王娟

黨的十八大以來，在黨中央治國理政的決策中，在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，依法治國與全面深化改革，被視為鳥之兩翼、車之雙輪，共同推動(dòng)黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展。

推進(jìn)依法治國，維護(hù)憲法法律權(quán)威是重要方面。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上莊嚴(yán)宣示，“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。2014年12月，習(xí)近平總書記在我國首個(gè)國家憲法日到來之際，再次作出重要指示，“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，要求堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威。

一、備案審查是維護(hù)憲法法律權(quán)威的重要制度

憲法、組織法等法律規(guī)定了中央和地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，形成了中央和地方各層級(jí)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)分配體制。為使這一體制有效運(yùn)行，建立和完善統(tǒng)一分層次的立法體制和監(jiān)督體制是根本保障。

規(guī)范性文件備案審查是國家的憲法性制度。我國各級(jí)人大的備案審查工作是隨著人民代表大會(huì)制度的建立與完善逐步形成的。1979年地方組織法頒布實(shí)施，其規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，從而開啟了人大備案工作的先河。1982年修正后的憲法，較為完整地規(guī)定了我國的立法和立法監(jiān)督制度。2000年立法法頒布實(shí)施，從完善法律體系的角度對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的效力等級(jí)作了明確，對(duì)法規(guī)和規(guī)章的備案審查作了規(guī)定。2006年頒布的監(jiān)督法使備案審查制度更為完備，并將地方各級(jí)人大常委會(huì)開展備案審查的范圍擴(kuò)展到下一級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令。

黨的十八大以來，黨的文件多次對(duì)備案審查工作提出要求。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善人大工作機(jī)制，通過備案審查積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”;“完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，健全規(guī)范性文件備案審查制度”。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。在黨中央的決定中，對(duì)備案審查提出如此明確的要求，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)這項(xiàng)工作的重視，也是對(duì)各級(jí)人大備案審查工作的有力鞭策。

二、上海人大開展規(guī)范性文件備案審查的基本情況

（一）在多年實(shí)踐探索中逐步發(fā)展

1999年，常委會(huì)主任會(huì)議制定《關(guān)于市人民政府規(guī)章備案審查辦法》，啟動(dòng)了對(duì)市政府規(guī)章的備案審查。2007年，常委會(huì)主任會(huì)議制定《關(guān)于對(duì)依據(jù)促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作決定制定的規(guī)范性文件的備案審查辦法》，對(duì)綜合配套改革試點(diǎn)的有關(guān)規(guī)范性文件開展備案審查。2010年，根據(jù)《關(guān)于制定地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的試行意見》，備案審查的范圍拓展到了地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件。2012年，市人大常委會(huì)審議通過《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，進(jìn)一步對(duì)市人大常委會(huì)的備案審查工作進(jìn)行了規(guī)范，并明確要求區(qū)縣人大常委會(huì)也要依法開展規(guī)范性文件備案審查。新一屆市人大常委會(huì)組建后，對(duì)備案審查工作十分重視，依法拓展備案審查的范圍被列入了常委會(huì)2015年工作要點(diǎn)。

（二）市區(qū)縣合力推進(jìn)備案審查

加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣人大常委會(huì)的指導(dǎo)是市人大常委會(huì)的重要工作職責(zé)。2012年6月，在地方性法規(guī)頒行之際，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)召開地方性法規(guī)貫徹實(shí)施動(dòng)員會(huì)，對(duì)區(qū)縣人大常委會(huì)開展備案審查工作進(jìn)行動(dòng)員。在新一屆市人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，2013年8月至9月，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)全市17個(gè)區(qū)縣進(jìn)行了逐一走訪，并在調(diào)研基礎(chǔ)上于2013年12月召開了全市性的備案審查工作會(huì)議;2014年，繼續(xù)加強(qiáng)了對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)。區(qū)縣人大常委會(huì)高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，截至2014年12月底，全市已有16個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)圍繞備案審查工作建章立制、明確工作機(jī)構(gòu)和人員。區(qū)縣人大充分發(fā)揮熟悉區(qū)域情況的優(yōu)勢，開展了許多有益的實(shí)踐探索和理論研究，為提升所在區(qū)域的法治建設(shè)水平發(fā)揮了積極作用。

（三）不斷加強(qiáng)與政府的溝通交流

政府規(guī)章等規(guī)范性文件是備案審查的主要對(duì)象。備案審查既是對(duì)政府工作的監(jiān)督，更是對(duì)法治政府建設(shè)的支持。市人大常委會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)與市政府的溝通協(xié)調(diào)，工作取得了成效。為進(jìn)一步推動(dòng)形成人大監(jiān)督與政府依法行政工作的合力，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)邀請(qǐng)市政府法制辦和17個(gè)區(qū)縣政府法制辦的同志參加備案審查工作會(huì)議。市人大常委會(huì)的備案審查工作得到了市政府的積極支持。2015年，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)還將圍繞加強(qiáng)備案審查工作機(jī)制建設(shè)，與市政府有關(guān)工作部門進(jìn)一步增進(jìn)交流。從區(qū)縣來看，區(qū)縣人大常委會(huì)也都把加強(qiáng)與政府的溝通交流作為推進(jìn)備案審查工作的重要方面。

三、當(dāng)前推進(jìn)備案審查工作的幾個(gè)關(guān)鍵問題

與人大的其他監(jiān)督工作相比較，備案審查工作還處于探索階段。面對(duì)黨和國家加強(qiáng)備案審查工作的要求，應(yīng)該著力從以下幾個(gè)方面積極作為、破解難題。

（一）立足大局，找準(zhǔn)備案審查的主題

規(guī)范性文件是國家機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理工作的載體。備案審查就是用一定的標(biāo)準(zhǔn)來審查國家機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的行為。經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要主題，就是備案審查的主題。

當(dāng)前，就政府工作而言，最重要的主題就是行政管理體制改革。本屆中央政府非常重視政府自身建設(shè)，把行政管理體制改革作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一條主線。加強(qiáng)政府自身建設(shè)，既需要政府內(nèi)部的監(jiān)督，也需要外部推動(dòng)。作為政府，也有積極接受監(jiān)督來推動(dòng)工作的需求。2014年，全國人大常委會(huì)聽取了國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革的報(bào)告;2014年，市人大常委會(huì)開展了行政審批改革監(jiān)督。從這些工作舉措，都可以看出政府主動(dòng)接受監(jiān)督、主動(dòng)要求人大協(xié)助推進(jìn)工作的動(dòng)向。在2015年1月15日的全國人大常委會(huì)黨組會(huì)議上，張德江委員長又強(qiáng)調(diào)，人大要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。要監(jiān)督“行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制行為”，目的是為“簡政放權(quán)提供法律依據(jù)”。

規(guī)范性文件與政府行政管理體制改革密切相關(guān)。把備案審查工作放在政府行政管理體制改革的大背景下來思考，就會(huì)有許多很好的工作選題，很好的工作舞臺(tái)。如何發(fā)揮各級(jí)人大備案審查工作的作用，使人大監(jiān)督和政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督擰成一股勁，共同推進(jìn)法治政府建設(shè)，是亟需人大和政府共同破解的課題。從工作方式上看，全國人大常委會(huì)的備案審查工作機(jī)構(gòu)有開展專項(xiàng)備案審查的成功實(shí)踐，浙江等地也有實(shí)踐，上海也可以探索。

（二）依法拓展規(guī)范性文件備案審查的范圍

十八屆四中全會(huì)提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。目前，市人大常委會(huì)對(duì)市政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件尚未開展備案審查。根據(jù)對(duì)2013年、2014年市政府公報(bào)所刊載的滬府發(fā)文件進(jìn)行梳理的情況來看：2013年市政府以“滬府發(fā)”文號(hào)公布文件94件，2014年市政府以“滬府發(fā)”文號(hào)公布文件74件;其中，分別有28件、18件“滬府發(fā)”文件，屬于“涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用”的情形。市政府已經(jīng)對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行了審核把關(guān)。根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，人大也應(yīng)該開始關(guān)注這些文件。

兄弟省市和本市部分區(qū)縣已經(jīng)對(duì)備案審查的范圍，進(jìn)行了有益探索。有些兄弟省市既對(duì)省政府規(guī)章備案審查，也對(duì)一批“省府發(fā)”、“省府辦發(fā)”的文件進(jìn)行審查，文種形式上包括通知、通告、暫行辦法、決定、辦法、意見、規(guī)定等。本市部分區(qū)縣規(guī)定，將區(qū)縣政府制定或者批轉(zhuǎn)的工作部門的規(guī)范性文件、經(jīng)區(qū)縣政府同意由區(qū)縣政府辦公室制定或者轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)工作部門的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

（三）構(gòu)建有效的備案審查工作機(jī)制

備案審查要依靠有效的工作機(jī)制來發(fā)揮作用。市人大常委會(huì)的備案審查工作，涉及到專門委員會(huì)、工作委員會(huì)，涉及到辦公廳等工作機(jī)構(gòu)，也與市政府的工作密切相關(guān)。

王晨副委員長兼秘書長在2014年的全國立法工作會(huì)議講話中，也專門強(qiáng)調(diào)了工作機(jī)制建設(shè)。備案審查由“報(bào)送、備案、審查、處理”等多個(gè)階段的工作構(gòu)成，備案審查要運(yùn)行順暢，必須加強(qiáng)人大和政府在工作機(jī)制上的銜接。比如，在報(bào)送階段，對(duì)于一些重要的規(guī)范性文件，可以考慮在報(bào)送備案審查前，與現(xiàn)行的要情通報(bào)會(huì)制度相結(jié)合，由市人大常委會(huì)聽取市政府有關(guān)部門的制定情況報(bào)告。比如，在審查階段，可以通過座談、調(diào)研、研討等形式，形成人大和政府之間更為活躍的交流、互動(dòng)，共同深化對(duì)有關(guān)問題的理解。又比如，在處理階段，可以把人大的備案審查與建議、督促行政機(jī)關(guān)開展規(guī)范性文件清理相結(jié)合，通過人大的備案審查，啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的相關(guān)工作機(jī)制。

備案審查處，作為常委會(huì)具體聯(lián)系備案審查工作的業(yè)務(wù)處室，要根據(jù)常委會(huì)的要求，發(fā)揮好工作樞紐的作用，完善工作機(jī)制、加強(qiáng)與市人大機(jī)關(guān)內(nèi)外的溝通聯(lián)系;要長足地提升業(yè)務(wù)能力，把備案審查中遇到的問題類型化，把判斷問題的原則標(biāo)準(zhǔn)化，不斷提高工作的專業(yè)化水平。