李莉

【摘要】文章對我國農民工技能狀況及相關政策進行了具體分析，認為：當前我國具有較高技能的青壯年農民供給不足、農民工中技能勞動者和高技能人才結構性失衡嚴重、整體素質偏低且多數只能從事簡單體力勞動。盡管中央高層十分關注農民工技能發(fā)展問題，但由于影響農民工技能發(fā)展的根本性制度破冰艱難，短期內農民工技能狀況難以發(fā)生太大改變，需要完善相關政策和法律，構建多方參與、主體責任明確的培訓體系。

【關鍵詞】農民工 技能狀況 教育培訓 政策分析 對策

【中圖分類號】G72 【文獻標識碼】A

改革開放后我國農民工從農村走向城市，與傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)社會轉變的世界性規(guī)律有所不同，他們并沒有同步完成身份轉型，而是以“候鳥”方式在農村和城鎮(zhèn)遷移、流動，不享有或不完全享有城鎮(zhèn)人口的基本保障權益。據國家統(tǒng)計局調查顯示，2014年我國的農民工總量達到27395萬人，占全國就業(yè)人員總數35.46%。源源不斷流入城鎮(zhèn)的農民工，在為勞動力市場帶來活力的同時，也有效支持了我國經濟高速增長。如果按就業(yè)人口年均創(chuàng)造GDP數量進行測算（假定我國GDP都是由就業(yè)人口創(chuàng)造），2014年我國GDP達到636463億元，就業(yè)人口年均創(chuàng)造8.24萬元，其中農民工貢獻225698.73萬元，占GDP總量的35%。經濟學上比喻拉動經濟增長的“三駕馬車”，分別派生出大批與投資、消費、出口相關的企業(yè)集群，這些企業(yè)的員工大部分來自農村。他們的辛勤勞動，支撐了我國出口產品低價位國際競爭，奠定了中國世界工廠的地位，成為“中國制造”走向世界的基石。

當前中國經濟正在從高速增長步入中高速增長的新常態(tài)，為保持這個發(fā)展態(tài)勢，必須實現經濟的轉型升級。但從我國勞動力市場的情況看，隨著農民工流入地“用工荒”的出現或蔓延，農村富余勞動力轉移的“劉易斯拐點”趨勢顯現。根據國家統(tǒng)計局農民工監(jiān)測數據，我國從2010年來，農民工總量增速連續(xù)回落，從2010年的5.42%回落到2014年的1.86%，表明我國勞動力市場中充裕廉價的勞動力不再無限供給，人口紅利的窗口將漸漸關閉。企業(yè)依靠產品低價位、低端勞動密集型外延式擴張發(fā)展再難獲得豐厚的回報，逼迫選擇轉型升級的發(fā)展之路。然而，有效實現產業(yè)的轉型升級，必須充分釋放“人才紅利”，轉變過去依靠“人口紅利”的發(fā)展模式。由于農民工是我國現實勞動力市場的生力軍，提高其技能水平、改善其技能結構，可以為我國“人才紅利”的蓄水池增添源源不斷的清泉，支持中國經濟提質增效升級。

我國農民工技能狀況

具有較高技能的青壯年農民供給不足。我國外出打工的農民工一般都具備一定的職業(yè)技能，隊伍整體基本完成了農民向產業(yè)工人的轉化，相當一部分人已經獲得了國家頒發(fā)的各類職業(yè)資格證書，是名符其實的技能人才（又稱技能勞動者）。特別是年輕一代農民工，思想活躍，學習能力強，有一定文化素質和學歷層次，多數人已經成為各行業(yè)、各單位的技術及管理骨干。但從總量上看，有較強職業(yè)技能、有強烈外出就業(yè)沖動的農民工供給還是不足，根據國家統(tǒng)計局《2014年全國農民工監(jiān)測調查報告》和《中國統(tǒng)計年鑒2014》的相關數據計算，我國有70.72%的農村勞動力已轉移到非農產業(yè)，其中16歲至40歲的農民工占比達56.5%，41歲以上的農民工占比達43.5%；而且有一定知識和職業(yè)技能的青壯年農民工比重下降趨勢明顯，從2010年的65.9%下降到2014年56.5%。有職業(yè)技能的青壯年農民工供給不足，不僅會使勞動密集型產業(yè)發(fā)展受影響，也會讓處在轉型升級關鍵期的企業(yè)陷入“招工難”的困境。

農民工中技能勞動者和高技能人才結構性失衡嚴重。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數計農民工總量結構，2013年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數38240萬人，農民工26894萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例高達70.33%。按我國技能勞動者總量占就業(yè)人口總量的比例進行類推，2013年我國農民工技能勞動者約為5241.64萬人，農民工技能人才占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例為13.7%，遠遠低于我國技能勞動者總量占就業(yè)人口總量結構的21.43%。數據表明，我國農民工中技能勞動者存在比較嚴重的數量短缺和結構性失衡問題。農民工總體技能水平不高，必將導致勞動力市場出現結構性短缺的現象。再從高技能人才結構看，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》確定，2015年我國要實現高技能人才占技能勞動者比例不低于27%的目標任務。2014年我國農民工中技能勞動者中取得高級技工、技師和高級技師職業(yè)資格的高技能人才1454.52萬人，高技能人才占技能勞動者（5799.52萬人）的比例為25%。雖接近目標任務，但在產業(yè)轉型升級的勞動力市場中，高技能農民工供求關系結構性失衡的矛盾難以緩和，勞動力市場中高技能勞動者供給短缺會持續(xù)一段時間。

農民工群體素質較低且大部分從事低技能工作。雖然，我國農民工基本完成了從農民向產業(yè)工人的轉化，但從農民工就業(yè)的行業(yè)分布看，多年來農民工就業(yè)的行業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)及居民服務和其它服務業(yè)，而且以從事簡單體力勞動和低端崗位工作為主。

農民工整體受教育的水平過低。盡管我國農民工接受教育的水平有逐年提高的趨勢，但增速極其緩慢。從農民工高中及以上文化程度的占比看，2010年為23.5%，到2014年才達到23.8%。初中及以下文化程度占絕大多數，2010年農民工中初中文化程度的比例為64.8%，到2014年仍然高達60.3%；小學及文盲的比例基本沒有什么改善，從2010年的10.6%、1.1%，到2014年分別上升或保持到14.8%和1.1%的水平。盡管文化程度并不等于勞動者的技能水平，但知識經濟時代勞動者受教育水平，一定是衡量其整體素質及技能水平的重要依據。另據農民工文化程度構成的年齡組別數據，2011年我國30歲以下青年農民工初中文化程度占農民工總數59.8%。文化程度低，必然發(fā)展成個體技能更新升級的短板。

沒有接受技能培訓的農民工占多數。2014年我國農民工接受技能培訓人數達9530.4萬人，占農民工總數的34.8%，比2013年增加2.1個百分點；40歲以下的農民工參加技能培訓的比例為35.7%，略高于平均水平0.9個百分點。但是沒有參加過任何技能培訓的農民工占大多數，占65.2%。數據一方面反映了我國農民工整體技能較低的實際狀況，另一方面也佐證了上述農民工主要從事簡單體力勞動和低端崗位工作的結論。農民工既沒有參加職業(yè)技能培訓，又不可能參加農業(yè)技術培訓，有逐漸喪失從事現代制造或農業(yè)生產技能的可能。

影響農民工技能狀況的相關政策分析

我國農民工流動及就業(yè)的政策變遷。第一，源起于黨的十一屆三中全會后以家庭聯產承包責任制為中心的農村改革，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，形成了對農村富余勞動力的巨大拉力，使農村剩余勞動力流動成為必然。但當時受知青返城就業(yè)壓力的影響，從中央到地方都執(zhí)行了嚴格的控制農村勞動力流入城市的限制政策。要求城市的工礦企業(yè)或其它用工單位，嚴格控制使用農村勞動力；在戶籍政策上，也不允許或嚴格控制農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口，農民工只能以“離土不離鄉(xiāng)”的方式進行就業(yè)轉移。

第二，20世紀80年代中期，以城市為重點的經濟體制改革全面推進。中共中央頒發(fā)關于經濟體制改革的決定，指出了多種經濟形式和經營方式共同發(fā)展的長期方向，提出在以勞務為主和適宜分散經營的經濟活動中，個體經濟應該大力發(fā)展，并給予法律保護。這意味著國家控制農民進城務工經商的政策松動，農村剩余勞動力開始向城市轉移。隨著沿海及經濟發(fā)達地區(qū)產業(yè)的迅速崛起和發(fā)展，出現了巨大的勞動力需求。進城務工的農民開始以“離土又離鄉(xiāng)”方式流動，不久演變?yōu)榇笠?guī)模農民工跨地區(qū)流動的“民工潮”。在減輕跨地區(qū)間交通壓力、防范并控制城市不斷增加的治安問題等管控思路下，政府開始了“有效控制、嚴格管理”的農民進城務工政策，《臨時務工許可證》和《就業(yè)登記》制度就是這一時期的政策產物。雖然這些政策措施使“民工潮”得到初步遏制，但同時也使農民工用工地區(qū)經濟社會發(fā)展出現蕭條。

第三，以鄧小平南方談話為起點，1993年，黨和國家提出了鼓勵、引導農村剩余勞動力向非農產業(yè)轉移和跨區(qū)域流動的政策措施。在建立社會主義市場經濟體制的目標下，國家計生、公安、勞動、工商等與流動人口管理相關的部門，陸續(xù)出臺了一些放寬流動人口管理和外來人口勞動就業(yè)、經商的規(guī)定，農民工跨區(qū)域就業(yè)呈快速恢復和增長態(tài)勢。但由于城市國企改革出現下崗職工，部分省市在實施再就業(yè)工程中，還是采取了一些限制、排擠農民工進城務工的地方性政策措施，導致部分農民工就業(yè)權益得不到應有保護，被侵權的現象時有發(fā)生。

第四，黨的十六大后，在人本思想的引領下，從中央到地方陸續(xù)出臺了許多維護農民工合法權益的政策措施。2003年，國務院針對農民工管理工作，提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的十二字原則；2004年，中央首次提出“進城就業(yè)的農村勞動力已經成為產業(yè)工人的重要組成部分”的論斷；為了進一步改善農民工進城就業(yè)的政策環(huán)境，2006年國務院頒發(fā)了《關于解決農民工問題的若干意見》，系統(tǒng)提出了農民工就業(yè)、工資、勞動安全和保護、社會保障、技能培訓、公共服務等方面的政策措施；2008年，黨的十七屆三中全會又提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和加強農民工權益保護的政策思路。以黨的十七大、十八大精神為引領，中央和地方政府大幅度調整農民工政策，在改善對農民工就業(yè)管理和服務的活動中，開展了安全生產和操作規(guī)程教育、以提升技能為目的的培訓、實施農村勞動力技能就業(yè)計劃等，農民工技能狀況明顯改善。

當前支持農民工技能發(fā)展的政策特點。一是中央高層關注。黨的十八大后，習近平總書記、李克強總理等黨和國家主要領導人高度重視農民工發(fā)展問題，就如何解決好農民工就業(yè)和職業(yè)培訓都有明確指示，外地考察都要了解農民工政策落實情況，指示各級政府一定要切實做好農民工服務工作，組織開展針對性、實用性強的職業(yè)培訓，增強就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，讓農民工在就業(yè)、培訓、子女教育等方面共享政府在城市的公共服務，不能再把農民工視為城市的“二等公民”。二是農民工技能發(fā)展有頂層制度安排。農民工職業(yè)能力發(fā)展已納入中央政治決策議程中，每年中央1號文件都對農民培訓工作提出了明確要求。在中央頂層制度的安排下，國務院出臺了《關于加強職業(yè)培訓促進就業(yè)的意見》，國務院辦公廳發(fā)布了《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，農業(yè)部制定了《全國農民教育培訓“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、人力資源和社會保障部印發(fā)了《農民工職業(yè)技能提升計劃—“春潮行動”實施方案》。三是國家著手從制度層面破解城市化進程中農民工市民化面臨的一系列障礙。2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房等制度的意見。中央和地方政府正在通過戶籍制度改革解決影響農民工技能發(fā)展的根本性問題。四是相關配套政策正逐步完善。確立了保護農民工基本經濟與社會權利的政策基礎，在平等享有就業(yè)權、教育權等方面有明確的制度安排。五是各類農民工技能培訓計劃在系統(tǒng)推進。影響比較大的有“星火科技培訓”、“陽光工程”、“春潮行動”、“雨露計劃”等。各地政府也根據實際情況積極組織農民工進行崗前技能培訓、轉崗技能培訓、富余勞動力轉移培訓、創(chuàng)業(yè)培訓等。

阻礙農民工技能發(fā)展的政策缺陷。一是培訓政策的大方向欠明確。我國農民工教育培訓政策的邏輯起點，還不是基于人的全面發(fā)展的內生需要，而是立足于經濟發(fā)展、城市化建設需要勞動力資源等外部環(huán)境壓力。政策中安置和確保穩(wěn)定的思想痕跡明顯，導致應景和功利性強的培訓居多，難以激發(fā)農民工自發(fā)參與的熱情和內心職業(yè)理想的渴望。二是根本性制度破冰艱難。迄今為止，政府還沒有明確承認導致農民工文化素質及職業(yè)技能低的根本原因是建立在戶籍制度之上的公共政策偏差，因而沒有將有效矯正公共政策的不公平作為提高農民工文化素質和職業(yè)技能的主要突破口。三是政策沒有建立在公平的基礎上。農民工進城務工遭遇農村人口身份和體制外員工身份雙重制度的不公平，這兩種由不同制度導致的不公平現象，反饋到農民工技能發(fā)展和子女教育上，則產生權利不公平、機會不公平和規(guī)則不公平，使十八大提出的這三大公平原則沒有完全轉化成支持農民工技能發(fā)展的政策實踐。四是新生代農民工和農民工子女教育問題沒有足夠的政策關注。從國家統(tǒng)計局農民工文化程度調查數據看，新生代農民工文化程度與2010年同年齡組別農民工相比并沒有實質性提高，深圳和其它地方的調查結果大體一致，表明我國多年對農民工子女教育問題沒有足夠的政策關注，才造成今天數千萬根本不可能回到農村的新生代農民工整體素質低下，其實這才是城市未來治理的隱患。五是教育培訓政策缺乏長期的目標性。按教育的一般規(guī)律，農民工教育培訓和職業(yè)能力發(fā)展不是短期內能大幅提高的，制約農民工技能發(fā)展的根本性政策也不是短期能落地的，但從中央到地方的農民工教育培訓政策幾乎都是立足解決眼前的問題，缺乏長期的目標導向。

影響農民工技能發(fā)展的體制機制障礙。主要從三個維度觀察：一是城鄉(xiāng)分割的二元體制。從農民工流動及就業(yè)的政策變遷看，我國農民工在2003年前幾乎沒有任何權益保障，因工致傷、致殘、致死，惡意克扣、拖欠和拒付工資的現象，只有成為媒體關注的焦點時，政府相關部門才出面協調解決。農民工基本的人權和報酬權都得不到保障，與發(fā)展相關的“發(fā)展權”自然也不可能有。因此，農民工隊伍整體職業(yè)技能提升，取決于城鄉(xiāng)分割的二元體制能否徹底破除。二是多頭管理的體制障礙。主要是流動人口多部門管理體制派生出來的農民工技能發(fā)展多部門負責制，由此形成了多職能部門管理農民工教育培訓的體制機制。本來多頭管理在統(tǒng)一目標和統(tǒng)籌規(guī)劃下有一定的優(yōu)勢，但由于各自職能定位不清晰，形成所謂的“齊抓共管”格局，陷入“九龍不治水”尷尬，也浪費了有限的教育培訓資源。三是政出多門，缺乏統(tǒng)一的價值引領。我國農民工技能發(fā)展的相關制度，都是由政府不同職能部門制定并組織實施的。這些制度明顯帶有部門職能偏好，有“管理者中心”的行為和利益。碎片化的政策特征，必然導致農民工培訓市場亂象叢生。

對策及建議

一要把戶籍制度改革作為當前支持農民工技能發(fā)展的政策重點，徹底消除戶籍制度對農民工技能發(fā)展的隱形限制和排斥。二要重視農民工群體進入城市的社會融入，在公共政策層面上應通過憲法明確規(guī)定全體公民平等的社會權利和發(fā)展權。三要統(tǒng)籌農民工技能發(fā)展，徹底拆除技能人才培育體制內外差別的政策藩籬。四要制定農民工技能發(fā)展的長期目標，完善政策法律體系，強化績效評估監(jiān)督，提高農民工技能發(fā)展水平和質量。五要在統(tǒng)一價值目標引領的制度框架下，構建多方參與、主體責任明確的培訓體系，建立農民工主動參與的激勵機制。六要特別關注新生代農民工職業(yè)技能發(fā)展，系統(tǒng)解決我國技能人才后備軍—農民工子女的教育問題。

（作者為首都經濟貿易大學勞動經濟學院博士研究生；本文系首都經貿大學研究生科技創(chuàng)新資助項目成果）

責編 / 張蕾