力的強(qiáng)制性與責(zé)任的復(fù)雜性，要求對權(quán)力主體的嚴(yán)格管理和對責(zé)任關(guān)系的嚴(yán)格厘清

從權(quán)力行使的方式來看，國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益，必須保證集中體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到全面落實(shí)，這就使得行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性地推行政令，強(qiáng)制性地要求行政客體必須接受，這種強(qiáng)制性亦成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的保障性條件。當(dāng)然，這并不排除行政權(quán)力行使中也會在特定的條件下，針對特定的對象采取某些具體的非強(qiáng)制性的行政方式，諸如行政指導(dǎo)、行政合同等，但即便如此，行政權(quán)力所具有的強(qiáng)制力也作為一種后盾力量而經(jīng)常發(fā)揮作用。此外還要注意權(quán)力行使中依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)，表現(xiàn)為職務(wù)上和物質(zhì)上的特權(quán)，這種特權(quán)使權(quán)力擴(kuò)張以至扭曲具備了自身屬性的張力和內(nèi)動力。

責(zé)任作為職能崗位應(yīng)盡的義務(wù)，要求份內(nèi)之事盡職盡責(zé)，份外之事積極配合，社會責(zé)任自覺擔(dān)當(dāng)。同時(shí)對職責(zé)范圍內(nèi)的過失要承擔(dān)懲罰后果和組織追究。在實(shí)踐中責(zé)任事實(shí)的產(chǎn)生其原因很多，涉及的工作環(huán)節(jié)不唯一，事實(shí)的程度認(rèn)定很復(fù)雜，這就導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定難度增大、程序繁瑣。而行政機(jī)關(guān)和行政人員出于本能的自我保護(hù)，自然會淡化責(zé)任，大事化小，小事化了；規(guī)避責(zé)任，能推則推，能抹則抹。如此必然催生出與責(zé)任相連的各種“潛規(guī)則”，表現(xiàn)為責(zé)任事實(shí)認(rèn)定避重就輕，避實(shí)就虛；責(zé)任原因分析突出客觀、突出外界影響，淡化主觀、淡化個(gè)人所為；責(zé)任后果定性偏重影響分析、偏重表層具體損失，掩蓋后果危害、掩蓋深層間接損失等，不一而足，說白了就是能推脫則推脫，推脫不了則淡化，淡化責(zé)任成了一門領(lǐng)導(dǎo)“藝術(shù)”。這既可以保持組織的“穩(wěn)定”、關(guān)系的“和諧”，還可以維持領(lǐng)導(dǎo)者的“人脈”，有利于在“民主”選任中居于優(yōu)勢。因此必須對權(quán)力行使者嚴(yán)格管理，必須對責(zé)任關(guān)系嚴(yán)格厘清。

在對權(quán)力行使者的嚴(yán)格管理上，一是完善選人制度。要謹(jǐn)防權(quán)力的強(qiáng)制性滲透于干部管理制度之中，沖擊選人用人的民主性和公正性。必須不斷推進(jìn)干部選拔、晉升、考核制度的完善。干部考核要標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，主體多元，程序規(guī)范，作用積極，著力狠治怠政懶政行為，使之成為干部管理體制的動力機(jī)制。要把構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)作為我們黨的建設(shè)和國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，持之以恒抓出成效。二是加強(qiáng)用人管理。注重干部的思想道德修養(yǎng)，謹(jǐn)防權(quán)力異化，謹(jǐn)防權(quán)力強(qiáng)制性誘導(dǎo)的官僚主義，脫離群眾。除了管理機(jī)制的完善外，理想信念、黨性修養(yǎng)、政治定力的教育和約束不能松懈。黨員干部要講黨性、守紀(jì)律，講原則、知紅線，講規(guī)矩、守底線，不為私心所困，不為私利所累，不為私情所惑，真正做到高素質(zhì)一身正氣，慎用權(quán)兩袖清風(fēng)，堂堂正正做人，干干凈凈用權(quán)。三是強(qiáng)化履職監(jiān)督。監(jiān)督是最好的防腐劑，必須把組織監(jiān)督、制度監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督貫徹于權(quán)力運(yùn)行全過程，必須把握監(jiān)督重點(diǎn)，抓住社會熱點(diǎn)，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。

在對責(zé)任關(guān)系的嚴(yán)格厘清上，一是責(zé)任主體要明。在責(zé)任承擔(dān)的規(guī)范上要實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體與責(zé)任主體的同一，嚴(yán)格劃分上級與下級，同級各部門領(lǐng)導(dǎo)者與行政人員各自的職權(quán)范圍及相應(yīng)的責(zé)任體系，堅(jiān)決革除集體承擔(dān)責(zé)任、個(gè)人逍遙于外的弊病，堅(jiān)決革除爭功諉過、互相扯皮，責(zé)任無法落實(shí)的積弊。二是責(zé)任履行機(jī)制要全。在主體責(zé)任承擔(dān)上，通過以上率下，上下聯(lián)動，按行政隸屬關(guān)系明確劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任。分清責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)化責(zé)任推動，堅(jiān)持責(zé)任倒查。在執(zhí)行責(zé)任上，要認(rèn)真梳理執(zhí)行依據(jù)，細(xì)化分解執(zhí)行權(quán)限，明確行政執(zhí)行責(zé)任歸屬。

權(quán)力的得利性與責(zé)任的給付性，要求對權(quán)力行使過程和責(zé)任承擔(dān)的嚴(yán)格規(guī)范

從實(shí)際表現(xiàn)看，權(quán)力就是控制支配影響他人的能力，權(quán)力的本質(zhì)是對社會資源的占有和支配。這種能給權(quán)力占有者帶來支配力和影響力的資源就是權(quán)力資源，它包括物質(zhì)性資源和精神性資源兩大類。物質(zhì)性資源包含有組織的人、金錢、自然資源、緊缺物品、稀缺待遇等；精神性資源包含人的智力、體力、威信、知名度、關(guān)系網(wǎng)等。從理論上看，人民是主權(quán)者，是國家權(quán)力的所有者，行政權(quán)力作為公共權(quán)力，為社會謀利、為人民造福是題中應(yīng)有之意，也是社會主義行政的本質(zhì)規(guī)定。

但在現(xiàn)代社會，國家權(quán)力是從社會中產(chǎn)生又居于社會之上的相對獨(dú)立的支配力量，這種支配力量在權(quán)力所有者與權(quán)力行使者分離的背景下，必然隱含著權(quán)力失控與異化的危險(xiǎn)。因?yàn)闄?quán)力的行使者是有其自我需求的個(gè)人、有著現(xiàn)實(shí)利益追求的個(gè)體、有著豐富感性的自然人、也是具有廣泛關(guān)系的社會人，權(quán)力的增大與個(gè)人利益的滿足成正相關(guān)。加之在我國這樣一個(gè)封建集權(quán)歷史悠久的國家，官本位的社會管理體系根深蒂固。建國后實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又使得社會經(jīng)濟(jì)、政治文化生活打上了厚厚的行政等級烙印。

雖然改革開放三十年多來，社會諸方面的體制機(jī)制及人們的思想觀念都發(fā)生了深刻的歷史性變化，自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)展實(shí)業(yè)成為人們進(jìn)入社會的目標(biāo)選擇，平等競爭機(jī)制進(jìn)入社會運(yùn)行平臺，現(xiàn)代社會發(fā)展的態(tài)勢嚴(yán)重地沖擊著權(quán)力本位的社會運(yùn)作舊模式。但不容置疑，在我國這樣一個(gè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、民主政治不健全、社會矛盾多而雜的國度里，權(quán)力型社會的痼疾還沒有得到根本改變。

從擇業(yè)趨勢看，就業(yè)壓力加大，自主創(chuàng)業(yè)不足，反映出從政謀權(quán)的獲利機(jī)遇大于自主創(chuàng)業(yè)，從政謀權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)小于自主創(chuàng)業(yè)。雖則經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，但從政獲利機(jī)會居多的社會不公仍未根本改變。當(dāng)然這并不是說公共權(quán)力的行使者不應(yīng)有合理的利益訴求，而是說這種得利性超出了合法合理的限度，并且與責(zé)任的給付性形成強(qiáng)烈的反差。

責(zé)任作為行使權(quán)力的個(gè)人擔(dān)當(dāng)，一個(gè)突出的特點(diǎn)是利益機(jī)會、職業(yè)生涯乃至個(gè)人生活的全部都要承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)和后果追究，顯現(xiàn)出個(gè)人利益的多種給付。通常表現(xiàn)為利益受損、機(jī)會喪失、地位下降、前途受挫等等。這種權(quán)力的得利性和責(zé)任的給付性也就派生出權(quán)力的主動性和責(zé)任的被動性。出于對個(gè)人利益的本能保護(hù)，謀權(quán)不擔(dān)責(zé)，謀利不履職便成為從政的“通則”，瀆職、失職、專權(quán)、濫權(quán)屢禁不止也就見怪不奇了。從根本上解決問題，就是要靠機(jī)制約束，特別是責(zé)任追究、利益制動，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家制約行政權(quán)力行之有效的普遍作法，也是民主憲政的基本要求。因而強(qiáng)化對權(quán)力行使過程和責(zé)任承擔(dān)的嚴(yán)格規(guī)范就成為解決權(quán)力濫用問題的治本之策。

在規(guī)范權(quán)力行使過程上，一是公開權(quán)力流程。對權(quán)力行使過程嚴(yán)格規(guī)范，明確規(guī)定行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)及廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等。在決策環(huán)節(jié)，要通過社會調(diào)查、社會公示、專家咨詢、社會聽證等形式，公開決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果，健全決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、責(zé)任明確。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，要向行政相對人公開法律政策依據(jù)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、處置方法等。對執(zhí)行結(jié)果，應(yīng)根據(jù)涉及事項(xiàng)在一定范圍公示或向相對人或社會公開。

二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。要按照依法、高效、便民、實(shí)用、明晰的原則，優(yōu)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，繪制覆蓋權(quán)力運(yùn)行全過程的流程圖。做到職責(zé)分明，程序嚴(yán)密，運(yùn)作規(guī)范，銜接高效。

三是強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)控。在完善監(jiān)督機(jī)制方面，特別要注重全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息網(wǎng)上公開，行政權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，機(jī)關(guān)工作網(wǎng)上辦理，用權(quán)過程網(wǎng)上監(jiān)控。真正做到程序力規(guī)范權(quán)力，陽光使用權(quán)力，合力監(jiān)督權(quán)力。

在規(guī)范責(zé)任承擔(dān)上，一是責(zé)任追究要及時(shí)。因?yàn)樽肪控?zé)任對當(dāng)事人意味著利益損失和機(jī)會喪失，加之中國是一個(gè)人情社會，人際關(guān)系的影響無處不在，所以追責(zé)的時(shí)效性常常超過當(dāng)事人和社會百姓的容忍度，甚至大事化小、小事化了，極易造成官官相護(hù)的利益共同體僭越法律、制度之上的不良影響。二是責(zé)任追究力度要大。一方面對違法違紀(jì)行為嚴(yán)懲重處，以警示后來者。另一方面亦不能忽視對懶政怠政行為的責(zé)任追究。行政體制改革歷經(jīng)數(shù)年，只上不下、只進(jìn)不出、競爭缺失的問題幾乎沒有受到觸動。要強(qiáng)化利益約束和降級、淘汰機(jī)制，使行政人員深悟降級、淘汰是競爭機(jī)制的必然產(chǎn)物，從而促使其如履薄冰慎用權(quán)，履職盡責(zé)有擔(dān)當(dāng)。

（作者為中共安康市委黨校（行政學(xué)院）哲學(xué)文史教研室主任、副教授）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）