林茗

代議制起源13世紀(jì)英國(guó)議會(huì)的形成，伴隨著資本主義社會(huì)發(fā)展與新興社會(huì)力量作用而生，并在近代資產(chǎn)階級(jí)推翻封建君主專制統(tǒng)治過(guò)程中，逐漸發(fā)展、完善。二戰(zhàn)后，代議制逐漸被西方社會(huì)廣泛采納，至今已成為許多西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主政治的主要方式。

“代議”顧名思義“代表商議”、“代表議事”，即某人代表某一特定的群體，同另一些代表其他群體的人，就彼此共同面臨的問(wèn)題（事務(wù)）進(jìn)行商議、討論、決定乃至采取一致的行動(dòng)。而這些行使代議之權(quán)的人即“議員”?，F(xiàn)代意義的“議員”，由廣大選民選出，代表選民行使國(guó)家權(quán)力、表達(dá)選民意愿、為選民謀取福利。議員的履職效果，一定程度上，決定議會(huì)功能的發(fā)揮。

我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，雖然與西方代議制存在本質(zhì)區(qū)別，但人大代表的履職效果同樣也影響著人大及其常委會(huì)職能的發(fā)揮。在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度的大背景下，我們不妨看看西方國(guó)家議員究竟有哪些職責(zé)，又是如何履行這些職責(zé)的，以期借他山之石，擇善為鑒。

議員的履職活動(dòng)簡(jiǎn)單地來(lái)說(shuō)分為議會(huì)會(huì)議期間和議會(huì)閉會(huì)期間兩個(gè)部分。議會(huì)會(huì)議期間，議員的主要職責(zé)是履行立法職責(zé)和對(duì)政府（內(nèi)閣）的監(jiān)督職責(zé);議會(huì)閉會(huì)期間，議員則更多的是在選區(qū)工作，服務(wù)選區(qū)選民。

各抒己見：行立法之權(quán)

立法是議員從事的最經(jīng)常也是最重要的工作。議員們?cè)谧h會(huì)會(huì)議期間，通過(guò)提出立法議案、對(duì)立法議案中的問(wèn)題進(jìn)行充分的討論、辯論、博弈，直到最終達(dá)成相對(duì)共識(shí)。

提出立法議案。向議會(huì)提出立法議案是議員的一項(xiàng)主要職責(zé)。在美國(guó)，只有議員才有權(quán)向議會(huì)提交議案，盡管立法議案中的絕大部分是由政府部門起草或倡議的，但是依照法律規(guī)定，立法議案必須要通過(guò)至少一名議員才能向國(guó)會(huì)提出。在法國(guó)、意大利，議員、政府等同樣享有提出立法議案的權(quán)利，但是對(duì)一些不便由政府提出的敏感議案，或是不能得到執(zhí)政黨全體支持的議案，政府往往也會(huì)委托議員提出。

討論、表決法案。法律是由議員在議會(huì)會(huì)議上討論、審議并通過(guò)的。議員在議會(huì)內(nèi)有很大一部分時(shí)間是通過(guò)開會(huì)討論、投票表決各項(xiàng)議案來(lái)履行立法職責(zé)的。在美國(guó)，一項(xiàng)議案要經(jīng)過(guò)議會(huì)內(nèi)小組委員會(huì)討論后，轉(zhuǎn)給專門的委員會(huì)進(jìn)行研究、辯論、聽證和修改，通過(guò)后再提交全院辯論和投票表決。在英國(guó)，平民院討論一項(xiàng)立法案要經(jīng)過(guò)“三讀程序”，即由議員進(jìn)行原則討論、表決，通過(guò)后交專門委員會(huì)逐條詳細(xì)討論，進(jìn)行修改并作出報(bào)告，再由議員討論整個(gè)法案可否成立，并對(duì)議案進(jìn)行表決。

凸顯“剛性”：履監(jiān)督之職

西方國(guó)家的議會(huì)對(duì)政府的制衡和監(jiān)督，一般是通過(guò)議員對(duì)政府的政策、決策、行為進(jìn)行質(zhì)詢、調(diào)查，對(duì)政府及其工作部門人員的彈劾、投不信任票等方式實(shí)現(xiàn)。

質(zhì)詢、聽證。在議會(huì)會(huì)議上以口頭或書面形式對(duì)政府及其組成人員提出質(zhì)詢，是議員履行對(duì)政府監(jiān)督職責(zé)的一種方式，被質(zhì)詢者應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。2010年豐田汽車召回事件中，美國(guó)國(guó)會(huì)就豐田汽車召回問(wèn)題舉行聽證會(huì)，對(duì)交通部長(zhǎng)雷·拉胡德提出質(zhì)詢。在聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，雷·拉胡德面對(duì)議員的尖銳質(zhì)詢無(wú)力招架，甚至借口離席以逃避回答一些問(wèn)題。在日本，各議院的議員經(jīng)議長(zhǎng)承認(rèn)，可以向內(nèi)閣提出質(zhì)詢，2014年包括首相安倍晉三在內(nèi)的內(nèi)閣官僚就曾在眾議院對(duì)政府通過(guò)解禁集體自衛(wèi)權(quán)內(nèi)閣決議集中審議會(huì)上接受質(zhì)詢，就解禁集體自衛(wèi)權(quán)進(jìn)行說(shuō)明。

彈劾、提出不信任案。在美國(guó)，國(guó)會(huì)議員享有對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及聯(lián)邦政府文職官員的彈劾權(quán)。國(guó)會(huì)啟動(dòng)彈劾程序時(shí)，由眾議院司法委員會(huì)表決通過(guò)彈劾總統(tǒng)條款，全體會(huì)議進(jìn)行辯論并表決，如超過(guò)二分之一的議員贊成彈劾，該議案即呈交參議院。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓就曾因萊溫斯基事件遭到國(guó)會(huì)議員的彈劾。議員對(duì)政府履行監(jiān)督職責(zé)的另一種形式是對(duì)政府提出不信任案，在英國(guó)，當(dāng)議員不同意內(nèi)閣的政策和施政方針時(shí)，可以向議會(huì)提出對(duì)內(nèi)閣不信任或者譴責(zé)的議案，并由議會(huì)作出最終表決。當(dāng)然，這種情況并不多，除非發(fā)生執(zhí)政黨內(nèi)部分裂或者執(zhí)政黨只掌握微弱的多數(shù)而反對(duì)黨和小黨聯(lián)合起來(lái)的情況。

各顯神通：籠選民之心

作為民意的代表，議員的一項(xiàng)主要職責(zé)就是收集、整合民意，傳達(dá)給行政機(jī)構(gòu)或者其他的職能部門，為民眾謀利益。議員既要代表國(guó)家，也要服務(wù)選區(qū)。同時(shí)，受制于再當(dāng)選的壓力，議員也不得不使出渾身解數(shù)來(lái)博得選民認(rèn)可，保持選民對(duì)他的忠誠(chéng)度和支持率。代表理念和選票驅(qū)動(dòng)塑造了議員的行為模式，服務(wù)選區(qū)成為議員履職活動(dòng)中最為重要的內(nèi)容之一。除了在議會(huì)開會(huì)的日子外，議員每年還得花很多時(shí)間履行其聯(lián)系選民、為選民辦事、為選區(qū)謀福利的職責(zé)。

在美國(guó)，議員們除了要在國(guó)會(huì)的辦公室接見選民外，還要返回家鄉(xiāng)或選區(qū)與選民直接接觸和溝通，以更好地了解選民的想法。返鄉(xiāng)活動(dòng)也就成為議員們廣泛游說(shuō)、宣傳，筑牢、夯實(shí)民意基礎(chǔ)的重要時(shí)機(jī)。許多議員會(huì)在休會(huì)期間回到家鄉(xiāng)或其所在州、區(qū)召開公開會(huì)議，讓選民直接表達(dá)意見;或是接聽選民電話、回復(fù)選民來(lái)信;或是走訪陷入困境的企業(yè)和貧困社區(qū)，重申他們要作出改善的競(jìng)選承諾。通過(guò)這些與選民直接交流的方式，議員既可以將矛盾化解在基層，同時(shí)也能夠收集、整理具有代表性的意愿，上報(bào)國(guó)會(huì)討論。

在新加坡，議員聯(lián)系選民最重要的方式之一是“民眾接待日”。按照?qǐng)?zhí)政黨人民行動(dòng)黨的規(guī)定，國(guó)會(huì)中所有本黨民選議員都必須每周一次利用業(yè)余時(shí)間接見本選區(qū)民眾，聽取選民反映的各種問(wèn)題。對(duì)于民眾反應(yīng)的能夠當(dāng)場(chǎng)回答和解決的問(wèn)題，則當(dāng)場(chǎng)予以解決;涉及政府各部門的問(wèn)題，由議員向這些部門反映，力求在最短時(shí)間內(nèi)予以解決;對(duì)于有悖法律和政策的問(wèn)題，則由議員向民眾作出解釋;對(duì)于那些有代表性但在現(xiàn)有政策框架內(nèi)無(wú)法解決的問(wèn)題，則提請(qǐng)國(guó)會(huì)和政府進(jìn)行審議，以制定更有效、更符合民眾利益的政策法令。此外，議員每周還必須至少訪問(wèn)一次選區(qū)，或是安排半天時(shí)用撒網(wǎng)式走訪所在選區(qū)的幾個(gè)地方;或是在選區(qū)內(nèi)挨家挨戶地訪問(wèn)選民。

在日本，議員聯(lián)系選民的一個(gè)重要方式是“個(gè)人后援會(huì)”。除正常工作日在國(guó)會(huì)工作外，議員每周都要回到自己的選區(qū)，參加本區(qū)選民特別是自己后援會(huì)舉辦的各種活動(dòng)，盡可能出席選民婚喪嫁娶等儀式活動(dòng);堅(jiān)持在選區(qū)進(jìn)行街頭演講，接待選區(qū)選民的來(lái)訪，聽取意見和要求。議員不但要盡可能滿足后援會(huì)成員的生活要求，如參與后援會(huì)的娛樂(lè)活動(dòng)、解決簡(jiǎn)易民事糾紛、維護(hù)成員在其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益等，還要充分利用自身在地方和國(guó)會(huì)中的影響力，為選民爭(zhēng)取更多的政府福利資金和社會(huì)基金，提高自己選民的生活質(zhì)量。

在英國(guó)，議員的選區(qū)“門診”極富特色。每位議員在選區(qū)至少設(shè)有一處“門診”室。每個(gè)議員至少每?jī)芍芑匾淮芜x區(qū)“門診”室“坐診”?！伴T診”時(shí)，選民排隊(duì)等候，一個(gè)一個(gè)地進(jìn)入“門診”室，單獨(dú)向議員申訴。對(duì)于涉及選民與他人之間的糾紛的申訴，議員給予勸解;涉及地方政府工作的申訴，議員可以直接給地方政府打電話、寫信或請(qǐng)地方議員“陪診”;對(duì)于涉及中央政府的申訴，議員會(huì)采用給有關(guān)部門的官員打電話、寫信、質(zhì)詢大臣等多種方式，要求有關(guān)部門解決或作出解釋;對(duì)于由中央政府的有關(guān)部門濫用行政權(quán)引起的申訴，議員可批轉(zhuǎn)議會(huì)行政監(jiān)察專員調(diào)查，并接受其調(diào)查報(bào)告。

兼收并蓄：給我們的啟示

必須指出的是，受制于政黨控制、政治捐獻(xiàn)以及利益集團(tuán)控制，西方國(guó)家議員已經(jīng)越來(lái)越成為金錢和財(cái)閥的政治工具，其履職形式和手段則成為黨同伐異的工具，使西方議員政客化、利益化、集團(tuán)化的傾向越發(fā)明顯。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)、階級(jí)基礎(chǔ)與西方國(guó)家不同，但在堅(jiān)持和完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度的過(guò)程中，從技術(shù)層面對(duì)國(guó)外議員履職相關(guān)形式和做法予以“揚(yáng)棄”，無(wú)疑將有力地助推我國(guó)人民代表大會(huì)制度日臻欣榮。

聯(lián)系選民：代表履好職的基礎(chǔ)。只有更密切地聯(lián)系選民，才能更有效地代表，密切聯(lián)系選民是代表在代表大會(huì)期間和閉會(huì)期間全部活動(dòng)的基礎(chǔ)，首當(dāng)其沖的就是改善代表聯(lián)系選民的主動(dòng)性不強(qiáng)、聯(lián)系形式較單一等問(wèn)題，創(chuàng)新代表聯(lián)系選民的方式，為代表聯(lián)系選民提供更為廣泛、高效的平臺(tái)。各地在代表聯(lián)系群眾方面已經(jīng)有了許多有益實(shí)踐，拓寬了代表與選民的溝通渠道，如選民接待日、代表向選民述職、代表進(jìn)社區(qū)等，同時(shí)，還需要繼續(xù)研究完善代表聯(lián)系方式公示制度、設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、代表走訪選區(qū)制度、代表聯(lián)系選民的具體量化規(guī)定等，促使代表與選民之間保持更直接、更廣泛、更頻繁、更深入的聯(lián)系。

加強(qiáng)服務(wù)：代表履好職的保障。在我國(guó)目前兼職代表制和代表大會(huì)會(huì)期制度的現(xiàn)實(shí)情況下，需要人大及其常委會(huì)積極為代表履職構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，提供保障支持，保證代表作用得到更充分的發(fā)揮。例如開展各種形式的代表培訓(xùn)、業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)等，提高代表履職所必需的政治、法律和業(yè)務(wù)素質(zhì);豐富代表履職活動(dòng)方式和內(nèi)容，將代表履職活動(dòng)與視察、檢查、調(diào)查結(jié)合起來(lái)，與評(píng)議“一府兩院”的工作結(jié)合起來(lái)，與為人民群眾辦實(shí)事結(jié)合起來(lái)，更有效地提升代表履職活動(dòng)的針對(duì)性、剛性和實(shí)效性等。