李莉

【摘要】文章對(duì)我國(guó)農(nóng)民工技能狀況及相關(guān)政策進(jìn)行了具體分析，認(rèn)為：當(dāng)前我國(guó)具有較高技能的青壯年農(nóng)民供給不足、農(nóng)民工中技能勞動(dòng)者和高技能人才結(jié)構(gòu)性失衡嚴(yán)重、整體素質(zhì)偏低且多數(shù)只能從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)。盡管中央高層十分關(guān)注農(nóng)民工技能發(fā)展問(wèn)題，但由于影響農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性制度破冰艱難，短期內(nèi)農(nóng)民工技能狀況難以發(fā)生太大改變，需要完善相關(guān)政策和法律，構(gòu)建多方參與、主體責(zé)任明確的培訓(xùn)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 技能狀況 教育培訓(xùn) 政策分析 對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】G72 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的世界性規(guī)律有所不同，他們并沒(méi)有同步完成身份轉(zhuǎn)型，而是以“候鳥(niǎo)”方式在農(nóng)村和城鎮(zhèn)遷移、流動(dòng)，不享有或不完全享有城鎮(zhèn)人口的基本保障權(quán)益。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，2014年我國(guó)的農(nóng)民工總量達(dá)到27395萬(wàn)人，占全國(guó)就業(yè)人員總數(shù)35.46%。源源不斷流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，在為勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)活力的同時(shí)，也有效支持了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。如果按就業(yè)人口年均創(chuàng)造GDP數(shù)量進(jìn)行測(cè)算（假定我國(guó)GDP都是由就業(yè)人口創(chuàng)造），2014年我國(guó)GDP達(dá)到636463億元，就業(yè)人口年均創(chuàng)造8.24萬(wàn)元，其中農(nóng)民工貢獻(xiàn)225698.73萬(wàn)元，占GDP總量的35%。經(jīng)濟(jì)學(xué)上比喻拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”，分別派生出大批與投資、消費(fèi)、出口相關(guān)的企業(yè)集群，這些企業(yè)的員工大部分來(lái)自農(nóng)村。他們的辛勤勞動(dòng)，支撐了我國(guó)出口產(chǎn)品低價(jià)位國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，奠定了中國(guó)世界工廠(chǎng)的地位，成為“中國(guó)制造”走向世界的基石。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在從高速增長(zhǎng)步入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，為保持這個(gè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。但從我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的情況看，隨著農(nóng)民工流入地“用工荒”的出現(xiàn)或蔓延，農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的“劉易斯拐點(diǎn)”趨勢(shì)顯現(xiàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，我國(guó)從2010年來(lái)，農(nóng)民工總量增速連續(xù)回落，從2010年的5.42%回落到2014年的1.86%，表明我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中充裕廉價(jià)的勞動(dòng)力不再無(wú)限供給，人口紅利的窗口將漸漸關(guān)閉。企業(yè)依靠產(chǎn)品低價(jià)位、低端勞動(dòng)密集型外延式擴(kuò)張發(fā)展再難獲得豐厚的回報(bào)，逼迫選擇轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展之路。然而，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須充分釋放“人才紅利”，轉(zhuǎn)變過(guò)去依靠“人口紅利”的發(fā)展模式。由于農(nóng)民工是我國(guó)現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的生力軍，提高其技能水平、改善其技能結(jié)構(gòu)，可以為我國(guó)“人才紅利”的蓄水池增添源源不斷的清泉，支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)。

我國(guó)農(nóng)民工技能狀況

具有較高技能的青壯年農(nóng)民供給不足。我國(guó)外出打工的農(nóng)民工一般都具備一定的職業(yè)技能，隊(duì)伍整體基本完成了農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)化，相當(dāng)一部分人已經(jīng)獲得了國(guó)家頒發(fā)的各類(lèi)職業(yè)資格證書(shū)，是名符其實(shí)的技能人才（又稱(chēng)技能勞動(dòng)者）。特別是年輕一代農(nóng)民工，思想活躍，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有一定文化素質(zhì)和學(xué)歷層次，多數(shù)人已經(jīng)成為各行業(yè)、各單位的技術(shù)及管理骨干。但從總量上看，有較強(qiáng)職業(yè)技能、有強(qiáng)烈外出就業(yè)沖動(dòng)的農(nóng)民工供給還是不足，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)有70.72%的農(nóng)村勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其中16歲至40歲的農(nóng)民工占比達(dá)56.5%，41歲以上的農(nóng)民工占比達(dá)43.5%；而且有一定知識(shí)和職業(yè)技能的青壯年農(nóng)民工比重下降趨勢(shì)明顯，從2010年的65.9%下降到2014年56.5%。有職業(yè)技能的青壯年農(nóng)民工供給不足，不僅會(huì)使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展受影響，也會(huì)讓處在轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵期的企業(yè)陷入“招工難”的困境。

農(nóng)民工中技能勞動(dòng)者和高技能人才結(jié)構(gòu)性失衡嚴(yán)重。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)計(jì)農(nóng)民工總量結(jié)構(gòu)，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)38240萬(wàn)人，農(nóng)民工26894萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例高達(dá)70.33%。按我國(guó)技能勞動(dòng)者總量占就業(yè)人口總量的比例進(jìn)行類(lèi)推，2013年我國(guó)農(nóng)民工技能勞動(dòng)者約為5241.64萬(wàn)人，農(nóng)民工技能人才占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例為13.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)技能勞動(dòng)者總量占就業(yè)人口總量結(jié)構(gòu)的21.43%。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)民工中技能勞動(dòng)者存在比較嚴(yán)重的數(shù)量短缺和結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。農(nóng)民工總體技能水平不高，必將導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺的現(xiàn)象。再?gòu)母呒寄苋瞬沤Y(jié)構(gòu)看，《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》確定，2015年我國(guó)要實(shí)現(xiàn)高技能人才占技能勞動(dòng)者比例不低于27%的目標(biāo)任務(wù)。2014年我國(guó)農(nóng)民工中技能勞動(dòng)者中取得高級(jí)技工、技師和高級(jí)技師職業(yè)資格的高技能人才1454.52萬(wàn)人，高技能人才占技能勞動(dòng)者（5799.52萬(wàn)人）的比例為25%。雖接近目標(biāo)任務(wù)，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，高技能農(nóng)民工供求關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾難以緩和，勞動(dòng)力市場(chǎng)中高技能勞動(dòng)者供給短缺會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。

農(nóng)民工群體素質(zhì)較低且大部分從事低技能工作。雖然，我國(guó)農(nóng)民工基本完成了從農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)化，但從農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)分布看，多年來(lái)農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)及居民服務(wù)和其它服務(wù)業(yè)，而且以從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)和低端崗位工作為主。

農(nóng)民工整體受教育的水平過(guò)低。盡管我國(guó)農(nóng)民工接受教育的水平有逐年提高的趨勢(shì)，但增速極其緩慢。從農(nóng)民工高中及以上文化程度的占比看，2010年為23.5%，到2014年才達(dá)到23.8%。初中及以下文化程度占絕大多數(shù)，2010年農(nóng)民工中初中文化程度的比例為64.8%，到2014年仍然高達(dá)60.3%；小學(xué)及文盲的比例基本沒(méi)有什么改善，從2010年的10.6%、1.1%，到2014年分別上升或保持到14.8%和1.1%的水平。盡管文化程度并不等于勞動(dòng)者的技能水平，但知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代勞動(dòng)者受教育水平，一定是衡量其整體素質(zhì)及技能水平的重要依據(jù)。另?yè)?jù)農(nóng)民工文化程度構(gòu)成的年齡組別數(shù)據(jù)，2011年我國(guó)30歲以下青年農(nóng)民工初中文化程度占農(nóng)民工總數(shù)59.8%。文化程度低，必然發(fā)展成個(gè)體技能更新升級(jí)的短板。

沒(méi)有接受技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占多數(shù)。2014年我國(guó)農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)人數(shù)達(dá)9530.4萬(wàn)人，占農(nóng)民工總數(shù)的34.8%，比2013年增加2.1個(gè)百分點(diǎn)；40歲以下的農(nóng)民工參加技能培訓(xùn)的比例為35.7%，略高于平均水平0.9個(gè)百分點(diǎn)。但是沒(méi)有參加過(guò)任何技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占大多數(shù)，占65.2%。數(shù)據(jù)一方面反映了我國(guó)農(nóng)民工整體技能較低的實(shí)際狀況，另一方面也佐證了上述農(nóng)民工主要從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)和低端崗位工作的結(jié)論。農(nóng)民工既沒(méi)有參加職業(yè)技能培訓(xùn)，又不可能參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，有逐漸喪失從事現(xiàn)代制造或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的可能。

影響農(nóng)民工技能狀況的相關(guān)政策分析

我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)及就業(yè)的政策變遷。第一，源起于黨的十一屆三中全會(huì)后以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，形成了對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的巨大拉力，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)成為必然。但當(dāng)時(shí)受知青返城就業(yè)壓力的影響，從中央到地方都執(zhí)行了嚴(yán)格的控制農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市的限制政策。要求城市的工礦企業(yè)或其它用工單位，嚴(yán)格控制使用農(nóng)村勞動(dòng)力；在戶(hù)籍政策上，也不允許或嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)民工只能以“離土不離鄉(xiāng)”的方式進(jìn)行就業(yè)轉(zhuǎn)移。

第二，20世紀(jì)80年代中期，以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革全面推進(jìn)。中共中央頒發(fā)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，指出了多種經(jīng)濟(jì)形式和經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展的長(zhǎng)期方向，提出在以勞務(wù)為主和適宜分散經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，個(gè)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該大力發(fā)展，并給予法律保護(hù)。這意味著國(guó)家控制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的政策松動(dòng)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始向城市轉(zhuǎn)移。隨著沿海及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起和發(fā)展，出現(xiàn)了巨大的勞動(dòng)力需求。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民開(kāi)始以“離土又離鄉(xiāng)”方式流動(dòng)，不久演變?yōu)榇笠?guī)模農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)的“民工潮”。在減輕跨地區(qū)間交通壓力、防范并控制城市不斷增加的治安問(wèn)題等管控思路下，政府開(kāi)始了“有效控制、嚴(yán)格管理”的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策，《臨時(shí)務(wù)工許可證》和《就業(yè)登記》制度就是這一時(shí)期的政策產(chǎn)物。雖然這些政策措施使“民工潮”得到初步遏制，但同時(shí)也使農(nóng)民工用工地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)蕭條。

第三，以鄧小平南方談話(huà)為起點(diǎn)，1993年，黨和國(guó)家提出了鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域流動(dòng)的政策措施。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)下，國(guó)家計(jì)生、公安、勞動(dòng)、工商等與流動(dòng)人口管理相關(guān)的部門(mén)，陸續(xù)出臺(tái)了一些放寬流動(dòng)人口管理和外來(lái)人口勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)商的規(guī)定，農(nóng)民工跨區(qū)域就業(yè)呈快速恢復(fù)和增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但由于城市國(guó)企改革出現(xiàn)下崗職工，部分省市在實(shí)施再就業(yè)工程中，還是采取了一些限制、排擠農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的地方性政策措施，導(dǎo)致部分農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益得不到應(yīng)有保護(hù)，被侵權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第四，黨的十六大后，在人本思想的引領(lǐng)下，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了許多維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的政策措施。2003年，國(guó)務(wù)院針對(duì)農(nóng)民工管理工作，提出了“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的十二字原則；2004年，中央首次提出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”的論斷；為了進(jìn)一步改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的政策環(huán)境，2006年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，系統(tǒng)提出了農(nóng)民工就業(yè)、工資、勞動(dòng)安全和保護(hù)、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)、公共服務(wù)等方面的政策措施；2008年，黨的十七屆三中全會(huì)又提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的政策思路。以黨的十七大、十八大精神為引領(lǐng)，中央和地方政府大幅度調(diào)整農(nóng)民工政策，在改善對(duì)農(nóng)民工就業(yè)管理和服務(wù)的活動(dòng)中，開(kāi)展了安全生產(chǎn)和操作規(guī)程教育、以提升技能為目的的培訓(xùn)、實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃等，農(nóng)民工技能狀況明顯改善。

當(dāng)前支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策特點(diǎn)。一是中央高層關(guān)注。黨的十八大后，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理等黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人高度重視農(nóng)民工發(fā)展問(wèn)題，就如何解決好農(nóng)民工就業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)都有明確指示，外地考察都要了解農(nóng)民工政策落實(shí)情況，指示各級(jí)政府一定要切實(shí)做好農(nóng)民工服務(wù)工作，組織開(kāi)展針對(duì)性、實(shí)用性強(qiáng)的職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，讓農(nóng)民工在就業(yè)、培訓(xùn)、子女教育等方面共享政府在城市的公共服務(wù)，不能再把農(nóng)民工視為城市的“二等公民”。二是農(nóng)民工技能發(fā)展有頂層制度安排。農(nóng)民工職業(yè)能力發(fā)展已納入中央政治決策議程中，每年中央1號(hào)文件都對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)工作提出了明確要求。在中央頂層制度的安排下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)部制定了《全國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃—“春潮行動(dòng)”實(shí)施方案》。三是國(guó)家著手從制度層面破解城市化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化面臨的一系列障礙。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度、建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房等制度的意見(jiàn)。中央和地方政府正在通過(guò)戶(hù)籍制度改革解決影響農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性問(wèn)題。四是相關(guān)配套政策正逐步完善。確立了保護(hù)農(nóng)民工基本經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利的政策基礎(chǔ)，在平等享有就業(yè)權(quán)、教育權(quán)等方面有明確的制度安排。五是各類(lèi)農(nóng)民工技能培訓(xùn)計(jì)劃在系統(tǒng)推進(jìn)。影響比較大的有“星火科技培訓(xùn)”、“陽(yáng)光工程”、“春潮行動(dòng)”、“雨露計(jì)劃”等。各地政府也根據(jù)實(shí)際情況積極組織農(nóng)民工進(jìn)行崗前技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)、富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。

阻礙農(nóng)民工技能發(fā)展的政策缺陷。一是培訓(xùn)政策的大方向欠明確。我國(guó)農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策的邏輯起點(diǎn)，還不是基于人的全面發(fā)展的內(nèi)生需要，而是立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)需要?jiǎng)趧?dòng)力資源等外部環(huán)境壓力。政策中安置和確保穩(wěn)定的思想痕跡明顯，導(dǎo)致應(yīng)景和功利性強(qiáng)的培訓(xùn)居多，難以激發(fā)農(nóng)民工自發(fā)參與的熱情和內(nèi)心職業(yè)理想的渴望。二是根本性制度破冰艱難。迄今為止，政府還沒(méi)有明確承認(rèn)導(dǎo)致農(nóng)民工文化素質(zhì)及職業(yè)技能低的根本原因是建立在戶(hù)籍制度之上的公共政策偏差，因而沒(méi)有將有效矯正公共政策的不公平作為提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和職業(yè)技能的主要突破口。三是政策沒(méi)有建立在公平的基礎(chǔ)上。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工遭遇農(nóng)村人口身份和體制外員工身份雙重制度的不公平，這兩種由不同制度導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象，反饋到農(nóng)民工技能發(fā)展和子女教育上，則產(chǎn)生權(quán)利不公平、機(jī)會(huì)不公平和規(guī)則不公平，使十八大提出的這三大公平原則沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化成支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策實(shí)踐。四是新生代農(nóng)民工和農(nóng)民工子女教育問(wèn)題沒(méi)有足夠的政策關(guān)注。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)看，新生代農(nóng)民工文化程度與2010年同年齡組別農(nóng)民工相比并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性提高，深圳和其它地方的調(diào)查結(jié)果大體一致，表明我國(guó)多年對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題沒(méi)有足夠的政策關(guān)注，才造成今天數(shù)千萬(wàn)根本不可能回到農(nóng)村的新生代農(nóng)民工整體素質(zhì)低下，其實(shí)這才是城市未來(lái)治理的隱患。五是教育培訓(xùn)政策缺乏長(zhǎng)期的目標(biāo)性。按教育的一般規(guī)律，農(nóng)民工教育培訓(xùn)和職業(yè)能力發(fā)展不是短期內(nèi)能大幅提高的，制約農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性政策也不是短期能落地的，但從中央到地方的農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策幾乎都是立足解決眼前的問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)期的目標(biāo)導(dǎo)向。

影響農(nóng)民工技能發(fā)展的體制機(jī)制障礙。主要從三個(gè)維度觀察：一是城鄉(xiāng)分割的二元體制。從農(nóng)民工流動(dòng)及就業(yè)的政策變遷看，我國(guó)農(nóng)民工在2003年前幾乎沒(méi)有任何權(quán)益保障，因工致傷、致殘、致死，惡意克扣、拖欠和拒付工資的現(xiàn)象，只有成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)才出面協(xié)調(diào)解決。農(nóng)民工基本的人權(quán)和報(bào)酬權(quán)都得不到保障，與發(fā)展相關(guān)的“發(fā)展權(quán)”自然也不可能有。因此，農(nóng)民工隊(duì)伍整體職業(yè)技能提升，取決于城鄉(xiāng)分割的二元體制能否徹底破除。二是多頭管理的體制障礙。主要是流動(dòng)人口多部門(mén)管理體制派生出來(lái)的農(nóng)民工技能發(fā)展多部門(mén)負(fù)責(zé)制，由此形成了多職能部門(mén)管理農(nóng)民工教育培訓(xùn)的體制機(jī)制。本來(lái)多頭管理在統(tǒng)一目標(biāo)和統(tǒng)籌規(guī)劃下有一定的優(yōu)勢(shì)，但由于各自職能定位不清晰，形成所謂的“齊抓共管”格局，陷入“九龍不治水”尷尬，也浪費(fèi)了有限的教育培訓(xùn)資源。三是政出多門(mén)，缺乏統(tǒng)一的價(jià)值引領(lǐng)。我國(guó)農(nóng)民工技能發(fā)展的相關(guān)制度，都是由政府不同職能部門(mén)制定并組織實(shí)施的。這些制度明顯帶有部門(mén)職能偏好，有“管理者中心”的行為和利益。碎片化的政策特征，必然導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)市場(chǎng)亂象叢生。

對(duì)策及建議

一要把戶(hù)籍制度改革作為當(dāng)前支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策重點(diǎn)，徹底消除戶(hù)籍制度對(duì)農(nóng)民工技能發(fā)展的隱形限制和排斥。二要重視農(nóng)民工群體進(jìn)入城市的社會(huì)融入，在公共政策層面上應(yīng)通過(guò)憲法明確規(guī)定全體公民平等的社會(huì)權(quán)利和發(fā)展權(quán)。三要統(tǒng)籌農(nóng)民工技能發(fā)展，徹底拆除技能人才培育體制內(nèi)外差別的政策藩籬。四要制定農(nóng)民工技能發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，完善政策法律體系，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估監(jiān)督，提高農(nóng)民工技能發(fā)展水平和質(zhì)量。五要在統(tǒng)一價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)的制度框架下，構(gòu)建多方參與、主體責(zé)任明確的培訓(xùn)體系，建立農(nóng)民工主動(dòng)參與的激勵(lì)機(jī)制。六要特別關(guān)注新生代農(nóng)民工職業(yè)技能發(fā)展，系統(tǒng)解決我國(guó)技能人才后備軍—農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。

（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生；本文系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生科技創(chuàng)新資助項(xiàng)目成果）

責(zé)編 / 張蕾